群众路线在中国式民主发展中的关键作用和独特价值

2022-04-08蔡礼强

人民论坛·学术前沿 2022年5期

【摘要】中国共产党在百年探索中走出了一条不同于西方民主的中国式民主道路，中国式民主形成和发展的关键是实现党的领导与人民民主的高度统一。群众路线作为党的根本工作路线和生命线，不仅内含民主的价值理念，而且本身的形成就是党践行民主的结果。内嵌民主精髓的群众路线天然具有实现党的领导与人民当家作主有机结合以及促进党的领导与人民民主高度统一的关键作用和独特价值。群众路线推动形成了全过程的参与民主、协商民主和政策民主，在中国式民主建构形成和健康发展中发挥着不可替代的重要作用。与此同时，中国式民主的健全完善有助于更好地贯彻落实群众路线，群众路线与中国式民主形成双向推动和互相促进的关系。

【关键词】中国式民主群众路线人民民主党内民主

【中图分类号】D252 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.05.006

中国走出了一条符合国情并有鲜明特色的中国式民主道路

民主是全人类共同的价值。中国共产党一贯重视民主，始终高举民主旗帜。早在延安时期，中国共产党就提出新民主主义理论并成功建立了广受赞誉的延安民主模式。“延安的民主模式是成功的，这已经被大量的历史的、经验的事实所证明。”[1]在承继延安民主模式的基础上，中国共产党在新中国成立后继续推进民主政治建设，尤其是改革开放以后采取各种措施努力扩大党内民主和人民民主。进入新时代以来，民主被上升到决定社会主义和中华民族前途命运的高度来定位和发展，“人民民主是社会主义的生命，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族伟大复兴”[2]。可以说，民主已经成为中国共产党和社会主义政治建设的内在基因与不变追求。

正是因为对民主的重视和强调，中国共产党在百年探索实践中走出了一条新型民主道路，这条不同于西方民主的新型民主道路就是中国特色社会主义民主。中国的新型民主道路已经为实践所证明是能够充分回应人民需要、符合中国国情的民主道路。中国共产党领导人民创造了经济持续快速发展和社会长期稳定的两大奇迹，在建党百年之际全面建成小康社会，实现了前所未有、古今罕见的高治理绩效。不仅如此，中国还连续多年获得远远超过西方发达国家的高政府信任度。[3]高治理绩效和高政府信任度充分证明中国的新型民主道路与西方民主模式相比具有突出的优势。中国新型民主不仅重视民主形式，还重视民主的内容和实质;不仅重视民主选举，还构建起一个从民主选举到民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等所有环节在内的全过程民主。中国的民主与西方民主相比更加健全和完善，拓宽了民主发展道路，既具有民主普遍内涵又有自身的鲜明特色，发展形成迥异于西方民主模式的中国式民主。中国式民主深化了对民主的认识和理解，“一定程度上超越了西方的经典原则和形态，有鲜明的中国特色”。[4]

由于长期以来民主成为西方国家输出意识形态和政治对抗的重要战略和策略工具，民主被简化为以竞争性选举为唯一标准形式，真实管用有效的中国式民主在西方的民主话语模式和标准形式下被贴上了不民主的“威权主义”标签。中国式民主的成功实践和丰富经验坚定了中国的道路自信和理论自信，使我们有足够的信心和底气跳出西式民主的误区，不再“局限于从概念和借助西方民主教科书来阐释民主”。[5]中国式民主不是对西方民主模式、概念理论的照搬模仿或简单借鉴，而是基于自主的实践探索和经验总结，走出了在党的领导下实现人民民主的中国式民主发展道路。

中国式民主不仅超越了西方民主模式的一般范例，而且同时实现了民主政治制度建设民主性、适用性和有效性多个目标，充分体现了中国共产党带领中国人民建构中国现代民主制度的智慧和能力。要准确认识中国式民主的建构形成及其发展完善，需要深入了解研究执政党自身建设和国家民主政治建设是如何有机融合的，是如何在中国式民主建设中有效实现党的领导与人民民主的高度统一的。

