尹学朋，郝霖玉

（西华师范大学，四川 南充 637009）

“制度的全部意义在于运用，任何一项制度只有在具体实践过程中方能彰显其优势，发挥其效能”〔1〕。在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中，习近平总书记提出“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”〔2〕。全过程人民民主就是在治理过程中让人民参与全过程，“人民民主具体地、生动地体现在人民当家作主的全过程各环节”〔3〕281。“加强基层治理体系和治理能力现代化建设是当前我们面临的一项重大时代课题，关系改革发展大局、社会安全稳定和人民群众福祉”〔4〕。基层治理是国家治理的基石，城市社区治理是基层治理之一，习近平总书记指出，“助推打造社会治理升级版，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，“始终坚持人民主体地位，站稳人民立场，践行以人民为中心的发展思想……使社会治理的成效更多更公平地惠及全体人民，努力增强人民群众获得感、幸福感、安全感”。〔5〕72-73因此，城市社区治理过程中要坚持以人为本，将全过程人民民主全面有效贯彻于城市社区治理中，进而推进城市社区治理人本化发展。R市S区“微更新”项目立足于以人为本，是对改造提升老旧社区中居民共建共治的真实写照，生动演绎了全过程人民民主的具体的基层实践探索。

一、“微更新”：全过程人民民主的基层实践

R市S区在社区治理中致力于从发现民意开始，将人民的需求作为基础点，通过形式多样、不同渠道的民主参与，将全过程人民民主有效落实到社区的治理中，“有效地实现了民主的形式与实质的统一，实现了民主绩效与治理绩效的统一”〔6〕。R市S区“微更新”项目主要包括对小微公共空间的品质提升和老旧建构筑物的活化利用。通过R市S区“微更新”项目的具体实践，从“民意征集——民主协商——民主表决——民主监督”四个方面对其进行全面分析。

（一）民意征集：民意的表达

民主发展的质量高低与参与主体的能力素质息息相关，人民群众持续广泛的深入参与是全过程人民民主的核心。“微更新”项目在选择哪部分更新、怎么更新的事情上坚持“自己的事自己提”。

关于“微更新”项目的征集渠道主要有三个：一是居民小区院坝会。通过居民小区院坝会，社区居民可以将自己的意见建议和要求直接提出，社区对居民意见进行收集整理，将其中超出自身能力范围、不符合相关法律法规要求的内容进行必要的标记并剔除。二是居民自组织。自组织成员由社区中有能力、有时间、有精力、有公益心的居民组成，社区中任何居民都可以自愿报名参与，并通过一定的程序选拔，自组织一定意义上就是社区居民意见的代表者。自组织将社区居民反馈到自组织成员的意见建议进行收集整理并反映群众诉求。三是社区社会组织。社区社会组织中的志愿者通过运用宣传栏、电话、微信群等线上线下的方式动员居民加入社区治理“微更新”项目，为“微更新”项目反馈意见建议，并通过对社区自组织的培训帮助居民更好更准确地表达自己的诉求和意见。

“微更新”项目的意见征集具有广泛性、有效性和代表性。首先，通过多种方式、多种渠道的动员，覆盖社区全体居民，激发社区居民热情，最大限度地发现民意、代表民意。其次，“微更新”项目根据不同社区的实际情况，通过多次走访，召开院坝会等方式，并结合适当的线上宣传、线上调研，力求社区中绝大多数的居民参与到该项目中。最后，除社区居民个人以外，居民自组织代表社区居民汇集民意，将社区居民意见建议准确表述。这些举措表明“微更新”项目能够最大限度地激发社区居民参与社区事务的热情、收集代表居民利益的诉求，而征求民意、倾听民意是全过程人民民主的起点。

（二）民主协商：共识的形成

社区居民有效表达意见建议后，即“微更新”项目在完成民意的征集后，通过民主协商来实现决策共谋。“微更新”项目在选择哪部分更新、怎么更新的事情上坚持“自己的事自己议”。

