林馥周

（沈阳工业大学，辽宁 沈阳 110870）

0 引言

随着我国城镇化率的不断提高，农村人口大量外迁，为城市提供了大量的劳动力，但同时农村“空心化”现象日益凸显。农村人口的流失使土地资源闲置与紧约束并存的问题不断加剧，宅基地闲置荒废所带来的土地低效利用问题对农村发展造成了不利影响。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，并强调要坚持农业农村优先发展，解决当前城乡发展不平衡、农村发展不充分的问题。因此，各地政府需要从土地、资金等多方面入手采取措施，以实现发展目标。由于我国对农业用地实行严格的保护政策，因此低效利用的宅基地成了农村土地制度改革的首要目标。宅基地制度改革的主要目标之一即为探索农村宅基地自愿有偿退出机制。农村宅基地退出能够缓解当前土地资源浪费问题，且退出的宅基地可用来发展农村集体经济，增加农民收入，实现乡村振兴。

自2015年，我国便开始了农村土地制度改革试点，并取得了一定的经验和成果，但仍存在深层次的矛盾和问题。当前，农村宅基地退出面临的主要问题集中在退出程序、补偿机制及退出后土地资源利用上。因此，解决当前宅基地退出工作中的难题，化解土地资源供需矛盾，对实施乡村振兴战略至关重要。

1 农村宅基地退出面临的现实问题

1.1 宅基地退出程序不健全

意思自治原则是《中华人民共和国民法典》规定的基本原则，因此，农民在宅基地退出过程中应享有充分的自主权。围绕宅基地形成的法律关系是民事法律关系。但从目前的实践来看，在宅基地退出工作过程中大多是政府占据主导地位，农民主动提出申请的较少［1］。政府在推动宅基地退出的工作过程中，忽视了农民参与的重要性，农民作为宅基地使用权主体的地位未能体现，只是按照政府制定的统一标准与制度进行退出，限制了农民的自主权。部分地区在制定宅基地退出政策时，直接照搬其他地区，未能因地制宜地提出农村宅基地退出方案，导致有意愿退出宅基地的农民只能接受政府制定的宅基地退出方案，不具备对补偿方式的选择权，同样限制了农民的自主权［2］。在实践中，部分地区为了追求工作进度，甚至出现违背农民意愿，采取断水断电、拆除公共设施等措施强迫农民退出宅基地的现象。

1.2 宅基地补偿机制不明确

补偿程度是评价制度合理程度的一个重要指标。当前我国对于宅基地退出的补偿模式主要有两类，一是货币补偿模式，二是置换和统一安置模式。这两种模式在实践中并未形成统一的补偿方案，各地做法不尽相同。在货币补偿模式下，存在的问题是应选择补偿房屋的价格还是补偿宅基地的价格，或者是房屋和宅基地同时补偿；如果补偿房屋，用于存放农民家庭生活用品或者为了养殖而建造的其余用房是否在补偿的范围，对于以上问题的解决，各地采取的做法也不相同，导致不同地区的农民所获得的补偿也有所差异［3］。虽然《中华人民共和国土地管理法》规定了农用地按照前3年平均年产值一定倍数的赔偿标准进行补偿，但在农村土地年产值较低的情况下，该标准缺乏一定的可行性。在置换和统一安置模式下，现存的问题是应按照原房屋面积还是原宅基地面积进行置换，还是按照政府统一安置的方式进行补偿。若采取按照原宅基地面积进行置换，那么对宅基地超标问题应当如何解决才能最大限度地保障对农民的公平是存在争议的。

1.3 宅基地退出保障机制不完善

宅基地退出保障机制是否完善决定了农民宅基地退出积极性的高低。农民退出宅基地即代表其丧失了宅基地使用权。对于一部分农民而言，宅基地丧失会使其丧失最为基础的生活保障。生活保障制度是生存权的基本要求，是实现人民基本权利的主要途径和主要方式，有效的社会保障才能实现整体上的社会公平。面对当前城乡生活保障的差异、医疗条件与医保水平的差异、教育资源的差异，宅基地退出保障机制至关重要。虽然退出宅基地，农民会获得货币补偿或者是安置房置换，但并未为农民建立起长效保护机制。对于大部分农民而言，其基本生活保障来源于集体成员的身份，集体成员身份丧失，则其基本生活得不到保障。对于户籍制度问题，由于城乡政策的差异，城市户口与农村户口享受的基本生活保障是不同的，农民以土地作为基本生活保障。农民退出宅基地后，若采取退地进城的措施，部分农民承担不起高昂的消费支出，使得生活压力加大，对农民本身而言并非一件易事。

