●吴 崇

一、 应急财政资金来源法治化的必要性

应急财政资金是应急工作顺利展开的重要保障，保证应急财政资金来源合法性则是应急财政工作的重要一环。然而，应急财政工作的政府主导性容易导致政府对应急财政的任意性，难以保证应急财政资金来源的合法性，有违法治精神和应急管理法治化建设的要求。因此，对应急财政资金来源进行法律监督，引导其制度化、法治化必不可少。

（一）应急财政资金概述

应急财政资金， 在政府预算中并非一级会计科目，而是一类资金的统称。因为这些资金的设置是为了应对非常规事项，有着应急支援功能，所以被统称为应急财政资金。 在我国现行预算管理制度中， 尚未专门设置应急性预算资金管理的相应条款， 尚未建立起高效有序的应急财政管理机制。一般而言，应急财政资金分为两类： 常设的应急资金和临时性的应急资金。 常设的应急资金为每年度写入预算的用于应急处置的财政资金，如中央和地方每年都会按一定比例提取的预备费。临时性的应急财政资金是政府为应对紧急事态通过各种方式筹措的财政资金，如各级政府的税收收入以及纳入政府管理的社会捐款。 综上，应急财政资金是应对紧急事态的专门性财政资金，属于政府财政资金的一种。

（二）应急财政资金来源的合法性质疑

1、 应急财政资金的行政性、 内部性。 应急财政资金本质上是一个行政问题。 资金的划拨是行政系统内部行政行为，应急财政资金的管理实质上是政府内部协调资金分配的过程，是财政资金在各级政府间以及政府各部门之间运转的过程。 这种内部性容易导致行为的任意性，造成应急财政资金不能规范化运转，出现违规甚至违法问题。 实践中，各级政府忙于应对突发事件，多追求从结果上解决问题，忽视了对过程合法性的要求，鲜有做到及时公开财政调整信息的，因此应急财政资金来源的合法性难以得到保证。

2、 应急状态下政府行为合法可能性。 在制定《紧急状态法》未果的情形下，我国形成了《突发事件应对法》指导下、应急预案为主的“一案三制”的应急管理模式。 此种模式行政主导性明显，政府成为应对紧急事态的主导力量，政府制定的应急预案成为应急期间政府和民众各种行为的依据。 然而，作为预案的制定者，政府自我监督的效果不免存在局限，临时做出的应急预案的合法性仍需检验，因此基于预案所为行为的合法性值得商榷。 此为应急状态下法律不得不面对的矛盾：一方面，当安全受到威胁时， 法律需要授予政府规制风险、扭转危险的必要权力与职责；另一方面，法律需要对这种权力保持反思品质。 此次新冠肺炎疫情不仅是对政府应对突发事件的应变能力提出挑战，也是对政府合理、合法行使权力即依法行政能力的考验。

在应急时期，民众对全能政府的期待增强，对政府的依赖程度提高，对政府行为的监督减少，民众偏重于关心应急的结果，忽视应急过程的合法性，导致行政权在应急状态下具有优先性和更大的权威。 在一种政府权力扩张、缺少监督而民众又默许政府各种行为的状态下，行政行为的合法性很难得到保证。

（三）应急财政资金来源法治化符合民众利益，体现法治精神

规范应急财政资金的来源，不仅是回应其合法性所遭受的质疑，更是为了维护民众利益。 应急制度设计的初衷是为了更好地应对各类紧急事态，减少各类突发事件造成的损害，保障民众利益，使宪法和法律规定的国家民主制度和公民的基本权利和自由在非正常情况下得以保持和维系, 使国家和法律的基本价值免于危机。 无论处于一般状态或是应急状态，政府行为都必须具有合法性，此为法治精神的体现。 《突发事件应对法》第一条明确宣示了其立法精神和价值取向，在“保护人民生命财产安全”之前，强调了三项更为重要的实践目的，即“预防和减少突发事件的发生，控制、 减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动”。 应急财政资金作为应急工作重要的保障，其依法获取、依法运转合乎民众利益，是应急管理法治化建设的应有之义。

