余丽生 黄婵花 张巧玲

摘要：共同富裕的重点在农村，难点在自然条件恶劣的山区，如何让山区经济发展，走向共同富裕，异地搬迁是很好的选择。浙江省龙游县按照搬得下、留得住、能发展的要求，地方各级政府积极创造条件，加大山区异地搬迁的力度，实现了城乡之间、区域之间的均衡发展，加快了共同富裕的实现。龙游的经验表明，推进异地搬迁政府必须给予必要的支持，加大公共设施的投入，加快产业的发展，以推进共同富裕的实现。

关键词：异地搬迁 产业发展 农民增收 共同富裕

龙游县地处浙江省中西部，县域总面积1143平方公里，辖6镇7乡2街道，人口40.4万。2007年1月，时任浙江省委书记习近平同志来龙游调研扶贫开发工作时，对龙游县作出了“农村致富的路子，还是要靠减少农民”等3项重要指示。为解决农民进城“想进进不来”，农业发展“想聚聚不了”，农村建房“想管管不好”等问题，十多年来，龙游县委、县政府始终牢记总书记嘱托，把推进城乡统筹融合发展作为高水平建设全面小康社会的关键大事来抓，率先试点“公司化运作、市场化安置”农民集聚模式，按照“四个一批”（进城入镇一批、中心集聚一批、特色保留一批、面上搬掉一批）思路，坚定不移地推进农民异地搬迁集聚工程，走出了一条“小县大城、农民集聚”的新型城镇化道路。2012年12月，在全国扶贫搬迁工作与政策专题研讨会上，对浙江省扶贫搬迁工作正式命名为“异地搬迁”，并推广了异地搬迁“龙游模式”。截至2019年底，全县累计投入搬迁资金12个亿，已建成农民集聚小区（点）36个，集聚人口3.34万人，退宅还耕达4488亩，城市化率提高到52.73%，县城常住人口增加到37.69万人。2020年10月1日，浙江省委书记袁家军对农民集聚“龙游模式”作出批示，给予了充分肯定。“十三五”时期，全县地区生产总值从173.7亿元增加到247.6亿元，年均增长6.8%；2020年，实现财政总收入31.7亿元，其中一般公共预算收入19.6亿元，“十三五”时期年均分别增长11.2%和9.2%；固定资产投资、社会消费品零售总额、外贸进出口总额年均分别增长8.6%、7.9%和12%；城镇和农村居民人均可支配收入分别达到51024元和26721元，年均分别增长8.3%和9.3%。

（一）大手笔投入，推进公司运作

1.科学选址，在用地上打破二元旧格局。牢牢把握新农村发展演变的规律和趋势，处理好空间规划、环境规划和土地规划之间的关系，舍得拿出中心城区和中心镇基础设施完备、公共服务配套、交通出行便利的好地块建设农民集聚小区，将土地性质转为国有划拨住宅用地，以建设成本价确定房屋安置价，调动农民进城入镇积极性，大幅缩减农村人均建设用地，为中心城区建设腾出空间，实现乡村振兴与新型城镇化建设良性互动。

2.理顺机制，在推进上实行公司化运作。改变过去依靠政府大包大揽、全程兜底的局面，于2008年注册1000万元成立县奔康投资有限公司，对农民集聚小区实行“五统一”（统一规划、统一设计、统一建设、统一管理、统一安置），小区15—20%以内的现房、店铺由公司向社会出让，所得收入用于完善小区的公共配套设施建设，从而使小区建设始终处于“自求平衡、略有结余、滚动发展”的良好态势。

3.改革创新，在融资上取得政策性支持。认真做好融资工作，由县政府作贷款担保，编制异地搬迁工程可行性报告，与农发行深入对接，指定奔康公司为项目借款人，项目30%的自筹资金由县国资办安排，奔康公司销售安置房及排屋出让、店面收益全部上交国资办，国资办负责按期归还本息。围绕湖镇、溪口等中心镇异地搬迁小区建设，奔康公司与农发行达成2.97亿元的贷款意见，共融资6.1亿元。

（二）大整合资源，保障安置权益

1.整合资源，在政策上倾斜支农惠农。按照“能整尽整、能补尽补、能帮尽帮”的原则，加强对异地搬迁、地质灾害搬迁、村庄整治、危房救助等各类政策资金的整合，并相继出台“金宅地”、“金房券”两大政策，創新了“安居创业”贷，在搬迁农户贷款基准利率上再下浮15—20%、还贷期限可达10—15年，已累计向农户发放贷款2.5亿元、让利达2600万元，同时“能减则减、能免则免”安置小区的有关税费，尽可能降低农户购房成本，帮助农户圆了“安居梦”。