1.4 宅基地退出后土地利用低效

2017年、2018年中央一号文件，2019年中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》及农业农村部发布的《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》都明确提出，要节约利用宅基地，突出服务乡村振兴，因地制宜选择盘活利用模式，依法规范盘活利用宅基地和闲置住宅。该项政策提出后，各地开展了试点探索，部分发展较快的宅基地改革试点着力于发展适合当地的农村产业，如建设养老院、民宿等［4］，合理利用闲置的宅基地资源。但是，部分地理位置不优越、基础设施建设较为落后的地区，并没有找出适合其发展的方案，大部分宅基地被荒置［5］。由于在宅基地退出工作中缺少对日后土地资源利用的安排，导致退出的宅基地无人经营管理，土地资源被浪费，成为乡村振兴工作的一个隐患。

2 农村宅基地退出问题的解决路径

2.1 健全宅基地退出机制

2.1.1 确保农民主体地位。宅基地制度是农民基本的生活保障制度，因此，宅基地退出工作应充分尊重宅基地使用权人的意愿，保障其自主权。农民有权在了解当地宅基地退出流程、补偿方式及补偿标准后，权衡利弊，决定是否退出宅基地。除此之外，政府在推进宅基地退出工作时，应充分保障农民的知情权，保障村民对该工作的信息了解程度［6］。

地方政府可建立宅基地退出政策主动公开制度，通过线上、线下等途径，向农民公开宅基地退出办法、相关程序及补偿方式等相关文件。政府部门可采用张贴文件、村民会议等方式进行宣传，对于特殊情况的农户，可上门一对一宣传；还可线上设立宅基地退出专栏，将线下公开的文件在线上进行公开，在专栏里设置提问箱，为农民增加咨询途径，并安排专业人员对反馈的问题进行回复。为了能够及时回复村民的咨询，各村可成立专门的宅基地退出工作小组。除此之外，为了使农民能够充分了解当地政策，政府可设立专门的小组开展政策解读工作。由于当前我国涉及宅基地退出工作的相关法律条文数量较少，且主要从宏观角度进行规定，对于宅基地退出的条件、程序及补偿等规定并没有细化，因此，政府主要的解读对象是当地制定的宅基地退出管理办法。政府在解读政策的过程中，要尽量采用通俗易懂的语言，并在线上专栏中进行公布。

《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》中明确强调，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。农民的宅基地使用权受到法律的保护，因此，无论农民是否依靠宅基地作为基本生活保障，任何人都不能非法剥夺。在宅基地退出工作中，政府应尊重农民的意愿，农村集体经济组织内部可推举农民代表与政府进行沟通、谈判，谈判结果经全体村民大会表决通过后才可开展下一步工作。

2.1.2 强化宅基地退出监督程序。为了保障宅基地退出工作公开制度的全面落实，各地政府应及时向社会公开当地宅基地退出工作，接受社会的监督，杜绝出现强制性安排农民退出宅基地或采取暴力等手段非法迫使农民退出宅基地的现象。为了提高宅基地退出工作的效率，可将该工作纳入政府信息公开体系中，对拒不公开该项工作的地方政府按照《政府信息公开条例》的相关规定进行处理。为了保护农民的合法权益，各地应为农民提供行政救济渠道，农民在发觉自身权益受到侵害时，能够及时选择行政复议或者行政诉讼等手段解决当前纠纷。政府可设立专项投诉专线，及时回应农民的权利救济问题，为其提供合理解决路径，保障其合法权利不受侵害。

2.2 确定具体的补偿机制

2.2.1 明确补偿标准。如何确定补偿标准是宅基地退出补偿环节的核心问题。面对实践中补偿房屋还是补偿宅基地的争议，应确定一个统一的标准。宅基地作为农民最基本的生活保障，为了最大限度地维护公平，可采取对原有宅基地与房屋分别补偿的方式。

对宅基地进行补偿实践中主要有两种做法，一种是农民退出宅基地后进入城市生活，另一种是迁移到农村集体建设公寓房居住［7］。对于选择第一种补偿方式的农民，政府除了解决农民的住所问题外，还应解决农民的户口问题，即由农村户口向城市户口的转变，以此保障其享有与城镇居民同样的社会保障和基本的生活保障。对于选择第二种宅基地补偿方式的农民，政府应保障公平公正，在进行面积置换时，制定统一的宅基地置换标准，除考虑农民的居住需要外，还应考虑农民的生产生活，为农民提供用来养殖家畜与存放农机的空间，保障其生产需求。

对于房屋的补偿，主要涉及两个问题，一个是对房屋自身的补偿，另一个是对于房前屋后的树木及其他生活附属设施的补偿。对于房屋自身的补偿，政府可聘请专业的房产评估机构对农民的房屋进行评估，评估应以政府颁发的确权材料为依据，若没有相关材料予以证明的，需进行实际测量［8］。关于违章建筑，应由政府相关机构进行评判，确认其是否具有合法性，若该建筑合法，按照评估标准进行评估，反之，不予评估。同时，农户在宅基地退出过程中因配合工作而消耗的搬迁费用等支出，都应归属于评估的范围之内，以此保障制度的公平性。

