杨大庆

（中共湖南省委党校/湖南行政学院经济学教研部，湖南 长沙 410006）

改革开放以来，我国引进产业园区发展模式，产业园区成为经济发展和技术创新的重要载体，也是改革开放实验田和经济建设主战场，在区域发展中承担主力军和主阵地作用。郴州市地处内地对接粤港澳大湾区的前沿，是联结沿海与内地的重要节点，加快探索转型发展之路，具有重大的典型意义和借鉴价值。

一、当前产业园区转型发展的趋势

当前，我国产业园区的核心特征和经营模式不断创新，园区已经走过了要素集聚、产业主导、创新突破到现代新城四个阶段。与此相适应，园区的产业结构、发展动能、产城融合、招商模式等出现了一系列转型[1]，推动了园区高质量发展。

（一）产业结构转型

园区在发展早期，经济规模较小，增长压力较大，一定程度上存在着投资饥渴症和产业选择盲目性，对引进的产业不加选择，导致主导产业不集中、规模效益不明显等问题，制约着产业集群的形成和演化。为此，中部园区要明确主导产业目录，加快培育优势产业，建设特色产业园，形成分工明确、协作紧密的现代产业结构体系。

（二）发展动能转型

早期的园区发展，主要依靠要素驱动，通过吸引集聚劳动力、土地、资本等加快发展。而现代园区的产业发展，主要依赖于知识和智力资源，人力资源在园区发展中的作用日益凸显。沿海园区纷纷出台针对性政策措施，积极吸引科研院所、科学家工作室、博士后工作站等落户。优秀人才的集聚，需要构建完善的人才服务环境，涉及到人才导入、人才培训和人才维护等系统性的策略安排。为此，内地园区应更加重视人力资源开发工作，通过招商引智手段的创新，吸引园区所需要的高端人才，促进人才资源的集聚与开发，从而为新兴产业培育和产业升级提供动力，实现内地园区的发展动能转型。

（三）产城融合转型

目前，随着园区的演化和发展，园区承载功能日益多元化，大量城市要素和生产活动在园区聚集，推动了园区城市化进程，园区经济与城区经济逐渐走向融合。园区主动谋求战略转型，从单一生产型园区，逐渐发展成为集生产与生活于一体的新型城市。园区作为城市增长极，与城区在资金、市场、人才、创新等方面的联系日益密切，承载起新的城市职能。一些园区以科技社区、创新社区的形态，通过产业聚集、人才聚集和企业家交流，逐渐成为城市空间新地标、新节点。面对园区经济走向城区经济、园区走向综合城区的发展趋势，内地园区要摒弃传统的思维方式和运营模式，以“产城融合”的理念系统策划、规划、管理、开发、运作园区新城。

（四）招商模式转型

在早期园区开发中，政府主导的园区开发公司一直附属于政府管委会，扮演着园区开发的绝对主角，进行基础设施和市政设施建设。随着园区深入发展，标准化厂房、创业大厦、孵化器、产业综合体等工业地产逐步兴起。园区融资除了银行贷款、财政拨款、BOT、上市融资、发行债券等传统模式外，主力银行贷款、信托融资、基建基金、股权私募基金、融资租赁等新模式相继出现。社会资本以土地入股、物业入股、产业投资基金等多种形式投资园区，形成了资本运作-园区开发-产业集聚的良性循环，资本运作成为园区开发的撬动杠杆。为此，内地园区要引进专业的园区开发商和融资平台，运用市场化的机制，加快园区的规划、开发、建设、运营和企业服务等工作。

二、内地产业园区转型发展面临的宏观环境

（一）转型发展面临重大机遇

一是新一轮产业革命深入推进。以5G、人工智能、云计算、大数据、新能源、新能源汽车、数字经济、共享经济等为代表的新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，人类发展更加注重绿色、低碳、健康、智能、品质和便利，为园区高质量发展提供创新要素支撑。随着大数据、云计算、物联网、移动互联网、人工智能等新一代信息技术的快速突破和广泛应用，数据正在成为重要的生产要素，促进智能制造、创新设计等新的制造模式以及服务外包、电子商务、移动支付等新的商业模式快速发展。内地园区要坚持创新驱动战略，加大科技创新投入，推动产学研融合，提高经济发展质量和效益。

二是新发展格局加快构建。当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整。国际产业结构和空间布局重新调整，劳动密集型产业特别是低端制造环节加速向低收入国家转移。当前，我国东部沿海地区的土地、劳动力、水、电等要素成本大幅度上升，资源环境压力明显加大。十九届五中全会提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，我国产业链调整将不断加速，沿海与中西部地区的产业链将高度融合，有望形成一个相对独立和完整的产业链供应链体系。内地园区可加强产业链供应链在中西部地区和粤港澳、长三角等的协作配套，提高产业链协同制造的保障率，推动产业迈向中高端。

