李鹏红

(中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073)

“天无以清，将恐裂；地无以宁，将恐废；……万物无以生，将恐灭。”这是2 500年前我国哲学家老子基于“万物一系”的哲学角度对生态环境问题的慎思。从“万物一系”的观点出发，土壤污染多元共治体现了人与自然和谐共生的理念。从国家层面来看，党的十八大以来，统筹推进生态文明建设，实施污染防治攻坚战，关于土壤防治出台一系列政策文件和法律法规，形成了“党委领导、政府主导、企业担责、公众参与、社会监督”的土壤污染防治体系。从风险社会来看，土壤污染是人类生产活动对环境产生的“副作用”，这种“副作用”更多的是“人造风险”的结果，同时，土壤污染这种风险具有动态复杂性、长周期潜存以及高度不确定性，使污染防治形势严峻。公众参与是土壤污染多主体共治的主要组成部分，然而相对于国外，我国土壤污染治理起步较晚，关于公众参与的研究还不够深入。整体来看，主要可以概括为现状描述型以及对策建议型，此类文献对厘清公众参与土壤污染治理的相关机制不够深入。质言之，以风险社会为研究视角来探讨公众参与土壤污染治理，弥补了已有文献忽略或未被关注的“元”问题。厘清了公众参与土壤污染治理的“政策工具集”，为建构本土化的公众参与土壤污染治理问题提供依据。随着社会的加速演进，公众在参与中彰显了人的主体性，然而，人的主体性与自然的主体性间的“尺度”问题始终是一个人类值得深思的话题。亦即“人是万物尺度”还是“万物是人的尺度”或是“万物一系”的问题终究是关涉人与自然和谐共生的哲思。

一、文献述评与问题的提出

人类社会的历次启蒙运动是在不断消解与解构基期文明，以建构自恰于当下社会所需之文明。正如19世纪的现代化消解了等级僵化的农业社会，开创了工业社会的结构图景，今天的现代化同样消解工业社会的轮廓，而在现代化的连续性当中，另一种社会形态正在形成[1]。从社会演进的宏观视角来看，人类社会大致可以划分为农业社会、工业社会以及后工业社会，然而后工业社会所呈现的社会形态具有高度复杂性，同时也处在一种动态不确定性的系统当中，因此，后工业社会在一定程度上也可以称之为风险社会。1986年德国学者贝克在《风险社会》一书中首次提出“风险社会”概念来诠释后工业社会涌现的一系列风险，同时提出了风险社会理论。环境污染多元共治是应对风险社会呈现的典型复杂性问题应有的善治举措，同时关乎人的共生共在价值主题的实现。美国环境治理方面的学者奥兰·扬将环境治理问题概括为3类：简单的环境治理、复杂的环境治理以及人类世的环境治理，在人类世治理(governance in the Anthropocene)中，这个人类主导生态系统的新世代，人类与环境的关系更加富有系统动力学的特色：通常呈现非线性、有时发生突变、往往不可逆转[2]。可见，扬氏的人类世的环境治理与贝克的风险社会理论具有一定的共通性，为解决环境治理问题提供了宏大的叙事逻辑与理论贡献。然而，土壤污染是环境污染治理的重要领域，因其污染具有潜在长周期的副作用，具有历时性风险共时性发生的可能，同时具有从点源污染向面源污染扩散的广普性备受学界关注。阶级社会的驱动力可以归结为：“我饿！”反之，风险社会所触发的运动可以表述为：“我怕！”共同的焦虑取代了共同的需求[1]。因此，风险社会视角下的土壤污染应集中关注人的主体性，在公众参与中充分彰显人的自主性，建构人与土地共有的共同体理念。

