文：尹志国丨北京城建设计发展集团股份有限公司

基建投融资市场化改革的不断推进，政府与社会资本合作市场的不断扩大及政府对基建项目精细化管理要求的不断提升，PPP项目绩效管理与考核的地位逐渐提高。本文通过对PPP项目绩效管理与考核现状的分析，认为通过信息化技术引入，搭建PPP项目绩效考核管理系统能够有效提升PPP项目绩效管理、绩效考核水平与效率。同时，针对轨道交通PPP项目绩效管理与考核的特点搭建了轨道交通PPP项目全生命周期绩效考核管理系统，并在绍兴轨道交通1号线PPP项目上进行了定制化应用。

2014年，地方政府债务管控工作全面开启；同年，国务院发布《关于加强地方政府债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），提出要加快建立规范的地方政府举债融资机制，赋予地方政府适度举债权限，推广政府与社会资本合作模式，并要求“积极鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公用性事业投资和运营”。至此，地方政府举债融资的“前门”打开，PPP成为地方政府合法、合规融资的另一主要渠道，在国家相关政策的大力支持、指引下，PPP模式进入快速发展期，PPP项目成交量与成交规模呈现出快速增长趋势，并在2017年达到顶峰，之后伴随着国家相关政策对于各类伪PPP、固定回购、保底收益等易形成政府隐性债务的相关项目的清理，PPP项目逐渐回归理性，步入冷静期，并呈现出稳中有进的整体态势。

目前，据财政部政府和社会资本合作中心相关数据显示，自2014年以来，截至到2021年9月，项目库累计入库项目10115个、投资额15.9万亿元；累计签约落地项目7528个、投资额12.4万亿元，落地率78.2%；累计开工建设项目4628个、投资额7.2万亿元，开工率45.2%，PPP在我国基础设施建设及公共服务投融资领域扮演者重要角色。在现行的项目中，可行性缺口补助、政府付费依然占据相当比重，政府财政依然面临较大压力。在目前基础设施及公共服务领域供给侧改革加快，促进市场化投资效率提升，避免PPP异化为政府违法违规融资工具，防范政府债务等要求以及大量的PPP项目转入运营等情况下，开展PPP项目绩效管理，建立全面的与绩效考评结果挂钩的付费机制，确保项目按照预期目标实施显便得非常有必要。

一、PPP项目绩效管理工作现状

（一）操作框架指引、地方落实尚需进一步探索

长期以来，我国PPP项目的绩效管理主要滞留在政策倡导与指引方面。近年来，国家层面PPP市场相关政策均提出PPP项目管理应完善项目绩效考评体系，需加强项目绩效管理、建立按效付费机制、进行项目移交后评价等，但对于如何开展项目绩效考评工作，具体考核指标如何设定等很少提及。2020年，财政部印发《关于印发〈政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引〉的通知》（财金〔2020〕13号）正式确立了PPP项目绩效管理操作框架体系，从目标和指标设置、项目绩效监控、项目绩效评价、结果应用、项目共性指标框架体等角度全方位对PPP项目的绩效管理工作等进行了系统性阐述，但对于主责部门的确定、具体指标设定等要求不甚明确，地方实操还需要结合国家相关文件要求等进行进一步探索。

（二）PPP项目的绩效管理工作不全面、不合理问题凸显

随着我国大量PPP项目逐渐由建设转向运营阶段，先期实施的PPP项目绩效管理工作中的不全面、不合理等相关问题逐渐显现。主要表现在以下方面：一是，部分项目前期未建立全面的全生命周期的绩效管理体系，针对项目绩效管理的总体目标设定、年度目标分解、指标选用、指标权重设置、评分方法、考核实施、按效付费机制设定、各参与主体职责界定、过程文件归档管理等相关程序的建立和具体工作内容的界定等方面的表述、规定不清，导致许多已落地PPP项目绩效管理内容缺失，或存在项目付费不与项目绩效结果相挂钩，项目建设成本不参与绩效评价等不符合现行政策要求等现象；二是，在具体的指标设置层面，部分PPP项目绩效考核指标的选用、指标权重的设定、评价基准等工作未能真实结合项目的实际特点，不能全面地与项目预期实现目标，社会环境影响、成本管控等涉及项目预期产出、实施效果、项目管理等内容紧密结合，使得项目绩效评价管理工作流于形式。此外，在项目绩效考核主体参与方面也存在着政府实施机构角色冲突，社会公众参与度不够等问题。