二、应急财政资金来源现状

应急财政资金在抗击新冠肺炎疫情工作中发挥了重要作用， 不仅保证了疫情中心地的物资供给，也为各地方有序复工提供了资金支持，我国的应急财政反应机制已经建立且运转良好。 然而，应急财政资金具体来源仍缺少法律法规的约束，出现了资金来源不稳定、中央与地方分担不合理等问题。

（一）应急财政资金来源不稳定

我国法律法规尚未对应急财政资金来源作出明确规定，也没有将应急财政资金统一为财政预算的一级科目，而是将具有应急功能的财政资金分散在近百项不同的预算科目中，导致应急财政资金的调拨多需要“特事特办”， 如从税收划拨或调用同年彩票收入等。 其中，预备费作为常设的应急财政资金，其提取比例直接关系财政应急资金能否得到有效保障，理论上应当是最主要、最稳定的应急财政资金来源。 然而，如表1 所示，自2000 年以来，我国预备费提取比例总体过低，已经流于形式，并且管理方式单一，难以有效发挥应急作用。

表1 2000—2020 年中央、地方预备费占一般公共预算支出的比重

一方面，截至2020 年（因2021 年财政决算尚未公布，故本文只统计至2020 年）中央预备费已从本世纪初的100 亿元增加至500 亿元， 尽管总额有所提高，但与同期国内经济总量相比仍处于较小规模。 同时，该500 亿元的额度在2011 年便已经达到， 但是截至2020 年仍没有变化，而相对应的中央一般公共预算支出却逐年增加， 从而导致预备费提取比例逐年下降。2020 年中央预备的提取比例只占一般公共预算的1.4%，已接近《预算法》所规定的最低标准，远不能满足抗击疫情的需要， 中央政府仍需从各处调拨资金，从而加剧了应急财政资金来源的不稳定性。 另一方面， 地方预备费的提取比例自2007 年降到了2%以下，2010 年后降到了1%左右， 提取规模严重不足，并且自2016 年开始地方预备费的提取规模公开数据难以获取，与《预算法》之要求相悖。

在预备费比例总体下降的前提下，2008 年至2010年中央和地方的预备费比例明显提高。其可能原因为：2008 年多次发生雪灾、地震等大规模自然灾害，使得中央和地方的预警意识有所提高， 预留的应急资金数量较大。 然而，2011 年以来预备费的提取比例出现逐步下降，已接近法律规定的底线，同时我国对预备费采取流量式的管理， 各年度预备费单独提取、 不允许结转，这就导致预备费难以形成规模，逐渐流于形式，难以起到实质上的效果。 当本应作为主要应急资金来源的预备费远无法满足需要时，政府被迫通过紧急调拨、调整预算等方式筹措临时性应急财政资金。 这种不作预防、遇事临时而为的做法，会严重扰乱基于原预算安排的各方面计划， 增加了经济社会的不稳定性， 与依法、科学的现代化治理体系相背离。 当然，临时改变预算的方式其本身合法性也值得怀疑， 但该问题已超出本文主题，不再赘述。

（二）应急财政资金来源法治化程度不高

面对应急工作核心的财政资金来源问题， 现有法律法规体系仅有框架式的规定，尚无具体细化的方案，监督应急财政资金来源的有效性大打折扣， 易导致应急财政资金来源的混乱。

1、法律规范不足，呈现框架化。 如前文所述，对于应急财政资金的来源尚无明确的法律规定， 本应作为应急财政主要来源的预备费因规模小而难以发挥作用。在此种情形下，应急财政资金只能依靠中央和地方的统筹协调， 在短时间内筹措大量资金很难保证所有过程都符合法律要求，“一切围绕需要， 一切从需要出发”的应急方式很难找到法理支持。