现代性总是涉及或者伴随风险，并且这种风险已经远超于那种可以精确计算、具有确定性风险，可以说现代风险已经预超人们的意识，会以高度不确定性的方式随时出现。但是现代风险主要表现为人造风险或人为风险。贝克认为，人造风险是在自然与传统终结之后的风险末端属性的延续。同样给予风险极大关注的英国学者吉登斯将风险主要概括为2种类型：一是外部风险(external risk)，外部风险主要是指来自外部的，因传统或自然的不变性和固定性带来的风险；二是被制造出来的风险(manufactured risk)，被制造出来的风险主要是指不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险[3]。按照吉登斯对风险的分类，这种“被制造出来的风险”是由人类的社会活动引发的一系列超时空的风险，同时也隶属于“人造风险”。纵观当今环境污染方面的风险，这种风险既包括“外部风险”也包含“被制造出来的风险”，但这种被人为制造出来的风险占据绝大部分。现代性中的土壤污染风险逐渐表现为人造风险取代了外部风险，确定性逐渐被高度不确定所吞噬。从时间的历时性演化与风险的集中共时性突发这种趋势来看，土壤污染的风险可能早已跻身于人类所采取的治理措施。回顾我国关于土壤污染治理的政策文本，总体呈现“政府主导、企业担责、公众参与以及社会监督”的多主体治理模式，从中央层面关于土壤污染治理的政策设计到基层政府以及农户的落实，中间可能还存在各级地方政府职能坠距的现象，导致多主体共治应对土壤污染治理的效能折损。为及时对土壤污染治理效能折损的现状及时止损，除提升地方政府的执行力以及公信力之外，公众参与对土壤污染治理具有重要的意义。然而，为应对风险社会下的这种土壤污染，公众参与一方面体现个人或者组织在污染治理的自主性，另一方面，公众参与是土壤污染治理的柔性政策工具，对完善土壤污染治理“政策工具集”具有重要的意义。

奥兰·扬将环境领域最典型的问题集总结为，集体行动问题、涉及副作用的问题、分配问题、制度的互动问题[2]。扬氏总结的典型环境问题集可以概括为是关于公共池塘资源复合生态系统的动态治理问题。在“人类世”进程中，土壤污染是人与环境间由于反身性的相互影响而形成的适配性难题，随着风险社会不确定性的逐渐增强嵌入人类流体式的社会活动中。学界关于土壤污染治理的研究主要取得了以下已有进展：(1)自然科学方面的“技术性治理”，此方面的研究重点集中在土壤重金属污染，探讨重金属对其土壤生态系统的影响及作用机制。(2)宏观层面的现状分析、域外经验比较与借鉴、防治立法以及对策建议。(3)微观层面实证化的“元问题”治理研究。重点探讨TPB理论下的农户防治行为[4]、不同地块层次下的农户个体对土壤污染的影响[5]以及生态补偿政策对土壤污染治理的研究[6]，同时也有学者探讨亲环境行为对土壤污染治理的研究[7]。(4)土壤污染治理的政策文本是具有权威性与统摄性的文件，选取政策工具作为研究视角对土壤污染治理的政策文本进行量化分析，以深度解析政策文本中所具有的政策涵义，这种以公共政策的角度对土壤污染治理进行整体性审视的研究具有一定的弹性与韧性。因此，已有文献以政策工具为研究视角对土壤污染治理的文本予以量化分析[8]。一个内环境运行良好的动态复合治理系统是结构与功能、内涵与外延以及效能与价值高度统一的集合体，土壤等公共池塘资源动态复合系统的治理是综合体现个体或者组织的行动价值，同时反身性地提升个体或组织对风险文化的认识与再思考。在这个过程中，一方面，公众以个体或者组织的方式参与土壤污染治理，于是就存在一种个体理性而集体非理性的治理窘境。另一方面，公众可能对土壤污染存在认知碎片化，在潜意识中混淆治理的目的与目标，导致土壤污染治理主体角色定位缺失。此外，公众与土壤环境之间总是存在共时性的关系，这种共时性的关系意味着高度不确定性，同时高度不确定性又伴随着风险的再次嵌入。公众参与土壤污染治理过程中隶属于贝克所说的“自反性现代化”，“现代化的基础与现代化的后果之间的这种冲突应明白无误地区别于在现代化自我反思的意义上的知识和科学化的增加。且让我们把自主的、不受欢迎的、看不见的从工业社会向风险社会转化的过程称为自反性(reflexivity)。那么，自反性现代化指导致风险社会后果的自我冲突，这些后果是工业社会体系根据其制度化的标准所不能处理和消化的。”[9]这种“自反性现代化”不仅表现为“反思”，而是现代化的“自我对抗”与“自我冲突”。然而，关于“自反性现代化”理论下的公众参与土壤污染治理的文献鲜有报道。鉴此，一方面，研究公众参与土壤污染治理能够深化对“自反性现代化”的风险社会理论的认识。另一方面，公众在参与土壤污染等“人造风险”的治理中充分彰显了人的主体性与交互主体性，这种主体性与交互主体性既具有个体的“单数性”又具有群体的“复数性”。