（三）项目绩效管理质量与效率有待进一步提升

目前，PPP项目绩效管理工作的实施主体主要是项目的实施机构、财政部门、发改委部门等政府职能部门，通常情况下，这些部门除项目绩效管理工作外，还存在诸多日常管理事项，为非专业性部门，其独立性、客观性等特点较弱。其次，PPP项目绩效管理工作横跨项目建设、运营、移交全生命周期维度，涵盖项目投资决策、工程项目管理、行业运营服务管理、财务、税务、法律等诸多领域，政府职能部门的相关人员不能完全匹配PPP项目绩效管理全方位的专业需求，项目绩效管理深度不够；再次，地方对于PPP项目绩效管理重视程度普遍认识不足，缺乏对各行业PPP项目绩效管理等工作开展的共性操作指引，经常是面对具体项目而临时组建绩效管理团队，从头进行项目绩效管理工作布置，PPP项目绩效管理工作效率、水平不高。

（四）绩效考评手段传统、考评数据搜集不全面、易丢失

PPP项目绩效考评涉及项目运营、项目合作、项目管理及项目产出等多个层面，其评估对象涉及主体也更为广泛，包含项目管理和运营主体、政府单位、社会大众等，具备专业范围广泛、结构复杂等特点，依托传统人力，难以全面、准确、细致地对项目绩效进行全面考核、评估，且近年PPP项目捆绑组合形式呈现较大的发展势头，项目中往往包含多个子项目，也进一步促使PPP项目绩效考核难度增加。此外，针对PPP项目中期绩效评估，其评估周期一般为3至5年，并要以年度评估周期范围内的年度绩效评估资料作为中期评估的重要参考，此时，便需要对PPP项目年度评估的相关文件、资料等进行处理、再利用。此时，以传统人员现场采取纸质问卷调查方式进行资料搜集、处理等方式为主的绩效考评手段将难以适应PPP项目绩效考评需求，需要借助信息化手段提高评估工作效率，降低评估工作成本。

二、轨道交通PPP项目全生命周期绩效管理系统搭建

为进一步解决目前PPP项目绩效考评中的相关问题，提升PPP项目绩效管理与考核的水平和效率，北京城建基础设施投资管理有限公司从轨道交通PPP项目出发，基于轨道交通PPP项目绩效管理与考核需求、特点，开发了轨道交通PPP项目全生命周期绩效管理系统，并在绍兴轨道交通1号线PPP项目上进行了成功的定制化应用。

（一）轨道交通PPP项目全生命周期绩效管理系统构建思路

依据传统轨道交通PPP项目运作实操经验和相关文献资料搜集、分析，归纳传统轨道交通PPP项目绩效考核指标一般包含项目投资控制、进度控制、社会影响、合同管理、质量控制、安全控制、综合管理等七大部分，涉及项目效果、项目产出两个维度。同时，结合绩效考核指标评价内容，可将项目考核指标分解归类为制度建立（如安全管理制度建立）、工作评估（如安全管理工作是否履行到位）、内部审核（如政府对项目相关安全管理工作评价录入）等三类，其中制度建立、工作评估主要涉及工程项目日常管理事项，据此形成绩效管理系统工程项目管理功能模块，奠定了项目绩效管理系统基础。而内部审核则涉及项目绩效的整体评估，需要外部工作人员根据政府考核绩效指标要求事项进行直接评估与录入，据此，搭建了考核事项管理功能模块，同时，结合项目绩效考核相关主体对绩效评估结果查询、展示、追溯、比对等相关具体工作需求，搭建了轨道交通PPP项目评分模块，以对相关资料进行统一归集、分析和展示。轨道交通PPP项目绩效考核管理系统构建思路如图1所示。

图1 轨道交通PPP项目绩效考核管理系统构建思路

（二）轨道交通PPP项目全生命周期绩效管理系统介绍

轨道交通PPP项目全生命周期绩效管理系统内置工程管理系统、考核事项管理系统、评分主系统三大系统模块，三大系统模块相互依存，构成了轨道交通PPP项目绩效考核管理软件的整体功能。其中，工程管理模块作是全生命周期绩效管理系统的基础模块，主要包含自查事项报告、施工设计、工程管理、质保体系、安全体系、财务管理、进度管理、合同管理、社会影响、人员到位、档案管理、工作配合等子模块，主要用于对轨道交通PPP项目的工程资料管理，并用于核查项目工程管理制度体系、工作流程的建立及相关制度体系的实用性、工作流程的完整性评估等，形成项目绩效考核资料的佐证和记录。绩效考核事项管理模块是针对政府方绩效考核工作的内审系统，是全生命周期绩效管理系统的主要评估模块，主要包含自查事项评估、进度制度专项考核、质量专项考核、合同专项考核、安全专项考核、综合专项考核、投资控制专项考核等子模块，其主要功能是结合政府方考核指标对项目涉及的绩效考核方面的各项内容进行内部审核、评估，并形成相关绩效考核记录，以供相关主体查阅。评分主系统模块是绩效考核管理系统中的核心数据及文件汇总、展示的主要模块，主要包含自查事项报告、考核标准、自查标准、本年度自查、本年度结果、历年自查、文件库、考核指标设置等子模块。轨道交通PPP项目全生命周期绩效管理系统架构如图2所示。

