华中农业大学公共管理学院 张若彤

一、前言

（一）研究背景

土地是宝贵的自然资源和资产，是人类社会物质生产活动中不可缺少的生产资料。随着我国工业化和城镇化的快速推进，土地为人类的社会经济增长提供有力的保障。与此同时，社会经济的发展与人口的持续增长激发更多的土地需求，土地资源供给的稀缺性和需求的无限性使人地矛盾日益突出，土地利用过程中出现水土流失、土地污染、土地粗放利用、土地质量下降等问题，这严重制约土地资源的可持续利用。土地可持续利用是可持续发展的重要组成部分，关系到经济社会长期稳定发展[1]。因此，研究土地可持续利用对于我国经济社会的可持续发展具有重要意义。

浙江省是我国四大经济强省之一，在我国的经济总量中具有举足轻重的地位。但浙江陆域面积10.55万平方公里，仅为中国的1.1%，是中国面积较小的省份之一。人多地少，再加上经济发展的需要，浙江省用地矛盾尤其突出。由于城市空间过度扩张，违法用地现象屡禁不止，耕地质量整体下降[2]。因此，以浙江省为例，研究循环经济理念下的土地可持续利用水平，可以探究浙江省各地区存在的土地可持续利用问题，并提出针对性建议，促进浙江省经济社会可持续发展，进而促进我国经济的可持续发展。同时也为其他省份提供借鉴，取长补短，提高土地可持续利用水平。

（二）循环经济的内涵及其对土地可持续利用的借鉴意义

1.循环经济的内涵及基本原则

“循环经济”一词是由美国经济学家K·波尔丁在20世纪60年代提出。其根本目的是要求在经济流程中尽可能减少资源投入，并且系统地避免和减少废物，并通过废弃物的再生利用减少废物的最终处理量。因此，循环经济遵循“减量化（reduce）、再利用（reuse）、再循环（recycle）”的行为准则，简称为“3R原则”。

（1）减量化原则。它要求在生产过程的输入端就充分考虑节省资源，通过管理技术的改进，减少进入生产和消费过程中的物质和能量，提高单位生产产品对资源的利用率，从而达到减少废弃物排放的目的。

（2）再利用原则。它要求尽量延长产品的使用寿命，尽可能多次或多方式利用产品，以此来达到减少资源使用量和废弃物排放量的目的。

（3）再循环原则。就是指尽可能多地对“废物”进行再生利用或再加工处理，使其重新作为资源进入市场或生产过程中，以减少资源的消耗和垃圾的产生。

2.循环经济对土地可持续利用的借鉴意义

由于人类对土地的需求不断增长，粗放式的土地利用方式加速土地资源的消耗，人口、土地、生态环境之间的关系日趋紧张。如何实现土地资源的可持续利用已经成为一个世界性问题。循环经济主张以最低的投入，最大限度地提高资源利用效率和效益，使污染物排放量最小化，从而使经济活动与自然生态环境相适应，实现资源的可持续利用。因此，循环经济为土地资源从粗放式利用转向可持续利用提供理论依据。

（1）减量化有助于土地的节约集约化利用

节约集约利用土地要求严格控制土地开发使用的供应量，合理高效地配置土地资源，完善土地利用结构，以最少的土地投入，获得最佳的经济效益，通过实现“三个集中”①来实现土地的节约集约利用。

（2）再利用有助于土地的生态化利用

土地的生态化利用主要是通过降低化肥、农药的使用量，加强对各种废弃物的回收与处置工作等，减少用地过程中对土地质量的破坏和对土地生态环境的污染，从而实现土地资源的多次使用和长期使用。

（3）再循环有助于土地的循环化利用

要实现土地循环利用，就要严禁土地破坏和损毁，注重土地利用后的生态恢复和综合整治，恢复因水土流失、地质灾害、开矿采矿等自然和人为活动遭到破坏的土地的使用价值，盘活存量土地。