中国式民主的关键是实现党的领导与人民民主的高度统一

中国共产党是中国式民主的建构者和推动者，没有中國共产党坚持独立自主地建构自己的现代政治形态，中国不会走上具有中国特色的民主政治发展道路。[6]中国共产党领导人民建立了中华人民共和国，实行的是人民整体掌握国家权力的人民民主，从而使中国式民主成为党的领导与人民民主高度统一的民主。

人民民主是中国共产党领导人民实现当家作主的中国式民主的实践形态，人民当家作主是中国式民主的本质特征。有了人民民主的建立完善和不断发展，党的领导与人民当家作主才能在人民民主实践中有机统一起来。中国共产党是建设中国式民主的核心主体，是建构形成中国式民主的决定性力量和健康发展的根本保证。作为中国式民主的领导者和推进者，离开中国共产党的领导，中国式民主的建设和发展就会失去正确方向和根本保证。

中国共产党担负着中国式民主建设者和领导者的重要职责与关键角色，这对党的领导无疑提出了极高的要求。党的领导决定着中国式民主的建设成效，党只有实现正确领导才能担负好中国式民主建设者和领导者的责任。党的领导与中国式民主之间所存在的逻辑关系，决定了中国式民主的内在要求和根本取向是必须要始终坚持党的领导，并通过党的正确领导来实现党的领导和人民民主的高度统一。

中国式民主的建设和发展必须要始终坚持党的领导与人民民主的高度统一，科学处理好党的领导与人民民主的关系是中国式民主健康发展的关键。党能否实现正确领导不只是党自身建设的问题，而且是决定着人民民主发展的重大问题。“党的使命以及党的领导与人民民主之间的内在关系，决定了党的建设应该将自身的建设逻辑与人民民主的发展逻辑结合起来。”[7]党内民主是党的生命，将党的自身建设逻辑与人民民主发展逻辑结合起来，关键就是要把党内民主与人民民主结合起来共同建设。这样的逻辑关系，意味着只有处理好党内民主与人民民主的关系，才能在党的正确领导基础上实现党的领导与人民民主的高度统一，才能推动中国式民主的健康发展和不断完善。

中国共产党在处理党内民主与人民民主关系上具有先天的优势，是因为党内民主和人民民主在民主价值理念、实施措施和实现形式上都具有内在的一致性。中国共产党自成立之日起就高度重视民主，一直高举民主的大旗。中国共产党的初心和使命决定了党从来没有自己的特殊利益，而是把中华民族和中国人民的利益作为自己的利益，党的根本宗旨就是全心全意为人民服务。党性和人民性的统一，决定了党内民主和人民民主具有民主价值理念的一致性。党内民主的主体是党员，人民民主的主体是包含党员在内的所有人民群众，党内民主和人民民主的主体地位同样受到尊重，所享有的民主权利同样得到相应的维护和保障，这说明党内民主和人民民主具有实施措施上的一致性。党内民主和人民民主在实践中都会遵守民主的规则和程序，具有民主实现形式的一致性。这些都意味着中国共产党拥有正确处理党内民主和人民民主关系的先天优势和良好基础。

党内民主与人民民主既存在广泛的一致性，也存在一定的差异。在时间上，中国共产党自成立之日起就开始了民主探索和实践，党内民主先于人民民主。在作用上，党内民主发挥着示范带动作用，推动人民民主发展，党内民主应成为人民民主的榜样;而人民民主的制度化、法制化，对党内民主建设也提出了更高的要求。在双方关系上，党内民主与人民民主必须良性互动、协调促进，共同实现二者携手前行的高质量发展。