公众参与(Public Participation or Citizen Participation)，也称公民参与。公众参与是公众参与公共事务治理的有效环节，是公众充分发挥的主体性进行实质性参与的过程，同时对制定包容性的公共政策具有一定的调节反馈作用。学界围绕以“公众参与”为主旨的研究成果颇丰，文献大多重点集中在公众参与环境保护的研究领域中。缘起于西方的公众参与最典型的理论是公众参与的阶梯理论[10]，1969年，美国学者谢里·安斯坦(Sherry Arnstein)在《公民参与的阶梯》中提出“公民参与阶梯理论”，总体来看，该理论从3大类(无参与、表面参与和深度参与)和8个层次(操纵、教育、告知、咨询、展示、合作、授权和公民控制)来聚类解析公民参与。美国学者约翰·克莱顿·托马斯(John Clayton Thomas)提出的公民参与的“有效决策模型”[11]对解释多属性的公众参与决策问题具有重要的意义，托马斯的“有效决策模型”共有5种决策模式，分别为自主管理决策、改良的自主管理决策、分散式的公众协商、整体式的公众协商和公共决策。国内外关于公众参与的概念既有共通性又有分殊性。我国学者蔡定剑[12]认为公众参与作为一种制度化的公众参与民主制度，“应当是指公共权力在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利益相关的个人和组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。”张国超[13]认为，“公众参与是指具有共同利益、兴趣的社会群体对政府涉及公共利益事务的决策或活动的介入。从社会学的角度解释，是指社会组织或单位、社会群众或个人作为参与主体，在其权利和义务的范围内有目的的一种社会行为。”同时，他指出，公众参与基本包括参与制度、参与主体、参与范围和参与途径4个要素。可见，公众参与理论对公众充分发挥主体性以及交互主体性具有嵌套与衔接的重要意义。公众参与土壤污染治理是公众参与理论的延伸与应用。有学者将环境领域的公众参与界定为“公民、法人和其他组织自觉自愿参与环境立法、执法、司法、守法等事务以及与环境相关的开发、利用、保护和改善等活动。”[14]环境领域的公众参与基本上是公民以个体化或者组织化的形式参与公共事务治理的行为，公众参与的结构要素大致围绕参与主体、参与途径、参与范围和参与程度等展开。“流动的现代性”充斥着无数的“人造风险”以及“人造的不确定性”，这种流动的风险始终与人类的社会活动与知识的增长如影随形。为探讨公众参与对应对环境治理领域的这种高度不确定性的风险，学界对公众参与环境治理给予了充分的关注，主要体现为：首先，多数文献集中探讨公众参与环境治理的影响因素以及机制分析，此方面的文献研究同构性较强，得出的结论主要因微观研究领域的不同不具有较大的异质性，基本属于治理“元问题”的重复性论证。其次，文献重点关注公众参与环境治理的演变逻辑与历程总结。综合来看，环境领域的公众参与，已有文献重点对大气和水污染等领域的研究较多且较为深入。然而，学界对土壤污染治理的研究还不够充分，探讨公众参与土壤污染治理的文献较为鲜见。土壤污染是环境治理领域典型复杂性问题，相较于其他环境领域的治理，土壤污染因其潜伏周期长以及历时性风险共时性突发的显著性特点，给土壤污染治理带来一定的阻碍，使得公众参与土壤污染治理具有一定的特殊性。土壤污染是环境治理风险在下层聚集的现实性凸显，土壤污染的风险具有加速增强的“流动性”，例如，从某地因降雨的冲刷等外界因素使得有污染的土壤“脱域”(disembed)，然后以“再嵌入”(re-embed)的方式嵌入河流以及其他未污染土地，这种具有流动性的被污染土壤是在时间和空间高度压缩累积沉淀后予以显现的结果，其中人类“不健康”的社会生产性的活动是污染呈现加速流动的主要原因。正如贝克所言，“财富在上层聚集，风险在下层聚集”。鉴此，研究风险社会视角下公众参与土壤污染治理具有重要的理论以及现实意义，公众在参与过程中体现人的主体性与交互主体性，并实现参与公共事务治理的意愿。