图2 轨道交通PPP项目全生命周期绩效管理系统架构

（三）轨道交通PPP项目全生命周期绩效管理系统操作

根据轨道交通PPP项目实操经验，通常情况下，项目绩效管理与考核指标的七大部分错落分布在项目公司财务部、工程部、合约部、安全质量部、综合部等相关职能部及业务部门中，并呈现出相互交叉、关联的态势。为此，需要针对项目考核指标的具体内容，按照项目管理公司架构进行职能分解，将具体绩效考核指标针对的事项落实到具体的责任部门当中，相关职能、业务部门则根据自身工作职责范围及管理与考核指标约束对轨道交通全生命周期绩效管理系统中与自身相关的工作资料进行归档，对相关事项进行自我评价。系统将根据相关人员的具体操作，对项目管理制度体系的构建进行自我评分，同时，结合相关人员对工作评估、内部审核的考核评价进行统一汇总，最终形成轨道交通PPP项目绩效自我管理评分结果。轨道交通PPP项目全生命周期绩效考评系统操作指引如图3所示。

图3 轨道交通PPP项目全生命周期绩效管理系统操作指引

三、绍兴城市轨道交通1号线PPP项目全生命周期绩效管理系统应用

（一）绍兴市城市轨道交通1号线PPP项目概况

绍兴市城市轨道交通1号线PPP项目需建设的设备设施包括：车站、区间、轨道、通信、信号、供电、综合监控（ISCS）、火灾自动报警、环境与设备监控、安防与门禁、通风、空调与供暖、给水与排水、消防、自动售检票系统（AFC）、站内客运设备、站台门、运营控制中心、车辆基地、人防等。项目总投资约为197.78亿元，采用BOT模式运作，合作期30年，其中建设期4年，特许经营期从全线贯通试运营日起期限为26年。由绍兴市轨道交通集团有限公司与中标人北京市基础设施投资有限公司联合体共同组建项目公司统筹实施，目前项目尚处于建设阶段，本系统目前主要用于绍兴城市轨道交通PPP项目建设期绩效管理。

（二）绍兴轨道交通PPP项目绩效考核指标体系

绍兴城市轨道交通1号线PPP项目绩效评价体系包含了建设期考核评分细则、运营期考核评分细则两部分，其中建设期考核方面主要包含投资控制、进度控制、质量控制、安全控制、合同管理等部分。绍兴城市轨道交通1号线PPP项目建设期考核评分细则见表1（部分）。

表1 绍兴城市轨道交通1号线PPP项目建设期考核评分细则（部分）

合同管理 5 日常管理 合同管理符合相关要求。 1、合同签订、履行、变更及终止未符合相关规定的，每项扣1分；2、合同台账建立不及时、不完善的，扣1分。环保措施 按照国家、省、市有关环保要求开展项目建设。1、项目公司未建立完善的环保和水保措施的，扣2分；2、发生环境事故或事件，被省级及以上行政主管部门通报批评或行政处罚，每次扣5分；被市级及以上行政主管部门通报批评或行政处罚，每次扣3分；被项目实施机构或区级行政主管部门通报批评或行政处罚的，每次扣2分。文明施工 做到文明施工标准化。社会影响 15 1、项目公司未制定文明施工标准化规定，并有效落实的，扣1分；2、因文明施工不到位对年度文明城市创建造成影响的扣3分。3、因文明施工不到位对智慧城管达标考核造成影响的扣3分。4、因文明施工不到位，被政府相关主管部门通报批评或行政处罚的，每次扣3分。社会稳定 项目建设过程中应维护社会的和谐稳定。1、因项目建设，被媒体负面普光，每次扣1分；2、发生群体性时间，每次扣5分；3、因施工导致建（构）筑物破坏，虽未造成事故，但引发大规模投诉的，每次扣3分；4、因施工导致管线破坏，虽未造成事故，但引发社会高度关注，被相关媒体曝光、相关产权和管理单位书面函告的，每次扣2分。人员到位按要求投入相应的管理人员，并对各参建单位进行人员到位管理。1、合同承诺的主要管理人员不到位或未按照实施机构要求及时增加，每人每月扣0.5分；2、未按项目公司与各参建单位签订的合同及相关管理办法组织对参建单位人员履约进行检查和考核的，每季度扣1分；3、检查发现参建单位人员未按合同约定到岗后，未督促参建单位及时整改履约的，每发现1次扣0.5分。资料管理按照相关工程资料管理规定，建立档案管理制度，及时整理存档，及时报送相关资料。1、未按有关规定建立档案管理制度，制度不健全的扣2分；2、经检查，发现档案资料管理不善、管理混乱，每次扣1分；3、未及时向实施机构或政府主管部门报送相关资料，每次扣0.5分，最多扣3分。4、工程竣工，未及时组织各参建单位向档案管理部门移交档案资料的扣3分。综合管理 15廉政建设 项目公司及其工作人员严格遵守廉政建设的有关要求。1、项目公司存在违反党风廉政建设有关规定，情节较轻，每次扣2分；情节严重，被市纪检监察部门通报批评以上处罚，或构成违法犯罪、被移送司法机关处理的扣5分；2、项目公司相关管理人员存在行贿受贿行为，每次扣2分；存在行贿受贿行为并构成犯罪，每次扣5分；3、项目公司采购或发包不符合PPP合同约定和相关制度要求的，每次扣5分；在招投标活动中与投标人串通勾结，致使实施机构收到损失的，每次扣5分；4、项目公司与参建单位存在相互勾结，损害实施机构利益的，每次扣5分。信息管理 信息管理符合相关要求。 1、信息收集及整理未满足相关要求的，每项扣1分；2、信息质量不符合相关要求或者信息反馈不及时的，每次扣1分。工作配合 能够全面配合实施机构及政府方工作。 根据工作态度及配合程度，酌情扣减1-3分。