中国式民主依靠群众路线实现党的领导与人民民主的高度统一

中国式民主的关键是实现党的领导与人民民主的高度统一，促进两者高度统一的办法和途径至关重要。人民民主是党领导人民实现当家作主之后建构的实践政治形态，党的领导与人民民主的高度统一，是建立在党的领导与人民当家作主有机结合基础之上的。中国共产党早在革命时期就找到了一种既能加强改善党的领导又能促进实现人民当家作主的方法，这种方法就是被中国共产党视为根本工作路线和生命线的群众路线。

群众路线本质上是一种领导方法，是世界观、认识论和方法论三者内在有机统一的领导方法。[8]群众路线是在群众观点基础上形成的，内含的价值观念就是密切联系群众，全心全意为人民服务，实现人民当家作主。群众路线的价值基础是人民群众是历史的主人，人民民主的本质是人民当家作主，二者在价值取向上具有内在的一致性。群众路线的精髓内嵌于民主内涵之中，民主的价值理念深深植根于群众路线之中。

群众路线不仅内含民主的价值理念，而且群众路线本身的形成就是中国共产党践行民主的结果。如果中国共产党没有内在的民主精神，不始终坚持民主的群众化的工作方法，不反对脱离群众的官僚主义的工作方法，群众路线就不可能形成与发展。中国共产党正是基于人民群众是历史创造者这一基本原理，把为人民谋利益作为自己全部活动的出发点和落脚点，这才得以在长期实践探索中创造性地形成了独具特色的群众路线。

群众路线内含人民群众是历史主人和创造者的民主价值，群众路线的贯彻落实要求党员领导干部必须要有民主精神和民主作风，要有对待人民群众的正确态度。这些特点使群众路线内在地具有实现党的领导与人民当家作主有机结合的独特价值，成为两者有机结合的实现路径。中国共产党执政以后在国家各项工作中贯彻群众路线，又推动了党内民主和人民民主的协调发展和良性互动，实现了党的领导与人民民主的高度统一。群众路线与人民民主的这种关系，意味着贯彻落实群众路线不仅仅只是为了实现党的正确领导，也同时成为实现党的领导与人民民主高度统一的实践方式与现实路径。群众路线促进了党的领导与人民当家作主的有机结合，实现了党的领导与人民民主的高度统一，对中国式民主的建构形成和完善发展起到了极为重要的推动促进作用。

群众路线在党和国家一切工作领域和一切工作环节的贯彻落实，助力推动了人民代表大会制度、基层群众自治制度等人民当家作主的制度体系更加健全，贯通了民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等民主参与的实践形态，使中国式民主形成了一整套科学有效的制度安排和丰富多样的具体民主实践。群众路线在党和国家工作中的一体化贯彻落实既坚持和加强了党的领导这个中国式民主发展的根本保证，也实现了人民当家作主这个中国式民主的本质与核心，有效实现了党的领导与人民民主的高度统一。科学有效的制度安排以及民主实践形态的贯通，使中国式民主成为党领导下的全链条、全方位、全覆盖的全过程人民民主。

从群众路线促进党的领导与人民当家作主的有机结合以及实现党的领导与人民民主高度统一的重要价值和关键作用来说，没有群众路線的贯彻落实，就没有中国式民主的建构形成和健康发展。群众路线在中国式民主发展中既起到关键性的建构作用，同时也发挥着重要的推动发展和健全完善作用。

群众路线推动形成了中国式民主的全过程参与民主

政治参与对民主政治建设至关重要，没有民众的参与就根本不会有民主制度，而民主制度运转能否成功，很大程度上取决于民众参与政治的意愿和品质。[9]中国共产党的群众路线高度重视政治参与，要求全党深入群众之中广泛发动群众、组织群众，引导群众参与政治。在群众路线的推动下，“中国人民参与政治的格式起了数千年以来第一次的根本变化，农民及贫困大众下层阶级都变成政治生活中的重要角色，……更重要的是这个大众参与政治形式的变化，正是中国建设社会主义高度民主不可缺少的基础”。[10]可以说群众路线彻底改变了中国的政治参与格局，奠定了中国式民主的民众政治建设的参与基础。