总的来说，土壤污染是风险社会呈现出的具有动态复杂性、加速流动性以及不可计算的不确定性特点的系统性问题，从风险社会的理论来看，这种污染的风险属于典型的“人造风险”。人类总体性和社会性的生产活动造成的这种“人造风险”会自反性地以超时空域的方式再次嵌入并影响人类社会。公众参与土壤污染治理是多元共治的有机组成部分，公众在参与过程中充分彰显人的主体性与交互主体性。从政策工具视角对公众参与土壤污染治理的政策文本进行审视与研究，能进一步理清公众参与污染治理的“政策工具集”，通过对这些“政策工具集”进行评价得到影响公众参与土壤污染治理的关键性的影响工具(变量)，为后续进一步的实证分析奠定理论基础。有鉴于此，以风险社会理论为基础，研究公众参与土壤污染治理的政策文本，分析并评价出精准性的政策工具对提升治理效能具有融洽性的意义。

二、研究设计

(一)文本来源与政策工具选择

研究所选取的政策文本来源于中华人民共和国生态环境部、农业农村部、北大法宝以及地方政府网站。范围主要涵盖2016—2021年中央和地方政府正式公开发布的有关土壤污染治理的政策文件。在研究样本的选择方面主要遵循以下原则：一是所选文本尽可能涵盖公众参与土壤污染治理的文件或者供选文件中的具体内容中充分体现公众参与的原则。二是地方政府颁布的土壤污染治理的文件要在中央文件的指导下突出体现地方治理特色，同时避免地方政府间文件的高度同质。三是土壤污染治理的文件充分体现时效性、关联性以及自恰性，同时剔除内容高度重复的文件。因此，文本选择在充分考虑文本的代表性、时效性和科学权威性的基础上共选出16篇政策文本，其中，2016年5篇，2017年6篇，2018年1篇，2020年1篇，2021年3篇；中央层面的政策文件6篇，地方层面的政策文件10篇。政策文件的代表性以及政策文本的信效度直接关乎质性分析和文本“数字化”的结果。

政策工具是实现环境治理体系和治理能力现代化的方式和手段，对“人类世”的环境治理具有积极的促进作用。学界关于政策工具的研究成果较为丰富，观点不一而足，研究领域较为广泛，如，通过构建政策工具为研究视角对科研创新激励政策[15]、棉花政策[16]以及人才引进政策[17]等领域的文本分析，总之，我们认为，以政策工具为视角的相关研究是一个构建类型化的政策工具集谱系的过程。本研究选取豪利特(Howlett)和拉米什(Ramesh)的政策工具分类思想[18]，该思想依政府干预程度或公民自主性程度将政策工具的主要分为3类：自愿性、混合性和强制性政策工具。选取该分类思想的理由为：一是公众参与土壤污染治理不是单纯的公众的参与，在参与的过程中也需要政府的引导，即政府有一定的“把关人”的角色。二是公众参与土壤污染治理是个体或组织自主行动，同时体现与政府互动式治理的过程。三是鉴于风险社会视角下的土壤污染治理的复杂性、不可预测性以及系统功能的高度分化，官僚制组织下的公众参与一定是自愿性、混合性和强制性3种政策工具混沌式的集合。综上，以土壤污染公众参与政策工具为研究的逻辑起点，深入解构文本中所隐含的政策信息，对推进公众参与土壤污染治理政策研究具有一定的现实意义。