2.公平公开，在安置上树立正确导向。严格实行“退老宅交新宅”，将退宅复垦还耕作为搬迁安置的前提条件，根据退宅面积大小对搬迁农户进行安置排序，改变抽签安置这类“看似公平实则不公”的做法，对农村迁出人口按照“721”比例进行梯度安置导控（70%进入中心城区、20%进入镇区、10%进入中心村），农户需在交回《旧宅规划许可证》及《土地使用权证》，并与村集体签订《宅基地归还协议》后，方可领取新房钥匙，确保“一户一宅”和土地集约利用政策的刚性实施。

3.以人为本，在举措上考虑个人实际。对“五保户”、“建房困难户”等无能力进城入镇的农户，不搞一刀切，做好搬迁托底，打消思想顾虑，创新“跨村建房”、“宅基地换养老”等举措向中心村能搬尽搬。对子女分家、留恋乡土的老年人，创新联村共建老年公寓等模式，让子女搬的放心、老人留得安心，解决群众实际需求，打造宜居康养的集聚点，并在入住安置房周期内，给予每户一定的安置过渡费。

（三）大振兴产业，持续帮扶管理

1.发展产业，在集聚上扩大效应。坚持“美丽+智慧”产业思路，在“搬迁带”上大力发展“一茶、一药、一鸡、一鱼、一盒故乡”等特色产业，加快企业的“腾笼换鸟”，淘汰附加值低、环境影响大的落后产能，同时积极推广“短平快”种养类及“长特稳”农副产品加工类项目，引导搬迁农户以贴息贷款、生产要素入股优质高效产业项目，建立稳定的利益联结机制，共享股金分红，实现“输血”向“造血”的逐步转型。

2.转产转业，在就业上做好帮扶。按照“农民权益全保留、市民权益可享受”原则，加快农村三权的确权、赋权、活权，稳步提高养老保险、合作医疗、最低生活保障等标准，实现从“农民”向城市“新市民”的角色转变。围绕美丽经济幸福产业、数字经济智慧产业两大领域，通过建立小微加工创业园、组织就业技能培训、搭桥企业招工招聘，多渠道的拓宽就业，实现搬迁农民转产转业1.8万人，人均年收入近5万元。

3.强化管理，在融入上精准服务。实行“红色物业联盟+网络支部+党员联户”社区管理机制，并运用推广“龙游通+全民网格”创新智治模式，实现了“龙游通”3.0版APP的可看、可聽、可问、可办事、可留痕、可追溯，极大地推动基层管理服务资源扁平化面对群众，提高小区治理能力和服务水平，推进了安置小区治理体系和治理能力的现代化。

（一）异地搬迁是跨越式发展的保障

异地搬迁是实施精准扶贫，实现改善民生的重要内容。住在偏远山区的农户常年受交通、教育、信息和医疗等因素束缚，难以达到消除贫困，共享富裕成果的目标。小康不小康，关键看老乡。修路上山不如移民下山，与其花费资金修路上山，还不如正确引导农民们早日“搬下山”。异地搬迁有力地推进了龙游县新型城镇化、新型工业化和新农村建设的步伐，同时对促进农民分工分业增加收入，减少农村建设用地，发展现代农业、保护生态环境等方面起到了重要的推动作用，可以说，异地搬迁有力地推动了加快发展地区跨越式发展，公共财政真正起到了“一石多鸟”和“四两拨千斤”的作用。

（二）加快配套设施建设是异地搬迁的基础

群众异地搬迁与购买商品房是一个道理，重点是看周边的基础是否健全，买菜、看病、就医和孩子上学是否方便。对于异地搬迁的选址，基础设施是群众最为关注的。只有道路交通、学校医院、农贸集市、文体设施等便民设施先行，让群众看得见、摸得着、有预期，大家才愿意搬。龙游县统筹用地空间、资金，在城区和集镇好地段，高品质推进5个县级城区加5个县级乡镇安置小区规划与建设，配备文化广场、活动中心等公共服务设施，方便群众办事和生活。这种采取基础先行、搬迁同步的做法无疑是成功的重要因素。

（三）发展培育增收产业是异地搬迁的根本

“发展才是硬道理”。异地搬迁的初衷和终极目标就是要让贫困群众通过到更加适合的地方居住发展，增收致富奔小康。龙游县芝溪家园、晨东小区选址在县城范围，紧邻县城工业园区，有强大的产业支撑，能够促进山区农民居住条件的改善和下山农民的转移就业，分工分业。同时，晨东小区内规划建设了农民创业园，有效地破解了下山农民转移就业难的问题。发展培育增收产业无疑是农民搬得出、稳得住、能致富的根本原因。

（作者单位：浙江财经大学地方财政研究院浙江省龙游县财政局）

责任编辑：宗宇翔