以2019 年末至2020 年初国内新冠肺炎疫情初次爆发时期为例， 本文梳理了涉及应急财政资金的相关法律法规，如表2 所示。其中，《预算法》《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》是新冠疫情防控中可以依据的位阶较高的法律法规。然而，上述三部法律法规仅概括性地规定了应急财政资金的来源， 而具体的划拨程序及监督、信息公开程序等未作详细说明，极易导致应急资金运转各环节任意性和不确定性。

表2 有关新冠肺炎应急财政资金的法律法规情况

2、具体执行不到位、不合理。以湖北省为例，《湖北省省级预备费管理办法》①第四条规定了省级预备费的支出范围， 明确将突发卫生公共事件的应急处置支出作为预备费的支出项目。 在疫情中预备费本应积极发挥作用，然而，根据湖北省公布的《湖北省防控新型冠状病毒感染肺炎疫情财税支持政策》②这一地方政府规范性文件，湖北省应对此次新冠疫情仍以税收优惠、社会捐助和统筹协调作为应急资金的主要来源， 预备费未被提及。 尽管不排除其作为财政资金被统筹协调的可能性，然而根据《预算法》和《湖北省省级预备费管理办法》的规定，面对突发公共卫生事件，预备费应当作为应急财政资金的主要来源， 湖北省仍采取临时措施为主要方式筹措应急资金。 上述现象反映出地方政府缺少资金管理的内在动力，资金利用效率低下，面对危机事件便会出现应对能力不足的问题。

根据 《湖北省省级预备费管理办法》（以下简称《办法》），本文认为导致该问题出现的可能原因如下。其一，该《办法》作为地方政府规章，本应对《预算法》有关预备费的规定更加具体细化，然而其内容仅简单重复《预算法》的有关条文、规定预备费的审批程序，仍然较为概括， 难以应对实际执行中的各种复杂情况，导致预备费难以及时发挥应有的作用。例如该《办法》第五条规定“省级预备费的动用方案，由省财政厅提出，报省政府批准”，第六条又规定“省级预备费一般控制在下半年使用。 自每年7 月份起，适时提交省长办公会集中审定”。如此规定不仅过于空泛，更没有考虑到预备费所具有的应急属性，“控制在下半年”的要求以及各种冗杂的审批报备规定，也会降低资金的应急效率。其二，《办法》未能给予预备费应有的重视。由表1 可知， 地方预备费的提取比例自2012 年以来呈逐年下降趋势， 在2018 年、2019 年甚至无公开记录，而本应作为具体细化预备费管理制度的《办法》也仅有短短几条规定，难以满足实际管理的需要。 上述现象均表明地方政府严重忽视了作为常设应急财政资金来源的预备费的重要性，导致预备费形式化，面对现实的紧迫需要难以有所作为， 政府更多依靠临时手段筹措所需。

（三）应急财政资金分担存在问题

1、总体划分不明确。 在我国“一案三制”的应急管理模式下，中央和地方的管理权限划分明确，能够有效组织应急力量进行应急管理， 而对于财政资金分担的规定却相对模糊， 没有明确中央和地方的承担份额或承担比例。 《突发事件应对法》③第四十九条第五款规定具有应急管理职责的政府可以启用本级政府的财政预备费， 同时第六十条又规定了上级政府的财政支持义务， 第六十一条规定了国务院的援助义务。 尽管在应急财政资金的分配上规定了地方可以启用本级预备费等本级财政资金支持应急管理工作， 然而地方政府仍然将上级政府和中央政府的支援作为重要支撑， 造成地方政府财政系统缺乏应急能力，在应急资金上更多依赖外部扶助，与《突发事件应对法》 提升地方应急管理制度水平的精神相悖，地方主体作用发挥不足是缺乏合理有效的“风险分散、责任分担”机制的表现。