(二)文本编码与量化

编码是文本分析的核心部分以及实现文本“数字化”的关键环节，文本编码的质量直接影响政策工具的评价。在对16篇文本逐一仔细阅读的基础上，通过高度提炼与归纳，初步形成一级散点式的编码结构，再对一级编码结构的节点依重复性、节点的隶属关系再度聚类。其中，鉴于篇幅所限，文本的编码示例见表1。层次结构清晰具有隶属关系的编码结构有利于编码点的统计，同时文本分析得出的编码点的比例为后续政策工具的评价奠定基础。

表1 公众参与土壤污染治理的政策文本内容编码示例

(三)评价指标

1.指标构建。基于文本编码的基础上，通过聚类与归纳总结出公众参与土壤污染治理的“政策工具集”(见图1)。其中，一级指标为3种统摄性的政策工具，分别为自愿性政策工具(A1)、混合性政策工具(A2)以及强制性政策工具(A3)。在一级指标的基础上，形成13个二级指标。其中，自愿性工具的二级指标分别为：媒介接触(B1)、风险感知(B2)、参与意愿(B3)和亲环境行为(B4)；混合性工具的二级指标分别为：信息公开(B5)、社会资本(B6)、能力建设(B7)、联合监管(B8)和协同治理(B9)；强制性工具的二级指标分别为：社会监督(B10)，激励机制(B11)，宣传教育与培训(B12)和拓宽参与渠道(B13)。公众参与土壤污染治理政策工具评价指标体系的建立为AHP-熵权耦合求解权重奠定基础。

图1 公众参与土壤污染治理的政策工具评价体系

2.判断矩阵赋值原则。其中，AHP的判断矩阵以文本编码后的参考点比例为基准进行赋值；熵权法中的判断矩阵的赋值原则具体为，第一行为参考点的原始比例(%)，第二至四行的赋值原则为按照第一行数值比例从1～7进行赋值。这样赋值的一方面兼顾了文本分析后“数字化”的优势。另一方面，避免了更为传统的专家打分或者经验法带来的系统性主观误差。其次，使用AHP-熵权耦合评价所得权重更具客观性与自恰性。

(四)评价方法

层次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)是一种解决多属性决策的定性与定量的方法。囿于AHP所求指标权重具有一定的主观性，为使本研究的13个二级指标的权重更具客观现实性，故同时使用熵权法求其各指标权重。鉴此，采用AHP-熵权耦合的综合评价方法求13个二级指标的权重，所得权重体现主客二分的思想。关于AHP和熵权的具体步骤如下：

1.求解AHP的权重W。其具体步骤为：依据指标编码参考点的比例构建对角正互反矩阵，分别求解一、二级指标权重，最后由一、二级指标权重得出AHP的总权重W。

2.利用熵权法求解指标的权重。其中，利用熵权求权重的具体步骤为：

①原始数据建构矩阵R，其中R是4×13矩阵。

②对R进行标准化处理，其中标准化方式为：

(1)

③计算熵值Ej，其中Ej的计算公式为：

(2)

④计算熵权ωj，其中ωj的计算公式为：

(3)

3.利用AHP的权重W和熵权的权重ω计算组合权重。其中，主客观权重的组合参考学者宋海洲等[19]的方法。其中计算公式为：

(4)

(五)数据处理

选用质性软件Nvivo 11 Plus进行政策文本分析，通过编码以实现政策文本的“数字化”，利用Microsoft Excel 365进行数据的整理与预分析，AHP-熵权耦合的评价方法在Matlab 2019a编程实现，同时采用OriginPro 2022进行科技绘图与统计分析。

三、结果与分析

(一)公众参与土壤污染治理的政策文本分析

公众参与土壤污染治理的政策文本分析结果表明(图2)，一级节点有公众参与、社会资本、激励机制、社会监督、能力建设、协同治理和联合监管，其中，公众参与辖属的二级节点主要有亲环境行为、信息公开、宣传教育与培训、媒介接触、风险感知、参与意愿、拓宽参与渠道。一、二级的14个政策工具既是土壤污染治理的政策工具，同时也是公众参与土壤污染治理的关键性政策工具。

