摘要：受案范围是行政诉讼中一个特有的概念，行政公益诉讼的受案范围模糊不清，其根本原因是对“公共利益”这个概念不够明确。公共利益具有不确定性和正当性。将安全生产领域和被拆迁人引发的群体性事件引入行政公益诉讼受案范围是现实需要。然而，从目前的立法来看，受案范围过于局限，因此要立足国情，通过明确检察机关的法律地位、发挥法律解释的作用和发挥司法实践的作用等方面，扩大行政公益诉讼的受案范围。

关键词：公共利益;受案范围;行政公益诉讼

中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）06-0126-04

一、行政公益诉讼受案范围的界定

受案范围是行政诉讼中一个特有的概念，是指在何种情况下，公民法人或者其他组织可以对行政机关的行政行为提起诉讼以维护自己合法权益。传统行政诉讼的受案范围是一种主观诉讼，其目的是为了保护私人利益，必须在具有直接利害关系的情况下才可以提起诉讼。而行政公益诉讼则是一种客观诉讼，其目的是为了保护公共利益，要保护的公共利益和起诉主体不具有直接上的利害关系，实际上是对行政诉讼受案范围的一种补充[1]。

行政诉讼的受案范围采取了列举式，兜底条款，并且从反面规定何种情况不属于行政诉讼的受案范围，既避免了概括式的不确定，又避免了列举式范围过小的问题，是一种比较理想的立法模式。但是，上述列举方式并无法恰当的平衡利益关系，无法完全保护公共利益。目前，对于行政公益诉讼的受案范围只规定了四种①，并不能全面保护公共利益。行政公益诉讼的受案范围模糊不清，其根本原因是对“公共利益”这个概念不够明确。想要确定何种案件可以纳入行政公益诉讼的受案范围，最重要的就是把握住何为公共利益。

第一，公共利益具有不确定性。其不确定性主要基于以下这两个方面：公共利益内容的不确定和公共利益针对对象的不确定[2]。首先，由于行政机关行使职权的最终目的是为了实现行政管理的目标以维护公共利益。因此，是从行政机关违法履行职责或者不作为构成侵害了公共利益分析？还是应该从行为造成的实际效果进行分析？这些都是不确定的。其次，公共利益针对对象的不确定性，这种不确定性是由于公共利益享有的主体的范围难以确定。实践中，除了《行政诉讼法》第二十五条规定的几种类型以外，还有可能涉及类似于行政垄断侵犯的公共利益，如二胎计划方面的公共利益，对弱势群体优待方面的公共利益，对儿童老人关爱方面的公共利益。最后，公共利益的概念是不确定的。因此，用概括式的方法列举几种公共利益不能体现公共利益的核心价值。

第二，公共利益具有正当性。在行政法的基本原则中，有正当程序这一原则，这条原则也着重体现出了正当性的重要性[3]。在实际的案件中，存在许多因为违反该原则被认定无效的行政行为的案例。正当性绝不仅仅是存在于程序问题上，这是一个关乎实质法治的问题。我国行政公益诉讼制度的核心是维护公共利益，那么进一步考虑实质法治的问题，就是公共利益的正当性。虽然公共利益这一概念是不确定的、动态的，但是在一个相对确定的范围内，应该有公共利益正当性这一概念。

二、行政公益诉讼受案范围的立法现状及问题

党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”;2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，凭借全国人大常务委员会的授权，赋予检察机关提起公益诉讼的权力，这是行政公益诉讼在中国的首次出现。至此，备受瞩目的行政公益诉讼终于迎来了“国家队”的加入。试点期间，《检察机关提起行政公益诉讼的改革试点方案》和《人民检察院提起行政公益诉讼试点工作实施办法》中列举的检察机关提起行政公益诉讼的范围是：生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等，在这三个领域中，最常见的类型是“生态环境和资源保护”类型的案件。

虽然《行政诉讼法》对行政公益诉讼的范围做了四种列举规定，但是由于社会进步较快，社会突发事件较多，这四种案件不能概括所有公共利益受到损害的情形。行政公益诉讼制度的一大缺陷就是受案范围较为笼统，除了新修订的法律规定的几种类型以外，对于还有哪些实务中的案件可以被纳入行政公益诉讼的范围缺乏明确规定。