群众路线对扩大人民群众的政治参与起到了积极的推动作用，在实践中群众路线要求党员尤其是领导干部主动深入到人民群众之中，与人民群众打成一片，通过调查研究了解实际情况，倾听人民呼声，向人民群众学习。群众路线所推动的政治参与，主要取决于党员领导干部，因此有学者把群众路线推动的参与称之为逆向参与。[11]从实际效果来看，群众路线推动的并不仅仅只是逆向参与，还推动形成了制度化的正向参与。中国共产党在执政后不仅在党的工作中实行群众路线，还要求一切国家机关和国家工作人员都要贯彻落实，“国家各项工作都要贯彻党的群众路线，密切同人民群众的联系，倾听人民呼声，回应人民期待，不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，凝聚起最广大人民智慧和力量”[12]。群众路线在国家工作中的贯彻落实推动了人民群众的制度化参与，人民代表大会制度、政治协商制度、基层群众自治制度等重要民主制度为人民群众广泛参与提供了科学有效的制度安排，意见征询、听证会、议事会等多种参与渠道和途径提供了多样化的参与保障。

群众路线以其本身的逆向参与，加上在国家工作中的贯彻所推动形成的制度化正向参与，形成了双向参与的共同合力和多元路径。“公民参与成败与否，关键取决于公共管理者是否了解应该怎样吸引公民参与以及怎样为公民参与的成功提供便利条件。”[13]群众路线显著发挥了这种促进参与的重要作用。群众路线要求一切党组织和国家机构中作为公共管理者的党员领导干部，要高度重视人民群众的参与，不仅要采取多种措施和办法动员鼓励人民群众参与，还要为广泛参与提供多样化的制度保障。

在群众路线推动下，人民群众的广泛参与既有逆向参与，也有正向参与;不仅注重参与形式，还重视参与效果。人民在投票选举之外，还能广泛参与国家事务和日常公共事务。如果“人民只有投票权利而没有广泛参与的权利”，“这样的民主是形式主义的”，[14]人民当家作主必须具体地体现在人民在日常政治生活中有持续参与的权利。群众路线强调在所有工作领域和所有工作环节都需要人民群众参与，以及在参与上的推动和保障，可以说群众路线推动形成了中国式民主的全过程参与民主。

群众路线推动形成了中国式民主的全过程协商民主

群众路线的贯彻落实主体是党员领导干部，群众路线贯彻落实过程对于人民群众来说是广泛参与的过程，对于党员领导干部而言则是与广大人民群众广泛协商的过程。群众路线实施“从群众中来、到群众中去”的工作方式，与协商民主的精髓和要义完全一致，群众路线揭示和反映了协商民主的实质和过程。正是因为群众路线要求党员领导干部必须要深入群众之中进行广泛协商，才推动产生了协商民主这个中国式民主的特有形式和独特优势。“社会主义协商民主，是中国特色社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。”[15]协商民主是群众路线的体现，贯彻落实群众路线也是深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的协商过程，是一个用协商来体现和实现群众利益的过程。党员领导干部贯彻落实群众路线不仅要充分体现协商民主的價值理念，而且要贯穿“从群众中来、到群众中去”的所有环节和过程，同时也是全过程贯彻实施协商民主的过程。

群众路线要求全过程进行广泛协商的优良传统和良好作风，对建立完善社会主义协商民主制度，发挥了重要的推动作用。中国共产党在新中国成立后一贯倡导重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。[16]尤其是党的十八大以来，更是开展党的群众路线教育实践活动，要求领导干部深入到人民群众中广泛开展各类协商，同时积极探索建立完善社会主义协商民主机制。逐步形成了政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、群团协商以及社会组织协商等七种协商渠道，以及程序上包括明确协商主题和内容、注重协商成果运用反馈等在内的五大环节，构建形成了主体完备、程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，推动了我国协商民主的广泛、多层、制度化发展。