2、个别划分不合理。 初期的新冠疫情爆发属于突发公共卫生事件，《突发公共卫生事件应急条例》第四十三条规定：“县级以上各级人民政府应当提供必要资金，保障因突发事件致病、致残的人员得到及时、有效的救治。 具体办法由国务院财政部门、卫生行政主管部门和劳动保障行政主管部门制定。 ” 同时根据2018 年出台的《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》的要求：“全国性或跨区域的重大传染病防控等重大公共卫生服务……上划为中央财政事权，由中央财政承担支出责任”，按照上述规定，抗疫支出应由中央财政承担，然而后续的防疫资金需求依然庞大，中央财政将承受巨大压力。 若应急资金的需求超过了中央财政的承受能力，中央将采取各种手段统筹资金，地方财政因此成为统筹的主要对象。 应急工作结束，中央仍需返还所筹措的地方资金。如此复杂的程序难免引发应急财政资金管理的混乱，不利于应急管理的法治化。

三、 应急财政资金来源法治化不足问题的实质

关于应急财政资金来源法治化不足问题，可能的原因如下：

（一）应急模式的行政主导性

我国尚未建立起完善的应急法律体系， 现行的“一案三制”应急模式、应急预案、《突发公共卫生事件应急条例》等针对特定事件的行政法规占据了应急管理的主导地位。 尽管就法律位阶而言，《突发事件应对法》作为应急领域的法律，应是所有应急行为的主要依据， 然而其在条文规定上呈现高度概括的特征，具体执行时需得到进一步的补充和解释。 鉴于立法缓慢和应急管理的紧迫需要，我国采取了“预案先行”的思路，应急立法与应急预案未形成“立法先行，预案执行”的合理关系。 因此，在实践中应急预案成为主要的规范依据。 根据制定主体和效力范围，应急预案属于各级政府制定的规范性文件，行政性较强，主要解决与处理应急状态下行政方面的问题，从而导致应急状态下政府较多依靠行政经验进行决策，各种应急措施体现行政主导性， 对于应急财政资金的统筹也不例外。 现代风险社会行政机关面对突发事件时，维护社会稳定的成本与难度显著增加，依靠行政经验处理问题的方式已不能适应社会稳定发展的需求。

总之，预案超前，立法滞后，法治资源支持不足，制度供给与制度需求之间的不对称，尤其是突发事件应对法治资源不足，难以满足新形势的需要，导致政府在处理应急财政资金来源问题时缺少法律依据，而更多依靠行政经验解决问题， 突显了行政的主导性，弱化了应急状态下法律的作用。

（二）应急状态下民众法治意识淡薄

在应急状态下，民众的法治意识不强，往往仅注重结果的合理性而不重视过程的合法性。 一方面，基于政府视角，应急状态下政府职能被扩大化，政府权限有所扩张，民众权利受到了一定限制，政府强势成为应急状态特征，降低民众对政府合法行动的期待可能性，导致民众忽视对政府应急行为的监督。 另一方面，基于民众视角，紧急状态下民众更多关注政府应急处理的实际效果（如是否及时提供救援物资），对于政府行为合法性的关注不高。 上述现象反映民众法治意识的薄弱，亦体现了马斯洛需求原理：在基本生活难以保障的前提下，法律等较高层次的需求会被民众所丢弃。因此，在应急状态下，民众只关心应急财政资金的实际效果，并不注重财政资金来源的合法性。 然而，过程的任意性将会导致结果的不确定性，若对于应急财政资金的来源不进行监督和规制，则极易导致贪污、渎职等行为的出现，难以保证应急财政资金发挥应有的效果。

（三）应急状态下中央和地方财权划分不明确

中央和地方在应急状态下的权限划分事关应急财政资金的承担问题，决定应急财政资金来源的责任主体。现有的权限划分尚未清晰界定应急状态下中央和地方各自的财政责任范围，单一地以影响范围为划分标准又会造成中央责任过重、地方依赖性增强等问题。法律将突发公共卫生事件分为四级，并规定跨省、影响全国的特别重大事件由中央政府统一领导，但未否定地方政府的作用，反而更加强调中央与地方合理的划分管辖责任。地方过度依赖中央的现象是对突发事件立法精神的曲解，更加体现了明确应急状态下中央与地方各类责任的必要性。