（一）安全生产领域引入行政公益诉讼受案范围的现实需要

近年来，为了刺激经济发展，国家鼓励企业转移模式，认为这种模式不仅能促进区域间经济的发展，也有利于带动落后地区的经济发展，但是这种高度密集的产业链也会在客观上导致安全生产问题。例如，2019年3月21日，江苏省盐城市响水县生态化工园区内江苏天嘉宜化工有限公司发生特大爆炸事故，导致78人死亡、逾600人受伤。事实上，“3·21”大爆炸并不是该园区发生的第一起生产安全事故，这些事故的发生，除企业自身安全工作不力外，折射了政府监管部门的监督不到位。事实上，一些地区已经试行相关制度，规定安全生产领域的重大事故由检察机关监督其改正。例如，2019年辽宁省铁岭市银州区检察院在省、市两级检察院的指导下，通过三级检察机关联动一体，向行政机关送达检察建议督促其履行对施工企业的法定监管职责。再如，2019年在山西省晋中市榆次区检察院诉当地应急管理局、住建局不履行建筑项目安全生产监督职责一案中，检察院在检察建议中要求两被告在15天内履行职责且必须书面答复。两地检察机关都主动履行了自己监督的职责，保护公共利益的同时也保障了安全生产，有利于当地的经济运行。

安全生产的问题可以被纳入行政诉讼案件基于要通过政府内部的层级监督来达到监督安全生产正常运行实际上十分的困难[4]。政府通过层级监督的方式难以获取安全生产领域主管部门的信息，也就是说，对于安全生产部门的监督往往采用事后监督代替事前、事中监督的方式[1]。这种模式的后果就是，事后追责的力度过大，导致该部门的工作人员的工作动力不足，容易形成恶性循环。采取行政公益诉讼的方式，就把内部监督的模式转移成了检察机关的外部监督模式，这样充分发挥检察机关的监督权，保障安全生产工作有序进行。此外，由于行政机关疏于监管的行为，性质上属于行政不作为，立法机关通过立法无法及时有效地规制该类行为，监察机关主要针对的是公职人员的贪污腐败行为，该案件并不属于监察机关的管辖范围，该案涉及的公共利益与公民法人没有直接的利益关系，根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或其他组织不能直接向法院提起訴讼。根据《宪法》赋予的检察权以及协同原则，该案可以由检察机关提起行政公益诉讼。安全生产领域引发的事故，一旦爆发就会严重威胁一定范围内多数居民的利益，扰乱该地区的经济秩序。符合公共利益对象和范围不确定的特点。因此，将安全生产领域引入行政公益诉讼制度是可行且必要的。gzslib202204042020

（二）被拆迁人引发的群体性事件引入行政公益诉讼受案范围的现实需要

拆迁是每一个国家在现代化进程中不可避免的社会活动。近年来，中国在经济建设取得举世瞩目成绩的同时，因为拆迁而引发的恶性事件也频频发生。拆迁一方面代表着城市化的进程，另一方面也经常和政府的业绩和政绩挂钩。因土地矛盾引发了拆迁活动中各种冲突，一些被拆迁人的生存权、人格尊严、财产权的合法权益受到了侵害。如果被拆迁人的问题得不到有效解决，容易引发群体性事件，造成公共利益的重大损害。这类事件能否纳入行政公益诉讼的受案范围也是值得思考的问题。首先，被拆迁人是弱势群体，应该对他们权利的保护给予更多的关注。其次，拆迁是一个范围的社会活动，如果建设单位无法与被拆迁人达成令被拆迁人满意的补偿协议而强制性拆迁，势必会损害被拆迁人的合法权益，该利益因为涉及的对象不特定，理应属于公共利益的范围。

三、行政公益诉讼受案范围的完善

《行政诉讼法》在对行政公益诉讼的范围进行列举的同时，也使用了“等”字。从行政机关的法律监督职能、行政公益诉讼的目的以及立法者的立法意图来看，该“等”字是作扩大理解的。也就是说，目前的行政公益诉讼并不是最完善的，行政诉讼的受案范围，呈现扩大的趋势。任何新的法律制度的建立都不是一蹴而就的过程，可能由于现实的社会发展水平或者是立法技术的不够成熟，不能作出更多更具体的列举。但是，随着市场经济的不断发展，现代化法治社会的持续推进，法律制度的不断完善，我们的生活中会出现更多的新型纠纷。面对这些新型的纠纷，不能一概将其纳入行政公益诉讼的受案范围，对此，笔者认为扩大行政公益诉讼的受案范围可以从以下几方面入手。