图2 公众参与的层次结构

公众参与的政策工具词云图显示(图3)，除公众参与外，亲环境行为、信息公开、宣传教育与培训、社会资本和媒介接触等具有较高的显示度。能力建设、协同治理、联合监管、参与意愿和拓宽参与渠道具有较低的显示度。公众参与土壤污染治理的13个政策工具集对构建和谐共生的土壤环境治理体系具有重要的现实意义，同时也是遏制土壤生态系统风险积聚的政策工具箱。

图3 公众参与的政策工具词云

公众参与土壤污染治理的政策工具集类型化分析结果表明(图4)，从自愿性、混合性到强制性政策工具，随着政府介入程度的加深政策工具的比例呈现递减的趋势，集中突出公众参与自愿性非强制的特点。从政策工具的结构来分析，自愿性工具占比为39.4%，混合性工具占34.2%，强制性工具占26.4%，自愿性工具较为突出。从公众参与土壤污染治理的理论性和现实性来分析，随着生态文明体制改革的深化以及土壤污染防治攻坚战的统筹推进，政策工具的比例基本符合公众参与的现实，政策工具结构比例的异质性是公众有序化参与过程中必然的趋势。其中，自愿性工具中亲环境行为所占比例较高，为50.5%，媒介接触占比为27.5%；混合性工具中信息公开和社会资本占比较高，分别为51.9%和34.2%，能力建设、联合监管和协同治理占比较低；强制性工具中宣传教育与培训占比较高，为45.9%，其次为，激励机制和社会监督，拓宽参与渠道占比较低。

图4 公众参与土壤污染治理的政策工具分类

(二)政策工具相关性分析

公众参与土壤污染治理的自愿性、混合性和强制性3种政策工具的相关性结果显示(图5)，3种政策工具两两之间存在3种较强或较弱的相关性。其中，自愿性和强制性政策工具之间具有显著的负相关性，其相关系数为-0.993，说明随着公众自主性参与的程度逐渐增强，参与过程可能从形式参与向实质参与转化，在参与过程中公众逐渐具有了行动力，此时应该相应地弱化强制性工具，实现政府的弱干预，进而真正体现公众的自主性参与。自愿性和混合性工具具有较弱的负相关性，其相关系数为-0.115；混合性和强制性工具具有正向的相关关系，其相关系数为0.117。3种政策工具间的相关性分析进一步对污染治理工具演化趋势给予部分实证上的说明，同时也对未来优化政策工具间的关系具有一定的价值指涉意义。

图5 自愿性、混合性和强制性工具间的相关性分析

(三)公众参与土壤污染治理的政策工具选择评价

依AHP评价指标的构建原则，构建本研究的4个判断矩阵。其中，一级指标的判断矩阵RA(A1—A3)，二级指标的间的判断矩阵RA1(B1—B4)、RA2(B5—B9)、RA3(B10—B13)，这4个判断矩阵满足正互反对称的原则，因此，也称为AHP构建的正互反矩阵。AHP正互反判断矩阵的构建是指标评价的基础，同时关乎评价结果最终能否通过一致性检验，只有一致性检验通过的判断矩阵才能起到有效的评价。

(5)

(6)

(7)

(8)

AHP指标权重及一致性检验结果表明(见表2)，RA(A1—A3)、RA1(B1—B4)、RA2(B5—B9)、RA3(B10—B13)判断矩阵的一致性检验结果均小于0.1，总的CR也小于0.1。故构建的判断矩阵具有合理性，同时指标的权重通过一致性检验，具有代表性。

表2 AHP的指标权重及一致性检验

根据一、二级指标的权重，最终得出13个指标的总的权重，即为AHP所得主观权重W：

W=[0.182,0.101,0.028,0.303,0.134,0.091,0.018,0.010,0.016,0.031,0.027,0.053,0.005]

(9)

运用熵权法所求权重的原始矩阵为R：

(10)