（三）文献综述

1993年，联合国粮农组织（FAO）正式颁布《可持续土地评价纲要》，确定土地可持续利用的5项基本评价标准，即土地生产性、土地安全性（或稳定性）、土地资源保护性、经济可行性和社会可接受性。在此评价标准的基础上，我国学者从不同视角研究土地可持续利用水平，且研究主要集中在评价指标体系的构建和评价方法两方面。在评价指标体系的构建方面，基于“经济-社会-生态” 和“生产性、安全性、保护性、经济可行性、社会可接受性”方面构建的指标体系最为广泛。评价的方法或模型包括层次分析法、熵值法、生态足迹法、灰色关联法、PSR模型、三角模型等。评价的空间尺度大多数为全国、省、市（县）级。

众多学者对土地资源可持续利用评价开展不少研究，并取得丰硕的成果。但是基于循环经济理念的土地可持续利用评价屈指可数，其中袁磊等以循环经济理念为基础，从社会经济发展、土地资源投入减量化、土地污染废弃物减量排放、土地资源再利用、土地资源安全保障五个方面构建评价指标体系，采用物元可拓模型对黑龙江省1996-2007年间土地可持续利用情况进行定量评价；刘志玲等阐述循环经济理念对土地资源可持续利用的借鉴意义,并以广西平乐县为例,在分析其土地利用现状及存在问题的基础上,提出基于循环经济理念的土地资源可持续利用建议。

2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会上向世界承诺，中国力争在2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。解振华在题为《大力发展循环经济助力实现碳达峰碳中和》的主旨演讲中提到，“双碳目标”事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体，循环经济在我国“碳达峰、碳中和”政策体系中具有重要地位[3]。2021年7月印发的《“十四五”循环经济发展规划》也明确指出大力发展循环经济，对保障国家资源安全，推动实现碳达峰、碳中和，促进生态文明建设具有重大意义。土地利用变化是仅次于化石能源燃烧的温室气体排放源[4]，实现土地的低碳利用也是循环经济在土地资源方面的体现。但是现有研究中基于循环经济理念构建的土地可持续利用评价体系没有突出土地低碳利用水平的影响作用，不能体现“双碳目标”新形势下循环经济理念的内涵。

基于此，本文以传统循环经济理念下的评价指标体系为基础，结合“双碳目标”，将土地低碳利用引入评价指标体系，从土地资源安全保障、土地资源投入减量化、土地产出、土地利用结构、土地生态环境保护、土地循环利用、土地低碳利用七大方面构建评价指标体系，以浙江省为例，运用熵值法，开展以地级市为评价单元的土地可持续利用评价，以期丰富循环经济理念下的土地可持续发展内涵。

二、评价指标体系的构建

本着指标体系构建的系统性、全面性、实用性、可获得性的原则，从循环经济理念的“3R原则”出发，结合“双碳目标”，以土地资源安全保障、土地资源投入减量化、土地产出、土地利用结构、土地生态环境保护、土地循环利用、土地低碳利用七大方面为准则层，共选取48个指标为指标层，构建评价体系，如表1所示。

在指标体系中，土地资源安全保障是土地可持续利用的前提；土地资源投入减量化、土地产出和土地利用结构体现“减量化”原则；土地生态环境保护体现“再循环”原则；土地循环利用体现“再利用”原则。土地利用变化直接改变或间接影响陆地生态系统与大气之间碳排放和吸收过程的，是碳排放和吸收的双重主体[5]。人类在建设用地上的经济活动会产生大量的碳排放，而林地、湿地、园地等土地利用类型是重要的碳汇，随着经济社会的发展，碳排放和碳汇之间的差异逐渐扩大。从碳是主要的生产废弃物以及碳平衡的角度出发，土地低碳利用体现的是“再循环”原则。其中，湿地面积占比、森林覆盖率、建成区绿化覆盖率表示碳吸收，属于碳汇；碳排放强度、地均碳排放量、单位GDP能耗体现碳排放，属于碳源；每万人拥有公交车辆数表示绿色低碳生活水平。