（一）明确检察机关的法律地位

确定受案范围的本质是通过司法途径制约行政机关，因此在确定受案范围的同时，要注意避免司法权过度干预行政权的情形出现。

检察机关的法律地位不同于一般诉讼的原告，其收集证据的能力要强于一般的公民法人或其他组织。目前，我国对检察机关的定位是“公益诉讼人”，但是实务中不同地区的法院和检察机关对其有着不同的定义，因此对原被告权利、义务的分配不同。只有明确了检察机关的定位，才能确定行政权和监督权的界限，才能适当扩大受案范围。检察机关应当主动行使自己的监督权，各级检察机关要积极探索，检察机关内部注重合作与配合，确保有案件及时发现及时解决，为扩大范围积累经验。

（二）明确法律解释对扩大受案范围的作用

前文已经分析，安全生产领域的问题与拆迁过程中引发的群体性事件具有纳入行政公益诉讼的可能性与必要性。我国的行政诉讼法规定了行政公益诉讼的受案范围限于“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等”①。从法条中的“等”字可以看出，我国立法机关在立法时已经为行政公益诉讼受案范围的扩展留下了余地，所以要完善行政公益诉讼的受案范围，就要使“等”在现实中发挥应有作用，立法机关应发挥法律解释对法条的弥补作用。法律解释最大的作用便是当法条无法适应社会现实时，通过解释法律使之适应客观情况发展变化的需要。所以全国人大常委会可以出台相应的法律解释案，将“等”字应当包括的领域进行列举，其中便应该包括上述两类可能影响公共利益的案件，为检察机关在实践中拓宽公益诉讼受案范围提供法律依据。

（三）明确司法实践对扩大受案范围的作用

司法机关应该在司法实践中灵活运用法律，使行政公益诉讼的受案范围适应现实需要。具体开展行政公益诉讼工作的检察机关，应灵活解释与运用法律，在实践中拓宽行政公益诉讼的受案范围。执法人员的执法活动与法律解释事实上是法律实施的最重要环节。检察机关在依照行政诉讼法和其他相关法律向人民法院提起行政公益诉讼时，第一任务便是厘清法律含義，按照法律规定进行活动。面对法律规定存在余地的法条，检察机关可以根据现实的需要，发挥裁量权[5]，将安全生产领域的问题与拆迁过程中引发的群体性事件两类案件理解为“等”的内涵，这一做法并不违反法律规定与社会公正的需求，且在裁量权运用适当的情况下有利于化解社会矛盾，维护公共利益。

结论

行政公益诉讼制度在我国建立的初衷是为了解决经济快速发展对环境和资源带来的负面影响。行政公益诉讼制度作为新兴的制度，不仅丰富了行政诉讼类型而且扩大了检察机关的监督职能。行政公益诉讼制度不仅关系到每一个成员的切身利益，而且关系到法治政府、法治国家的建设。随着社会的发展，经济的进步，除了现有法律规定的四类案件外，其他领域侵犯公民权利的案件也时常发生。虽然中国的行政法较其他国家起步较晚，该制度尚处在探索的阶段，但国家应当鼓励对受案范围进行适当扩大，实践中不能仅仅依靠司法实践中的规定，而应该由检察机关总结、积累经验，同时人大制定司法解释，同步推进。该制度不断发展和完善的过程中，需要我们每一位社会成员的努力。希望在各方不断努力下，一个成熟的制度逐步建立起来，公共利益可以得到最大程度的保护，最终建成一个公平、公正、法治、文明的社会。

注释：

①《行政诉讼法》第二十五条第四款：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

参考文献：

[1]林仪明.我国行政公益诉讼立法难题与司法应对[J].东方法学，2018（2）.

[2]练育强.争论与共识：中国行政公益诉讼本土化探索[J].政治与法律.2019（7）.

[3]张敏.检察机关提起行政公益诉讼制度研究[D].沈阳：沈阳工业大学，2019.

[4]黄学贤.行政公益诉讼回顾与展望——基于“一决定三解释”及试点期间相关案例和《行政诉讼法》修正案的分析[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2018（2）.

[5]刘超.环境行政公益诉讼受案范围之实践考察与体系展开[J].政法论丛，2017（4）.

作者简介：程镜戎（1997—），女，汉族，内蒙古呼伦贝尔人，单位为华东政法大学，研究方向为宪法学与行政法学。