三是园区改革持续推进。2019 年5 月，国务院印发了《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》。2020 年7 月，湖南省人民政府发布《关于推进全省产业园区高质量发展的实施意见》，提出园区高质量发展的十七条政策措施[2]。2021 年6 月，湖南省人民政府出台《关于创建“五好”园区 推动新发展阶段园区高质量发展的指导意见》[3]。为适应经济发展进入新时代的需要，中国将以自贸试验区（自贸港）、国家级新区等为重点，持续深入推动改革开放，进一步推进国家级经开区、高新区扩容提质，赋予园区更大改革自主权，为园区发展提供新动能和拓展新空间。

（二）转型发展存在重要挑战

一是全球化不确定性增大，对外开放难度加大。国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加，新冠肺炎疫情影响广泛深远，经济全球化遭遇逆流，世界进入动荡变革期，单边主义、保护主义、霸权主义对世界和平与发展构成威胁。高端产业国际竞争激烈，贸易环境呈现不确定性，贸易保护主义抬头，美国挑起的贸易战没有止步迹象，对世界经济的影响在扩大。全球需求结构深刻调整，经济复苏艰难曲折，新兴国家增速下滑，地缘政治冲突不断。内地园区企业产品出口乃至产业链安全面临威胁，需要创新对外投资合作新模式，与境内外发达园区建立园中园、飞地园等，直接进入国际市场。

二是区域性竞争加剧，发展空间受到挤压。从全球范围看，我国制造业面临发达国家“高端回流”和周边国家“中低端分流”的双重挤压。工业机器人、3D 打印、新材料、合成生物学、新能源等领域取得了不同程度的突破，推动新一轮产业革命，对内地承接发达地区产业转移、产业转型升级、企业拓展海外市场等带来新的压力和动力。从国内看，中西部地区之间以及沿海沿江地区的竞争越来越激烈，中西部省市为促进本地开放型经济发展，在争取外贸企业落户方面各出奇招，力度空前。粤港澳、长三角、长株潭城市群等凭借其强大的产业优势和地域优势，广泛吸纳周边的人才、资本等生产要素，使内地诸多城市面临产业、资本和市场被边缘化的挑战。这必然要求内地园区出台一系列强有力的扶持政策，鼓励和支持资金和产业转移。

三是高质量发展压力传导，发展动能亟需转换。党的十九大指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，从注重经济总量向注重经济均量转变，推动质量变革、效率变革、动力变革。目前，内地多数园区仍然以传统的资源加工型、劳动密集型产业为主，资源消耗、环境排放强度大，技术含量低，附加值小，投入产出比不理想，高质量发展的任务艰巨。为此，要谋划合理的现代化产业体系，制定科学的高质量发展考核体系，设置招商引资的准入门槛，淘汰落后产能和僵尸企业，在高附加值、高科技含量产品的生产上确立新优势，提升内地主导产业在全球价值链中的地位。

三、郴州市产业园区转型发展的现实条件

（一）转型发展的良好基础

一是综合实力迈上台阶。郴州市园区经济运行稳中有进、稳中向好，产业规模不断扩大，经济贡献度逐步提升。2020 年，郴州市园区实现技工贸总收入4339.96 亿元，主导产业主营业务收入2642.73 亿元，“十三五”年均增速分别达到4.8%和9.9%；固定资产投资1119.33 亿元，实缴税金67.67 亿元，位居全省前列。一批园区产业规模不断扩大，发展势头良好，具备提升发展能级、打造千亿级园区的现实基础。

二是产业体系特色鲜明。郴州市园区依托资源优势和产业基础，加快培育特色产业，逐步形成有色金属、石墨、矿物宝石、精细化工、装备制造、电子信息六大产业集群和九条优势产业链，入围全国第二批“工业资源综合利用基地”，微晶石墨新材料纳入全省新兴优势产业链。郴州高新区有色金属、郴州经开区装备制造、资兴经开区新材料、嘉禾经开区铸锻造、永兴经开区稀贵金属、临武工业园畜禽加工、桂阳高新区智能家居等特色产业发展迅速。

三是创新开放加快推进。郴州市园区坚持创新驱动发展战略，不断加大科技研发投入，加快各类创新平台建设，积极实施“五个100”重大科技创新项目，企业自主创新能力不断增强。深入对接“一带一路”、粤港澳大湾区、长江经济带等重大区域战略，依托湘南湘西承接产业转移示范区等战略平台，积极承接粤港澳产业转移，树立“向南开放看郴州”品牌，成为湖南乃至中西部地区开放平台最全、功能最优的市州之一。2020年，园区实际使用外资达到20.01 亿美元，使用省外境内资金达到512.17 亿元，“十三五”增速分别达到12.2%和14%，总量和增速位居全省前列。