依熵权法的运算原则得出13个二级指标的权重，即为熵权运算的客观权重ω：

ω=[0.073,0.072,0.105,0.097,0.090,0.078,0.068,0.054,0.068,0.079,0.074,0.088,0.055]

(11)

依W和ω最后得出AHP-熵权耦合的总权重为W组合：

W组合=[0.127,0.086,0.067,0.200,0.112,0.085,0.043,0.032,0.042,0.055,0.051,0.071,0.030]

(12)

AHP-熵权耦合所得指标的权重及排序结果表明(图6、7)，运用AHP和熵权法所得B1—B13的13个指标的权重趋势大致相当，故组合权重更具有客观性。13个二级指标权重的排序结果为：亲环境行为>媒介接触>信息公开>风险感知>社会资本>宣传教育与培训>参与意愿>社会监督>激励机制>能力建设>协同治理>联合监管>拓宽参与渠道。可见，亲环境行为、媒介接触、信息公开、风险感知和社会资本对公众参与土壤污染治理的影响较为显著。

图6 AHP-熵权耦合所得指标的权重

图7 AHP-熵权耦合所得指标排序

四、讨论

“风险社会不是别的，是工业社会之后由现代化的副作用带来的又一种社会形态，是现代性发展到反身性阶段的社会形式，是一个‘工业化道路上所产生的威胁开始占主导地位’、没有边界、充满流动性、个体化和标准化相互依存和对抗、矛盾性的社会。”[20]土壤污染是工业社会向风险社会转型过程产生的动态系统性的环境治理问题。土壤污染治理逐渐从线性可预测向非线性、混沌式不可预测性的方向演变，土壤污染这种“被制造出来的风险”对人类产生均质化的影响，同时产生一种“飞去来器效应”(boomerang effect)。公众参与土壤污染治理是实现环境治理体系和治理能力现代化的必要要求，公民个体化参与与组织化参与对提升治理效能具有重要的意义。

公众参与的自愿性、混合性和强制性政策工具是实现土壤污染治理的有效方式。自愿性工具在3种工具具有较高的比例，为39.4%，从自愿性工具到强制性工具，随着政府的干预能力的增强工具比例逐渐递减，这充分契合于公众自愿参与的原则，具有非强制或者弱强制性的特性。从已有的政策工具结构和比例来看，建议政府应抑制混合性和强制性政策工具，进一步提升自愿性政策工具，使得随着政府干预程度的增加，从自愿性到强制性政策工具具有显著下降的趋势，使得公众参与土壤污染治理的自主自愿性得到实质彰显。公众以集体行动式的自主参与能够有效提升公众参与的效能感，在土壤污染多元共治体系中贡献更多的行动价值，进而真正实现从参与者到行动者的根本转变。郭建斌[21]研究指出，公众参与环境治理的成效取决于中央政府对环境制度的顶层设计和地方政府对政治、经济和环境利益的考虑，同时，公众参与需要从单纯的公众主体向公众与政府合作作为主体转化。可见，公众参与不是不要政府的干预，而是与政府以合作的方式共同参与，否则可能会出现“盲参”，甚至会出现形式参与，本研究得出公众参与的自愿性、混合性和强制性3种政策充分体现了公众与政府合作治理的理念。赖慧芳[22]研究表明，公众参与既需要自上而下的正式力量和自下而上的非正式力量共同激励推动，本研究也认为公众能够高效参与环境治理就必须综合运用自愿性、混合性和强制性3种政策工具，3种工具的合力对公众参与行为具有一定的助推作用。郭进[23]指出，公众通过政府对企业的环境执法倒逼企业将环境治理的外部成本内部化的中介举措间接参与了环境治理。这在一定程度上说明公众参与土壤污染治理需要自愿性、混合性和强制性3种政策工具的合力，3种政策工具能够提升公众参与的效能，实现从形式参与过渡到实质参与，在土壤污染治理中体现公众参与的价值指涉。