群众路线从参与角度说是一种逆向参与，从协商角度说则是党员领导干部的主动协商。按照群众路线的要求，党员领导干部要协商于民、协商为民，主动深入到人民群众之中并需要与人民群众打成一片，才能进行高质量的协商。人民群众是协商民主的对象和重点，凡是涉及群众切身利益的事情都要充分听取群众意见，通过各种有效方式，在各个层级、各个方面同人民群众进行协商。

贯彻群众路线过程本身就是一个全过程协商的过程，群众路线在政治领域的运用推动产生形成了协商民主。协商民主与选举民主一起成为中国社会主义民主的两种重要形式，“在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势”[17]。协商民主改善了党和国家与人民群众的关系，优化了权力运行，提高了决策的科学性与执行的有效性，成为中国式民主的特有形式和独特优势。由此可见，群众路线对全过程协商民主的形成发挥了极为重要的推动作用。

群众路线推动形成了中国式民主的全过程政策民主

群众路线推动人民群众全过程广泛参与的参与民主，以及党员领导干部深入人民群众之中全过程深度协商的协商民主，两者的交汇点和共同成果体现为政策制定和执行的全过程政策民主。从群众路线的完整规范表述来看，“一切为了群众，一切依靠群众。从群众中来、到群众中去，把党的正确主张化为群众的自觉行动”，体现出政策制定和执行是为了人民群众，政策制定和执行也要依靠人民群众。群众路线贯彻过程就是公共政策的所有环节实施政策民主的过程，群众路线的价值理念与操作路径共同推动形成了全过程的政策民主。

从政策认识基础看，群众路线内含的认识论认为正确的领导意见只能是来自于人民群众的实践，党和政府的所有政策都应该来自人民群众的实践，依靠人民群众的实践检验其是否正确，并依靠群众的进一步实践使其丰富、完善和发展。从政策价值导向上看，群众路线要求党和政府各项政策的出发点和落脚点都应当符合人民群众的根本利益，政策的各个环节也必须依靠人民群众，鼓励人民群众参与到政策的所有环节和过程中来。

从政策制定来看，群众路线认为正确的政策只能“从群众中来”，倡导鼓励、组织动员人民群众积极参与政策制定过程。在鼓励人民群众参与的同时，党员领导干部要用民主的方式向人民群众学习并认真协商，对来自群众的分散的不系统的意见进行正确集中，民主是正确制定政策的基础。“没有民主，就不可能正确地总结经验。没有民主，意见不是从群众中来，就不能制定出好的路线、方针、政策和办法。”[18]群众的意见是正确制定政策的“原材料”，领导机关要进行正确的意见集中和决策制定，就必须采取民主的办法到群众中去收集意见，“如果没有民主，不了解下情，情况不明，不充分搜集各方面的意见，不使上下通气，只由上级领导机关凭着片面的或者不真实的材料决定问题，那就难免不是主观主义的，也就不可能达到统一认识，统一行动，不可能实现真正的集中”[19]。人民群众广泛参与和深度协商基础上的政策民主过程，是政策制定科学性的重要保障。

从政策执行来看，“从群众中来”的决策还要“到群众中去”执行。群众路线的政策执行不是脱离人民群众单纯的自上而下的执行，政策执行要通过宣传引导把政策转化为群众的自觉行动，形成政策执行的合力。群众路线的政策执行不仅能够形成党员领导干部和人民群众的执行合力，还把政策制定和政策执行连接起来并形成政策制定执行的动态循环。