关于明确“微更新”项目的协商平台主要有两个：一是社区院坝会。院坝会是社区居民进行民主协商最重要的平台，召集全体社区居民举行院坝会，将征集到的“微更新”意见建议在院坝会中逐一提出，并通过举手表决，少数服从多数的原则选择具体实施项目。二是社区居民自组织和第三方社会组织。社区居民自组织作为社区居民的代表，与第三方社会组织进行协商讨论，对院坝会中初步通过的社区“微更新”项目进行专业分析，将技术要求达不到或资金需求过多等暂时实施困难的项目进行排除，最终确定“微更新”的具体项目。

“微更新”项目的民主协商具有层次性和专业性。首先，社区中任何居民都有权通过院坝会选择和支持自己认为有需求的项目，并且任何一个项目都会通过大家认可的方式——少数服从多数、举手表决的方式来决定，在确保居民对项目拥有知情权的基础上，通过社区组织间协商，进行使相关利益方达成最终共识。其次，社区居民在院坝会上通过的“微更新”项目还会进行进一步的协商，通过居民代表即自组织与社区组织就已通过的项目的可操作性、最终效果、资金限制、居民需求度等进行分析比较来最终明确更新项目。“广泛凝聚共识、形成最大公约数，是全过程人民民主的特有品格和制度成效”〔7〕。这表明“微更新”项目能够最大限度地进行科学决策、民主决策，实现与社区居民的决策共谋，而这也是全过程人民民主的基础。

（三）民主表决：公意的产生

全过程人民民主中“决策民主具有核心的价值和意义”〔8〕，社区居民通过社区院坝会就“微更新”项目进行协商后，通过民主表决来产生公共意志，对所实施的项目进行明确。“微更新”项目在选择哪部分更新、怎么更新的事情上坚持“自己的事自己定”。

关于公共意志的产生方式主要分两个层面：公共意志产生的主要手段是举手表决，在院坝会上，社区居民就社区“微更新”项目逐项表决，通过举手表决、少数服从多数的方式对项目进行初步筛选。这种方式是社区居民得以广泛参与的最直接的方式，也是最基本的方式，社区居民可以直观的对自己关心和关注的事件进行投票。除此以外，社区自组织作为社区居民的代表，会在协商会议上再次就初步筛选后的项目进行进一步筛选，此次公共意志的产生不再是依赖于投票人数的多数，而是依据专业人士的专业分析，即有可能出现“多数服从少数”的现象。

“微更新”项目的民主表决具有普遍性和专业性。一方面，初次筛选中“全民举手表决”“少数服从多数”保障了每一位社区居民的权利，筛选出的项目代表了绝大多数社区居民的利益和意志，是最直观和最基本的方式。另一方面，多方面代表共同组成的投票兼具了代表性和专业性，为“微更新”项目的可操作性提供了保障。

（四）民主监督：绩效的保障

民主监督是实现全过程人民民主渠道的重要环节，是保证民主绩效不可或缺的必要环节。“微更新”项目在选择哪部分更新、怎么更新的事情上坚持“自己的事自己办”。

“微更新”项目的实施关系社区中小微公共空间的品质如何提升，老旧建筑物的活化利用情况如何，“微更新”“微改造”项目能否满足社区居民的要求，其具体措施解决是否与民情民意吻合，均离不开民主监督。“微更新”项目的实施全程接受民众监督，对“微更新”项目的监督主要有三方即社区居民、党政领导、第三方社会组织。一是居民监督。社区居民可以随时看到项目的进展并提出意见建议，并通过居民满意度调查的反馈进行局部的调整。二是领导审查。社区党委、街道办事处等部门负责同志就社区中的“微更新”项目进行随机和随时现场审查，督促相关方一切以社区居民的意志和利益为先。三是第三方督导。“微更新”实施全过程中第三方社会组织实施全方位的督导，分为线上和线下两部分，将不同阶段的完成度与方案进行比较，督促相关方就不完全符合或不符合的部分进行调整。

“微更新”项目的监督具有普遍性、全程性和强化性。首先，社区居民可以随时对项目进展的情况进行监督，就不符合方案的部分提出要求。其次，整个项目的进展全程接受来自党政领导、社会组织、社区居民等多元主体的监督。最后，除居民的监督外，领导的随机抽验和第三方组织的线上线下并进的监督一并为“微更新”项目的落实保驾护航。