（三）绍兴轨道交通PPP项目绩效管理系统应用

自2019年12月5日始，经过与绍兴京越地铁公司（绍兴轨道交通1号线PPP项目公司）相关人员的多轮对接，相关用户需求逐步清晰，系统功能逐步完善。2020年11月19日，绍兴轨道交通1号线PPP项目绩效管理系统项目验收会在京越地铁有限公司举行，公司工程管理部、设计管理部、安全质量部、合约部等相关部门就管理系统在项目建设期绩效管理工作中表现出的功能完备性、安全可靠性、效率性、兼容性、可扩充性等多重优势表示了一致认可，绍兴轨道交通1号线PPP项目绩效管理系统研发与应用项目顺利通过验收，并正式服务绍兴轨道交通项目绩效管理各项工作，绍兴轨道交通1号线PPP项目绩效管理系统2020年绩效考核评分为91.6分，即绍兴轨道交通1号线PPP项目2020年建设阶段绩效自评分为91.6分。

四、总结与展望

基于轨道交通PPP项目绩效管理与考核效率提升需要，从项目绩效管理、考核要点出发，创新开发了轨道交通PPP项目全生命周期绩效管理系统，并在绍兴城市轨道交通1号线PPP项目上进行了良好应用，标志着系统开发与创新运用取得圆满成功。同时，针对系统在实际操作中遇到的一些问题，结合政府、企业等相关主体绩效管理与考核工作的进一步需要，以及绍兴地铁1号线PPP项目未来步入运营期的绩效管理与考核要点变化，轨道交通全生命周期绩效管理系统还可以从以下几个方面进行完善与提升，以进一步优化、改进轨道交通PPP项目全生命周期绩效管理工作的水平与效率。

1.进一步优化系统功能模块设置。未来，可进一步结合《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目（PPP）项目绩效管理操作指引〉的通知》（财金〔2020〕13号）关于PPP项目绩效管理和指标设定要求对轨道交通PPP项目绩效管理系统的相关功能子该模块进行进一步完善，同时，可按照政府绩效考核清单对绩效评价结果的最终展示界面进行进一步优化，以提升绩效管理系统的人机交互便利性。

2.不断拓展绩效管理系统服务对象。目前，绩效管理系统具体功能在于针对政府方绩效考核框架下项目绩效的自我稽核与管理。未来，可结合政府、企业关于PPP项目绩效考核的不同需求，基于同一系统，通过用户权限设置进一步满足同一系统下政府绩效考核、企业绩效自我稽核的双重需求，以在进一步减轻政府绩效考核压力的同时通过二者绩效结果的比对，及时、准确反映政企不同主体绩效评估关注要点及思维差异，并为后续绩效管理系统的优化与完善指引方向。

3.延伸绩效管理系统服务期限。目前，绩效管理系统主要是基于轨道交通PPP项目建设期的绩效考核需求进行的功能模块设置，未来，可进一步结合项目的实际运营需求进行相关功能模块调整，以实现绍兴轨道交通PPP项目真正意义上的全生命周期绩效管理。