基于群众路线的政策过程每一次既是落实政策的过程，也是进一步检验政策是否正确并在执行中修改完善的新一轮政策制定过程，在政策过程的无限循环中实现政策的不断进步和完善。“这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这就是马克思主义的认识论。”[20]贯彻落实群众路线的过程，就是集中民意、凝聚民心、汇聚民智、发挥民力的过程，也是人民群众全过程参与的政策动态循环过程。

群众路线推动实现了人民群众参与公共政策的全过程政策民主，有效应对了决策价值导向、决策质量、决策接受度以及执行效果等公共政策的所有关键问题，能够最大限度地发挥人民群众的积极性、主动性和参与性，并使政策过程融民主决策、科学决策、充分参与、高效执行为一体。

结语：中国式民主与群众路线的双向推动和互相促进

虽然群众路线在中国式民主的建构形成和健康发展中发挥着不可替代的关键作用，但并不能把群众路线简单等同于民主，把贯彻落实群众路线等同于中国式民主建设。要充分发挥群众路线对中国式民主的积极推动作用，但是一定要清楚地认识到群众路线并不能代表人民代表大会制度、基层群众自治制度等其他制度化的民主形式。在贯彻落实群众路线的同时，要坚定不移地加强中国式民主的各项制度化建设。中国式民主的健全完善，反过来也有助于推动群众路线在新时代的贯彻落实。

群众路线作为党的根本工作路线并没有始终得到有效贯彻落实，脱离群众这个最大危险时时刻刻存在着，一个重要原因就在于群众路线能否得到切实贯彻主要依赖党员领导干部的素质、能力和意愿，缺乏健全完善的制度保障。随着群众路线在国家工作中的贯彻落实，尤其是中国式民主建设中人民代表大会制度等民主制度的健全完善，恰好为群众路线的贯彻落实提供了制度化保障和有效支撑。群众路线与中国式民主建设之间形成双向推动和互相促进的独特共生关系。

不认真贯彻落实群众路线，党的领导和人民民主无法高度统一，就不可能有中国式民主的健康发展;不扎实推进中国式民主建设，缺乏民主意识，贯彻群众路线就会成为一句空话。贯彻群众路线和中国式民主建设，在实践中具有内在的一致性，二者良性互动、彼此促进。由此可见，认真贯彻落实群众路线，有助于加快中国式民主建设;加快中国式民主建设，则能够更好地贯彻落实群众路线。二者的内在关系意味着今后要把推动中国式民主健全完善与贯彻落实群众路线充分结合起来。贯彻落实群众路線和发展中国式民主所形成的合力，不但能够充分体现中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，也有助于推动实现中国式民主的新发展。

（本文系山东省重大理论与实践问题研究重大项目、山东省社会科学规划研究项目“中国共产党领导力研究”首席专家项目及北京市社会科学基金项目专项课题重大项目“伟大建党精神的时代价值和现实进路研究”的阶段性成果，项目编号分别为：SDQDSKL、21LLZZA072）

注释

[1]荣敬本、罗燕明、叶道猛：《论延安的民主模式——话语模式和体制的比较研究》，西安：西北大学出版社，2004年，第1页。

[2]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月6日。

[3]《〈2020年爱德曼全球信任度调查报告〉发布》，《人民日报》，2020年3月7日。

[4]林尚立：《当代中国政治：基础与发展》，北京：中国大百科全书出版社，2017年，第19页。

[5]张树华：《民主迷思与发展悖论——冷战后国际民主化的经验和教训》，《人民论坛·学术前沿》，2012年9月下。

[6]林尚立：《当代中国政治：基础与发展》，第373页。

[7]林尚立：《当代中国政治：基础与发展》，第314页。

[8]蔡礼强：《中国共产党群众路线的本质属性与丰富内涵》，《甘肃社会科学》，2022年第1期。

[9]阎小骏：《当代政治学十讲》，北京：中国社会科学出版社，2016年，第163～164页。

[10]邹傥：《二十世纪中国政治：从宏观历史和微观行动角度看》，牛津大学出版社，1994年，第5页。