通过民主征集、民主协商、民主表决、民主监督，“微更新”项目切实实现了社区居民自己提自己的事、自己议自己的事、自己定自己的事、自己办自己的事，坚持以人民为中心的发展思想，将全过程人民民主在城市社区治理人本化的过程中得以体现。

二、R市S区践行全过程人民民主面临的挑战

“微更新”项目是R市S区城乡社区治理中的试点项目，在实施过程中充分体现民意、代表民意，实现了“自己做自己的事，自己管自己的事”，是全过程人民民主的切实实践，但在具体的实践过程中也反映出一些问题，如社区居民广泛参与力度有限、社区人员协同能力欠缺、社会组织信任机制缺乏、社区居民监督方式有限及民主协商平台有待创新等。

（一）社区居民广泛参与力度有限

全过程人民民主的发展，要求对民主参与的方式方法进行必要的创新。需要“做到哪里有人民群众，民主参与活动就要延伸到哪里，让人民群众以更加直接、有效的方式参与到重大决策和对国家事务的管理中来，充分保障人民的主人翁地位”〔9〕。R市S区“微更新”项目实践过程中一定程度上调动了社区居民参与社区治理的积极性和参与性，但社区居民的广泛参与度仍然有限。

首先，社区人员构成中老年群体占比约40%，对社区治理的主动参与性不足，而青年群体缺乏必要的时间和精力，主动参与不够。其次，众多社区治理项目实施中，“微更新”项目实施方与居民协商最易产生一定的矛盾纠纷，过程中对一些实质性问题的解决效果也较为一般。最后，在后期的“微更新”项目居民满意度调查中，社区居民反馈方式单一，对居民反馈结果的收集汇总不够全面。

（二）社区人员协同能力欠缺

社区作为人民生活的最小场域，是居民生活的最小单位，社区虽小却连着千家万户，做好社区工作十分重要。中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，广大人民对生活质量的改善要求迫切，这就要求社区工作人员的能力素质相应提升、社区软硬件设施同步提升、社区协同能力进一步完善。R市S区“微更新”项目实践过程中暴露出了社区工作人员在提供基础性服务时难以完全胜任、发挥功效有限的问题。调研发现，一方面是人力不足掣肘社区工作。另一方面是社区人员能力不足、本领恐慌，难以有效完成任务。

（三）社会组织信任机制缺乏

“微更新”项目的目的是发挥社区自组织内生动力，动员居民参与社区微更新。相关部门通过采取措施激发社区居民热情，动员辖区居民成立社区自组织共同参与老旧小区改造，实现“决策共谋、发展共建、建设共管、效果公评、成果共事”的社区治理目标。但在实际贯彻落实过程中，社会组织的介入一方面解决了很多专业性问题，另一方面也存在一定的局限。

首先，针对没有自组织的社区，社会组织会利用志愿者进入社区分发传单这一广撒网的方式吸纳热心居民参与社区活动，同时，第三方社会组织成员会通过与社区书记沟通了解有能力、有时间、有精力、有公益心的居民，并对这部分居民进行动员。在这一过程中由于社会组织与社区的初次接触，彼此间信任尚处在建立过程中，工作进展较为缓慢。其次，社会组织根据不同社区的情况，在进行诸如社区调研、“微更新”项目设计、“微更新”项目书的制作、社区微更新种子基金申报方式与财务管理、社区“微更新”项目成效总结等赋能培训的过程中，与社区及社区居民逐步建立起信任机制，但部分自组织成员对此类工作并不完全认同和配合。最后，社区与社会组织建立的信任机制，可能会因缺乏连续性政策和资金支持难以为继。

三、城市社区治理人本化的现实路径

以人为本在实践中就是要全面落实发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，将其灵活融入城市社区治理全程中。要实现人本化治理，要着力于以下几个方面：

（一）建立以人为本的社区参与机制

社区居民长期生活于社区之中，对社区空间环境、规划利用有着深刻的认识和期望。城市社区治理要始终将社区居民的利益放在首位，调动社区居民的参与积极性和主动性，倾听居民诉求、征集居民意见、激发居民共建热情，建立以人为本的社区参与机制。