三、循环经济视角下的浙江省各市土地可持续利用评价

（一）研究区域概况

浙江省位于中国东南沿海的长江三角洲地区，地形复杂，由平原、丘陵、盆地、山地、岛屿构成。浙江省陆域面积10.55万平方公里，为中国总面积的1.1%，是中国面积较小的省份之一。浙江省自然资源厅公布的数据显示，截至2018年12月31日，浙江省各类土地总面积15837.7万亩，其中农用地12859.1万亩，占81.2%；建设用地2010.2万亩，占12.7%；未利用地968.4万亩，占6.1%。农用地面积中，耕地2961.9万亩，占土地总面积的18.7%。

（二）数据来源

本文以浙江省的11个地级市为评价单元，对其2018年的土地可持续利用水平进行定量评价。数据来源于对应年份的《浙江省统计年鉴》《浙江省自然资源与环境统计年鉴》《中国城市统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》、CEADs中国碳核算数据库以及各地级市统计年鉴。部分缺失的数据利用均值替代法进行补充。

（三）权重的确定与综合评价值的计算

1.熵值法确定权重

“熵”一词最初由德国物理学家克劳修斯于1865年提出，是对不确定性的一种度量，可以用于表示系统的有序程度。当选取指标的指标值相差较大时，说明该指标包含的有效信息较多，熵值小，相应权重较大。当选取指标的指标值相差较小时，说明该指标包含的有效信息少，熵值大，相应权重较小。用熵值法确定指标权重可以避免主观赋权法造成的人为影响，使指标权重的测定更加科学客观。

（1）数据标准化

由于各项指标数据的量纲和单位不同，各指标之间不能直接运算和比较，因此需要进行数据标准化处理。指标有两种类型：正向指标和负向指标，不同类型指标的标准化公式不同：

①正向指标：

②负向指标：

当有n个评价单元，有m个评价指标时，公式中：Xij表示第i个评价单元的第j个单项指标（i=1,2,…,n; j=1,2,…,m）。rij为Xij标准化后的数据。

（2）计算第j个单项指标下的第i个评价单元数据对该指标的贡献度Pij：

（3）计算第j项指标的熵值ej：

其中：k=1/ln(n)＞0，可以保证0≤ej≤1

（4）计算信息熵冗余度dj：

（5）计算第j个单项指标的权重wj：

根据以上步骤可以计算出各单项指标的权重，并通过累加得到准则层指标的权重，结果如表1所示。

2.计算综合评价值

根据上方求出的权重，利用多目标线性加权函数，分别计算评价单元在循环经济理念下的土地可持续利用水平。计算公式如下：

其中：Y表示循环经济理念下各评价单元的土地可持续利用水平；rj表示第j个单项指标标准化后的数值；wj表示第j个单项指标的权重；ai表示第i个准则层指标的权重（i=1,2,3…,7;j=1,2,3,…,48）。计算结果如表2所示。

表2 基于循环经济理念的浙江省2018年土地可持续利用评价结果及排名

（四）结果分析

1.土地可持续利用综合评价的地域差异分析

通过表2数据计算可知，浙江省各地级市在循环经济理念下土地可持续利用的平均水平为0.0621。杭州、宁波、绍兴、舟山、嘉兴、丽水位于平均水平之上，这些城市的土地可持续利用水平较高，土地综合利用能力较强。主要原因是杭州是浙江省的省会，在经济发展和生态环境保护上的资金和政策方面具有优势，而宁波、绍兴、舟山、嘉兴距离杭州较近，受到杭州的辐射带动作用，再加上位于环杭州湾地区，杭州湾跨海大桥直接促进周边城市的发展，接轨上海更是促进了环杭州湾城市对内对外的交流，所以这些城市具有较强的经济社会发展优势，因此土地可持续利用表现出较高水平，但是同时也要注重土地的生态环境保护，这样才能实现真正的可持续发展。丽水市是浙江省中辖区面积最大的地级市，被誉为“浙江绿谷”，具有丰富的森林资源和生态景观资源。虽然丽水市的经济发展在浙江省的排名并不靠前，但是凭借其在生态环境和土地资源方面的较大优势，丽水市的土地可持续利用水平略高于平均水平。