四、提高应急财政资金来源法治化的建议

（一）坚持“一个核心，两个原则”

1、一个核心：民众利益。 作为一切制度安排的起点，民众在社会中的核心地位不容置疑。 一切的制度设计都应当围绕民众利益展开，应急财政资金来源法治化同样应当以维护民众利益为核心要求。 现行应急模式下，临时性的政策过多且法律依据模糊，人治色彩强烈，管控思维占主导地位，与现代社会民主、法治的要求背道而驰。 应急财政资金来源同样存在上述问题。 应急阶段中行政管控为主导，几乎没有任何约束和监督就可以采取“应急统筹”等方式改变财政资金原计划的用途，相关的信息公开不及时、不全面，被“统筹”的财政资金是否能够真正用在“刀刃”上，解决民众所需、维护民众利益是必须关注的问题。 因此，应当以民众利益为核心，提升应急模式的法治化程度，使得应急财政资金更好地为民众服务。

2、两个原则：稳定，监督。 应急财政资金来源法治化应当遵循“稳定”原则，即应急财政资金来源处于稳定状态，有稳定的划拨方式、稳定的信息公开和监督渠道，保证应急财政资金来源合法有序。同时，应当遵循“监督”原则，即做到资金来源公开、透明，接受社会的监督，并且通过监督保证应急财政资金来源的合法性。

（二）明确应急资金来源，提高预备费等专项应急财政资金比例

1、明确应急财政资金的来源。 应急财政资金来源主要有两种：常设来源和临时性来源。 对于常设应急财政资金如预备费， 现有法律虽有规定却仍较为模糊。 预备费设立的初衷是为了调节年度预算使之平衡，而《预算法》又给予其应急救灾的功能，规定预备费可以用于自然灾害救灾开支和难以预见的特殊开支。 新冠疫情不属于自然灾害，尽管可以将其解释为“特殊开支”，但仍然是临时性的，因此有必要从法律上进一步明确预备费可以作为各类突发事件的应急财政资金， 以凸显其作为常设应急财政资金的重要性。 对于临时性来源，我国并没有统一的法律规定，多依据行政手段统筹， 如将彩票收入划入应急资金范畴。行政手段占据主导地位容易造成临时性应急财政资金来源的任意性，不利于应急财政资金来源的法治化。 因此，需要从法律层面作出规定，明确以行政手段临时调拨财政资金用于应急的主体、权限以及范围。

2、提高预备费比例，改进管理方式。 预备费作为常设的应急财政资金，在面对自然灾害、突发事件等紧急事态时发挥着重要作用。 然而2011 年以来预备费的提取比例直线下降， 仅维持在500 亿元的规模，难以应对突发事件造成的巨大资金需求，有违预备费设置的初衷。 此外，如美国、日本等发达国家的灾害准备金提取比例占到GDP 的6%—9%,我国预备费提取比例相对于发达国家明显偏低。 因此，有必要提高预备费的提取比例，保证预备费能发挥应有作用，避免流于形式。同时，应当改变预备费单一的管理模式，如改为动态管理，允许剩余资金流转到下一年，或采取基金模式存放预备费， 以保证预备费维持在有效规模。

（三）健全应急财政法律法规体系

1、完善法律法规，约束行政权力。 一是法律规制覆盖应急财政资金运转各环节。应急财政资金的来源应当有法可循，具体划拨、利用等运行层面的环节也应当有法可依。财政资金作为应急工作必不可少的一环，是所有应急工作的共有之处，有其特殊的价值，为应急财政资金制定一般性规范并不违背法理。疫情防控中暴露出的应急法律体系问题警示我们，应当摒弃不合时宜的立法理念，充分考虑到应急法的本质特征和根本要求，全面更新应急法律制度。