首先，深化居民自治机制。居民自治同村民自治相同，是基层民主的体现，是人民当家作主的有效途径。居民自治在城市基层管理中起着关键作用，是城市基层治理的重要环节。因此，只有依法推进城市社区居民自治，健全在社区党组织领导下的居民自治机制，社区居民才能真正参与到社区治理中，人民参与下的城市治理才能真正发挥出助力全面建设社会主义现代化国家的作用。比如，通过探索“楼道长”“网格化”“小组自治”等新的自治形式，不断拓宽居民自治的范围、内容、途径和形式，进而加强社区自治能力。其次，完善居民广泛参与机制。城市社区的居民结构愈加复杂，尤其在一线城市更甚，协调好当地居民和外来定居居民、本社区居民和社区内租房居民的关系非常重要，应将年龄、职业、地域等不同的居民同步纳入社区治理中来，完善广泛参与机制、拓宽居民参与渠道，确保居住在社区中的每一位居民都参与到社区治理中来。最后，提高社区居民参与能力。社区居民能力素质不一、能力不同，为吸纳尽可能多的居民参与到社区治理中，为使社区居民能够更有效的表达意见建议，需要采取相应措施激发社区居民的参与热情。因此，要进行相应的培训并通过参与社区公共事务，在具体的实践过程中帮助居民形成议事协商的认知、掌握议事协商的方法、提高议事协商的能力。

（二）打造以人为本的社区服务平台

中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这表明随着社会生产力的发展，人民对自身的生活质量有了更高的要求，因此在社区治理过程中，不能只强调对秩序和稳定的追求，更应强调以人为本，将社区居民的可持续发展、自由与幸福放在首位，把增进社区居民的福祉作为出发点和落脚点，打造以人为本的社区服务平台，发挥政府、社区、社会和市场等不同主体的作用，多方位多层次满足社区居民多样化的服务需求。

打造以人为本的社区服务平台，一是发挥政府的作用。政府首先应践行社区治理新理念，将以居民为中心的理念牢记于心并落实于行，“变‘管控’为‘服务’，真正为广大居民的利益着想，始终把维护居民的根本利益作为社区建设和管理的出发点、落脚点，把居民的满意程度作为检验社区治理成效的第一标准，处处体现人性化、精细化的管理服务”〔10〕。二是发挥社区的作用。社区作为与社区居民联系最为密切的平台，要拓宽社区内的居民参与平台，在传统居民会议的基础上，拓宽社区协商形式，探索并完善民主评议会、社区论坛、社区听证会、社区评议会、社区协商议事厅等协商形式，通过线上协商议事厅、社区多媒体、互联网等方式方法，发挥社区的牵头和带动作用，努力形成参与多元、形式灵活的社区协商格局，同时提高社区的服务供给能力，完善社区服务体系。三是发挥社会组织的作用。通过社会组织在社区开展活动的常态化，盘活社区资源，拉近与居民的距离，共同打造以人为本的社区服务平台。

（三）完善以人为本的社会组织沟通制度

“社会组织在实现共建、共治、共享的社会治理格局中越来越发挥着举足轻重的作用。新时代为社会组织参与社会治理提供了新的机遇和空间，也为社会公众提供了治理平台，提高了公众参与度”〔11〕。然而，社会组织在进入社区以后，只有建立健全以人为本的社会组织沟通制度，协调自身与社区的融合度，提高在社区居民中的信任度，才能真正做到服务社区、服务社区居民。

首先，建立健全社会组织信誉评价体系。社会组织的信誉度是社区居民对该组织是否信任的最直观的体现，这就需要“行政管理部门要建立社会组织信誉评价体系，委托第三方机构根据公众的反馈结果进行社会组织信誉评估，并及时发布”〔12〕。其次，建立健全社会组织自监督制度。监督既依靠外在力量，更依靠自我监督。信誉是社会组织的生命线，是其能否得到认可的关键，社会组织自身要通过实际调研，将社区与社区居民关注的事件和要求量化为信誉评价分数，通过自我核验、自我评分完善相应部分，提高相应服务。最后，健全矛盾预防和解决机制。社会组织作为参与社区治理中的重要一环，提供服务的同时也会与社会和社区居民存在矛盾，如何使居民的问题得到有效反映、如何将矛盾及时化解、如何切实保障居民权益利益，需要社会组织建立以人为本的沟通制度，通过多种途径多种方式及时解决。