自愿性、混合性和强制性政策工具间存在一定的内隐性的相关关系。依豪利特(Howlett)和拉米什(Ramesh)的政策工具分类思想指出，混合性工具的涵义中部分兼具自愿与强制的特点。此外，研究表明，强制性工具与自愿性工具具有高度显著的负相关关系，表明公众在污染治理中充分发挥了自主性，并在交流互动中进行了实质性的参与，同时彰显了人的主体性。此外，公众以有组织负责地自愿参与土壤污染治理有较好的治理效能时，政府应相应地弱化强制性政策工具。已有文献指出[8]，自愿性与强制性工具具有正相关关系，这与本研究得出的结论相反，主要的原因是研究聚焦的主旨不一致，已有文献重点关注的是土壤污染的全局性政策工具，而本文重点聚焦的是公众参与土壤污染的政策工具。此外，3种政策工具间的相关性也与文本的选择范围有关。同时，已有文献结论指出，在全局性的政策工具中，公众参与对土壤污染治理具有重要的影响。这也从侧面反映出本研究选题研究具有一定的意义。自愿性与强制性工具间的负相关性表明在污染治理中政府充分尊重公众的自主参与意愿，同时体现自主非强制性的特点。夏涛[24]指出，公众参与的不足等众多因素会导致农村环境治理成效欠佳。可见，公众参与的自主性、能动性以及“复数性”关涉环境污染治理的成效。在风险社会里彻底“驯化风险”几乎是不可能的，因为土壤污染风险具有高度不确定性，这种高度不确定性总是与人类活动不符预期的环境副作用有关，要消解影响环境的副作用就必须彰显人的主体性和人的“复数性”。正如阿伦特所言，“在人这里，他与所有的存在者共有的他者性，以及与所有生命体共有的差异性，变成了独特性(uniqueness)，而人的复数性正是这独特存在者的悖论般的复数性。”[25]因此，公众在土壤污染治理中要充分体现人的“复数性”、主体性和自主性。

亲环境行为、媒介接触、信息公开、风险感知和社会资本是公众参与土壤污染治理的较为显著的影响因素。废旧地膜是造成土壤污染的因素之一，已有文献指出[26]，废旧地膜二次利用一方面可以减轻土壤污染，另一方面具有较好的经济效益，这是公众参与土壤污染治理亲环境行为的有效举措。曹海林[27]研究指出，风险感知和媒介使用对公众参与行为具有很强的关联性，公众自身的能力不足阻碍了公众参与环境治理的效能。这与本研究得出结论一致，本研究表明公众的能力建设排名第10，充分说明当前我国土壤污染治理需要加强公众自身的能力建设。公众参与土壤污染治理的方式在一定程度上也是影响因素，曾婧婧[28]指出，公众环境参与的影响因素也包括参与方式，如，来信在环境治理中更易被公众接受。郭清卉[29]认为，社会规范和个人规范对土壤污染防治具有促进作用。可见，本研究得出13个影响公众参与土壤污染治理的政策工具部分在已有文献中有体现，这些政策工具集既是公众参与污染治理的实现方式，又是影响因素。探讨这些关键性的工具如何影响公众的参与行为是未来本研究值得深入展开的地方。

五、结论

土壤污染是流动的现代性背景预设下涌现的具有极端复杂性、高度不确定性以及历时性风险共时性突发的典型环境治理问题。为探究我国公众参与土壤污染治理政策工具的内涵与外延、工具均质化程度以及政策工具集对公众参与的影响程度，通过文本分析法对公众参与的文本进行质性分析，同时运用AHP-熵权耦合的方法对公众参与的政策工具集进行评价。结果表明：自愿性、混合性和强制性工具随着政府干预程度的增加呈现递减趋势，自愿性工具具有显著优势，占比为39.4%，突出体现公众自愿参与的原则。自愿性与强制性工具有显著的负相关，强制性与混合性工具正相关。公众参与政策工具集的评价依次为：亲环境行为>媒介接触>信息公开>风险感知>社会资本>宣传教育与培训>参与意愿>社会监督>激励机制>能力建设>协同治理>联合监管>拓宽参与渠道。通过研究公众参与土壤污染治理政策文本的分析有利于更精准地把握政策的内涵，同时对通恰于人类世的环境治理具有广谱性的意义。