二是充分发挥地方“二次立法”的作用。 《突发事件应对法》属于行政应急管理基本法，规定的事项较为概括。 应急预案行政性强，对行政行为的规范更为细致具体，更加切合行政的专业性、灵活性特征，更适合解决具体行政问题。 充分发挥地方“二次立法”作用，并非是对应急预案的否定，而是一种补充和监督。 通过法律法规以及对于财政资金来源的划拨方式、 信息公开等方面的规定，使应急财政资金来源得到及时监督，合法性得到保证， 进而强化预案的合法性并约束行政的任意性。 在《预算法》《突发事件应对法》等法律法规的框架下，地方应主动在权限范围内制定规章、规范性文件等以细化法律法规要求， 具体规定预备费等应急财政资金的提取、划拨流程和监督方式。 有针对性地强化部门法作用，构建系统完备的经济法应急保障法律体系，授予并规范经济应急管理机构的应急保障权，以限制应急状态下政府财政权力、提高法律对应急财政资金的监管效率。

2、增强民众法治意识。 民众法治意识的缺失为政府在应急状态下的滥权提供了便利，因此在应急管理法治化建设中应当注意普法宣传， 增强民众法治意识，提高民众对应急管理法治化重要性的认识，帮助其了解自身权利与义务，引导民众积极主动监督政府行为，督促政府在应急状态下合法行政。 社会整体法治意识的提高亦会为法律体系的完善创造条件，促进应急管理法治化建设。

（四）多标准划分中央与地方分担比例

财政为财权，财权的依据为事权。 财权的问题应当从事权上看，划分事权时不能简单以范围为标准，还应当考虑各自特点与承担能力。 例如，省域间以及跨国层面等需要由中央政府协调的事项由中央管理， 支出也由中央财政承担。 对于防疫等突发公共卫生事件，尽管范围涵盖全国，但具体而言，各地应当因地制宜开展隔离等具体防疫工作，中央应当发挥统领协调的功能，而不应当具体负责地方的防疫， 财政也应当各自按照工作范围分担。 划分方案若过分强调中央职能，将会忽视地方政府应有的作为。 进一步而言，国家治理体系、治理能力的现代化包含对政府权力运行理性化的要求，其中的理性化体现在中央和地方权力的合理分工和平衡之上，最终是为了国家职能的最优化实现。

因此，可以考虑将范围覆盖全国、需要地方积极作为的突发事件作为共管事项，由法律确定各自分担比例，保证各级政府负担合理。 也可以借鉴我国台湾地区采用的“捆绑式”预算管理激励机制，将下级政府实际获取的应急财政资金数额与其申报的真实程度联系起来，利用可调增或调减的奖罚措施，督促地方政府如实申报所需应急资金， 从而保证中央和地方合理承担应急财政资金来源责任， 及时监督应急财政资金来源情况。

五、结语

当前我国“一案三制”的应急管理模式已经建立，必须肯定这一模式的积极作用，但也要承认应急财政资金来源主要依赖于行政手段，法治化程度不足。 这一问题不仅与我国应急管理模式行政主导的特点有关，也与民众法治意识薄弱、应急法律体系不健全、中央和地方责任划分不合理等因素有关，可以通过提升民众法治意识、 健全应急法律体系等方式逐步改善。总之，防控新冠肺炎疫情事件不仅是对我国“一案三制”应急模式的考验，更是推进我国应急管理法治化发展的契机，相信未来中国的应急管理水平将会有质的提升。

注释：

①参见《湖北省人民政府关于印发湖北省省级预备费管理办法的通知》（鄂政发〔2007〕60 号）。

②参见《湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省防控新型冠状病毒感染肺炎疫情财税支持政策的通知》（鄂政办发〔2020〕4 号）。

③参见《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条第五款“（五）启用本级人民政府设置的财政预备费……必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具”；第六十条“受突发事件影响地区的人民政府开展恢复重建工作需要上一级人民政府支持的……上一级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供资金、物资支持和技术指导……”；第六十一条“国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策”。