衢州、台州、湖州、温州、金华位于平均水平之下，土地可持续利用水平较低，土地综合利用能力较弱。衢州虽有“四省通衢，五路总头”的交通优势，但是由于其超过80%的面积都是丘陵山地，非常不适宜人们居住和建设基础设施，所以衢州的经济发展并不理想，土地可持续利用水平较低。而金华市虽为地级市，但是浙江省内城市间存在竞争，经济上义乌、东阳、永康都很强，金华市的经济地位被“打压”，再加上为了追求经济发展的速度和规模，金华市忽视土地的合理利用，因此金华市的土地可持续利用水平在11个地级市中位于末尾。

浙江省土地可持续利用水平的地域差异较明显，第一名杭州市的综合得分为0.0698，而最后一名金华市的综合得分为0.0486，二者相差0.0212，说明浙江省各地区的土地可持续利用水平不均衡，浙江省在今后的发展过程中应该注重各地区之间的协调发展，加大对落后地区的经济和政策支持。

2.准则层的地域差异分析

从土地资源安全保障、土地资源投入减量化、土地产出、土地利用结构、土地生态环境、土地循环利用水平、土地低碳利用七个准则层进行分析，具体评价结果如图1所示。土地资源安全保障的数值极差为0.0796；土地资源投入减量化的数值极差为0.0683；土地产出的数值极差为0.0976；土地利用结构的数值极差为0.051；土地生态环境保护数值极差为0.0326；土地循环利用水平数值极差为0.0867；土地低碳利用数值极差为0.082。由此可见，各市在土地生态环境保护方面的差距相对较小，在其他六个方面的差距较大，其中土地产出的差距最大，说明浙江省各地级市之间的社会经济发展程度存在较大差异。此外，土地利用结构的分值整体偏低，说明浙江省各地区普遍存在土地利用结构不合理的现象，如宁波、嘉兴、湖州、绍兴、金华、衢州、台州等城市的土地利用结构的分值均位于倒数的位置。

图1 基于循环经济理念的浙江省2018年土地可持续利用准则层评价结果

同时，通过对比同一城市不同方面的分值不难发现，不同城市在土地可持续利用方面的优缺点不同：杭州市在土地产出方面表现最优，为0.1289，位列全省第一，符合实际情况，但是在土地资源安全保障方面表现最差，这可能与城市扩张有关，需要加强对耕地的保护来保障土地安全；宁波、绍兴、金华、台州在土地产出方面较好，但在土地利用结构方面表现较差，需要加强对土地的合理配置，优化土地利用结构；温州市各方面分值接近，发展较均衡，但是各方面均不突出，存在进一步发展的潜力；嘉兴在土地循环利用方面表现较好，土地利用结构方面表现较差；湖州在土地低碳利用方面表现较好，在土地利用结构方面表现较差；衢州、丽水在土地资源安全保障和土地循环利用方面表现较好，在土地资源投入减量化和土地产出方面表现较差，原因在于两市均具有丰富的自然资源，生态环境较好，但是也要提高土地的利用效率，以较少的投入获得较大的收益；舟山市土地低碳利用表现最优，为0.1154，是11个地级市中最优的，而土地循环利用表现最差，为0.0096，是11个地级市中最差的，这表明舟山市土地可持续利用的不完整性与不均衡性，今后应该注重土地利用的全面管理。

大部分城市的土地产出与土地资源安全保障、土地生态环境保护、土地循环利用、土地低碳利用方面呈现此消彼长的现象，比如杭州市土地产出是11个地级市中最高的，但土地资源安全保障却位于倒数第二的位置；绍兴市的土地产出水平为0.1013，位居第二，但土地循环利用水平和土地生态环境保护均位于较低水平；丽水、衢州土地产出水平在11个地级市中排列末尾，但其土地资源安全保障和土地循环利用处于较高水平。以上分析说明浙江省大部分地级市存在土地低效粗放利用、过分重视经济发展的规模和速度而忽视土地的生态环境保护和循环低碳利用的问题，影响土地的可持续利用。只有实现经济、社会、资源、环境、生态的和谐统一才能实现土地资源的可持续利用，进而实现经济社会的可持续发展。