2.2.2 丰富补偿类型。由于经济发展差异，农民对于宅基地退出后的需求也不一。因此，当地政府在设计退出方案时，应充分尊重农民意见，制订出适合当地发展的补偿方案。如上文所述，当前的补偿方式主要包含两种，一种是货币补偿，另一种是宅基地置换。货币补偿，通常情况下只考虑以宅基地的面积来确定补偿数额。但在实践过程中，由于地理位置的差异、房屋新旧程度的不同、房屋建造成本投入的大小等因素，只凭借面积来评判缺失一定的公平性。因此，政府应制定不同等级的补偿标准，在评估过程中对不同等级进行打分，以进行合理的补偿。同时，在确定补偿方案时，不可拘泥于单一的补偿方式，应将宅基地退出补偿与社会保障相结合，了解农民的切实需求，整合多种补偿方式，使农民获取更大的利益，以此来激发农民宅基地退出的积极性［9］。

2.3 完善农村宅基地退出后的保障体系

2.3.1 增强社会保险机制。对于退出宅基地进入城镇落户的农民来说，其失去了以土地为基本生活保障的资源。因此，与城镇居民享受相同的社会保险，如子女入学、养老、医疗、生育等各种社会保障，对进入城镇落户的农民来说至关重要。第一，完善宅基地退出农民的医疗保障制度。当前我国农村居民与城市居民的医疗保障差距较大。对于进入城镇落户的农民，政府应积极鼓励其参加城镇社会医疗保险或继续参加新型农村合作医疗保险，维护农村居民的医疗保障权益。第二，对于农民子女的教育问题，政府部门应将进城农民子女纳入义务教育发展规划和财政保障范畴，保障农民子女接受义务教育的权利。对于采取新农村建设集中居住补偿方式的农民，可通过整合教育资源，提高教学质量，解决农民子女的教育问题。

2.3.2 建立就业保障机制。第一，为提高退出宅基地后进城落户农民在城市的生存能力，政府应为其提供更多的就业机会。例如，为进城农民提供就业培训，锻炼农民的就业能力，培养特长，以保证其在岗位上的持久发展。政府有关部门还可构建公开、规范的劳动力市场，为农民提供劳动力中介服务，传播就业信息，增加就业机会，并以此为引导对其进行职业培训，推动农民在城市里安家。第二，对于在农村集体建设公寓房居住的农民，政府可根据当地发展情况及发展特色，吸引资金建立农村产业园区，推动当地农村经济发展，提高农村居民生活水平，同时为农民提供更多的就业机会，保障其日后的生产生活。

2.4 推动宅基地退出后土地高效利用

2.4.1 盘活闲置宅基地资源。盘活利用闲置宅基地资源，解决人地矛盾，是当前全面推进乡村振兴的重要举措。第一，政府在宅基地退出工作及后续的土地开发利用过程中具有较强的主导作用［10］。政府及相关部门发布与宅基地退出工作相关的政策性文件及行政命令后，各相关职能部门可根据发布的文件及行政命令具体落实相关工作。第二，发挥好村集体的作用。村集体在乡村振兴工作中扮演着重要的角色，因此应充分发挥村集体在土地改革中的作用［11］。各地村集体应在政府及相关部门的协调引导下，与企业进行合作，对闲置宅基地进行资源整合，并结合当地发展情况及发展特色开发利用闲置宅基地资源，推动当地农村集体经济发展。

2.4.2 完善宅基地流转机制。除对退出后的宅基地进行资源整合外，政府也要建立好退出后的宅基地流转市场，建立宅基地退出的长效机制。第一，立法上应对宅基地流转形式的合法性予以确认，这是宅基地制度改革的重要基础保障。第二，当前我国对于宅基地退出的法律规定大多从宏观角度进行考虑，这种情况不利于宅基地退出工作的高效落实。基于以上原因，政府应在立法上对宅基地退出工作的各个环节进行细化，明确宅基地退出主体及其享有的权利、退出的程序、补偿标准及退出工作过程中的监管主体等。各地可根据上位法，在合法、合理的范围内制定出适合当地发展的地方性法规，盘活闲置宅基地资源，释放农村产业发展活力，推动乡村振兴战略的全面推进。

3 结语

当前，农村宅基地问题是全面推进乡村振兴战略的难题之一。面对当前我国土地资源稀缺难题，宅基地退出无疑是缓解当前社会矛盾的有效方法。但是，宅基地退出工作所面临的程序不健全、补偿机制不明确、保障机制不完善及退地后土地资源利用不高效等问题不利于宅基地制度的改革。因此，在宅基地退出工作中，政府应明确农民主体地位、建立监督机制及健全程序制度，为退地农民提供社会保险及就业机会保障其基本生活，通过明确补偿标准、丰富补偿类型来健全补偿机制，盘活闲置宅基地、健全宅基地退出法律规定，使得闲置土地与宅基地得以高效利用，推动农村经济发展，保障乡村振兴战略的高效稳定实施。