四、结论与建议

（一）结论

通过熵值法计算出浙江省11个地级市2018年的土地可持续利用综合评价，经分析发现：浙江省的土地可持续利用水平存在较明显的地域差异，近半数地级市的土地可持续利用水平位于全省的平均水平以下。通过分析准则层发现：各地区在土地生态环境保护上的差异不大，在其他方面的差异较大。各地区普遍存在土地利用结构不合理的问题，大部分城市没有实现经济、社会、生态效益的和谐统一，部分城市以牺牲生态环境为代价换取经济社会的迅速发展。因此，需要及时采取相应措施促进土地资源的可持续利用，切实走可持续发展道路。

（二）建议

通过熵值法对2018年浙江省各地级市基于循环经济理念的土地可持续利用水平进行评价分析发现，浙江省的土地利用问题主要集中在土地节约集约化利用和生态利用两方面。因此，在循环经济理念的指导下提出以下建议：

（1）引入循环经济理念，树立土地可持续发展新理念

循环经济追求以最少的资源消耗和最小的环境污染，获得最大的经济效益。面对我国土地资源紧缺，土地生态环境遭到破坏的现实情况，将循环经济理念引入土地利用管理中是必要的。以多种方式宣传循环经济理念，增强国民的循环经济意识，树立循环经济理念；建立和完善有关循环经济的法律法规和奖惩制度，激励企业以循环经济的生产方式代替传统的生产方式，实现可持续发展的模式。

（2）促进土地节约集约利用

①切实保护耕地，落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，加强基本农田数量和质量的保护，严格执行耕地占补平衡的政策。加强对建设用地项目的审批管理，严格控制建设用地的供应数量，减少农用地转化为建设用地的数量。

②优化土地利用结构，合理配置土地资源，提高土地的利用效率。各地区要因地制宜，以循环经济理念为指导，完善土地利用总体规划，合理规划各类用地的布局和规模；实行“三个集中”和“退二进三”战略，加强对工业用地规范管理，减少工业园区内土地的闲置和低效利用，建立严格的工业项目准入制度和评估体系。具有高附加值的商业、服务业等第三产业应布局在城市中心繁华地段，形成“中心地带商业为主，中间地带住宅为主，边缘地带工业为主的用地布局”。

（3）加强土地生态保护，实现经济、社会、生态效益统一

①减少农业生产过程中农药和化肥的使用量，提倡使用有机肥和农家肥，积极开发低毒、低残留的新型农药，减少化肥、农药对农用地质量的破坏。

②在生态学的指导下，减少发展建设过程中产生的废气、废水和固体废弃物，及时对“三废”进行治理、回收和循环利用。转变经济发展模式，调整产业结构。结合本地的实际情况，积极发展第三产业，减少对第二产业的依赖，减少化石燃料的燃烧。对于无法取代的工业产业，政府要加大对清洁能源的开发研究和节能技术的投资力度。

③严禁以破坏生态环境为代价的建设用地的扩张，完善奖惩制度。注重城市的生态环境建设和保护，合理配置城市用地，保留一定规模的绿地，为城市居民营造出生态良好的宜居环境。

（4）注重用地与养地相结合，实现土地资源的循环利用

加强对水土流失、土地荒漠化、土地盐碱化问题的治理，恢复因采矿等被破坏的土地质量；加强对农用地的整理，促进农用地自然生态系统的恢复，提高耕地质量，并通过土地复垦挖掘土地潜力，盘活存量土地。

（5）贯彻低碳生态理念，提高土地低碳利用水平

①加强对“双碳目标”的宣传和科普，使“双碳目标”深入人心，增强居民低碳生活的意识。打造绿色交通体系，优先发展公共交通，倡导居民绿色出行。

②合理规划城市用地，加强生态基础设施建设，适当增加城市绿地面积，提高建成区绿化覆盖率；保护森林资源和湿地资源等重要碳汇，完善相关法律法规，严厉打击破坏森林和湿地的违法行为。

③加大对开发清洁资源的科研投入，推广低碳生产技术，减少化石燃料的燃烧，减少碳排放，实现土地的低碳利用。

注释

①指工业向园区集中、农民向城镇集中、居民向社区集中。“三个集中”是统筹城乡发展、推进城乡一体化的根本方法，是解决“三农”问题的治本之策。