四是营商环境不断优化。郴州市园区深入推进“放管服”、商事登记、“三证合一”等改革，着力构建亲清新型政商关系。外资、外贸、加工贸易等商务行政审批事项全部下放到园区，全面落实项目“绿色通道”、全程代办、并联审批和跟踪督办、园区企业“宁静日”等制度。率先推行政务服务“一次办结”改革和“减证便民”专项行动，承诺办结时限在法定办结时限基础上大幅压缩，实现“交房即交证”“交地即交证”。中国（湖南）自贸试验区郴州片区正式获批，自贸试验区改革试点经验加快复制推广，国际贸易“单一窗口”应用率超过80%。

（二）转型发展的制约因素

一是发展质量有待提升。郴州市园区贯彻新发展理念不够彻底，速度换挡、结构调整不够坚决，转型升级的战略定力不够坚定，以GDP 总量论成败的政绩观没有根本改变。发展方式仍较粗放，资源集约利用水平不高，经济效益不理想。部分企业发展盲目扩张追求规模，追求对经济资源的占有和控制，较少考虑经济效益和市场竞争实力。2020 年，园区亩均GDP、投资、税收分别为103 万元、76.4 万元和4.3 万元，处于较低水平。园区综合评价位列全省第八，呈现出“大而不强”“多而不优”的特征。

二是产业结构有待优化。郴州市园区产业以中低端加工制造业为主，现代服务业发展滞后，传统制造业产能过剩，战略性新兴产业竞争力不强。缺乏能够形成吸附效应、带动上下游产业聚集的大型企业，专业化分工和社会化协作机制尚不完善。缺乏实质性的主导产业准入和退出机制，多个园区布局电子信息、农产品加工和新材料等产业，产业同类化和同质化倾向明显，主导产业集中度不高。2020 年，郴州市园区主导产业集聚度为60.9%，产业布局较为分散，专业化、差异化不够明显。

三是重点园区有待扩能。郴州市园区数量较多，但是普遍规模不大，尚未形成层次分明、高度协作的空间格局。主城区园区经济总量不大，国家级园区作用有待发挥，尚未形成千亿级园区，重点园区主引擎作用不明显，对周边园区的辐射能力不强。半数以上园区GDP 不足百亿，部分园区在全省排名靠后，要素集聚困难，发展举步维艰。园区之间的竞争大于合作，产业链协作、资源融合发展明显不足，飞地经济模式尚未推行。

四是制约障碍有待突破。郴州市园区发展机制不够健全，郴州高新区与苏仙区、郴州经开区与北湖区“区区合一”改革进展较慢，发展合力尚未形成。园区产业政策、营商环境与沿海发达地区差距较大。用地紧张问题普遍存在，用地指标受限成为项目建设的重要瓶颈，部分园区土地利用效率不高。用工保障能力不强，高层次创新人才和经营人才缺乏。铁路口岸、公路口岸等整合优化不够，通关时效和出口退税机制有待完善。项目建设服务保障机制还不健全，考核督导力度有待加强。

四、郴州市产业园区转型发展的主要策略

（一）推动产业结构转型

郴州市产业园区要围绕助力湖南打造国家重要先进制造业高地，聚焦主导产业、优势产业和现代服务业，形成特色产业鲜明、综合功能完备的现代产业体系[4]。

一是优先壮大主导产业实力。在钨、钼、铋、铅、锌、银、锡等有色金属品种领域，不断建链、补链、强链、延链，打造钨精深加工、铋深加工、铅锌深加工、银精深加工等优势产业链。推进石墨烯技术与传统石墨产业的融合渗透，加快石墨原材料优化升级。积极培育氟化工、碳酸钙、硅石等化工新材料。开发介电材料、半导体材料、储能电池等材料，突破集成电路、高性能芯片、传感器、存储器、控制器等关键技术，发展电子功能材料及元器件产品。依托东江湖优越条件，发展云服务和大数据智能终端制造产业。鼓励农夫机电、郴州粮机等企业，生产农林机械、烟业机械和食品加工机械等产品。以嘉禾经开区为主体，推进锻铸造、小五金产业提档升级。以桂阳家居智造产业园、万华司空新家装等项目为重点，形成智能家居完整产业链。

二是巩固提升优势产业竞争力。依托矿物晶体资源，加强产品研发、工业设计、文化创意，搭建展示交易综合平台，打造矿物晶体产业走廊。引进宝石镶嵌方式、宝石切工、精密转台等先进技术和工艺，开发贵金属首饰精深加工产品。扩大东江鱼、临武鸭、玲珑茶、坛子肉等品牌知名度，发展粮油加工、食品饮料加工、饲料加工、粮油转化等。开发中药材种质创新、饮片加工与提取、中成药等产品。高起点承接产业转移，稳定发展制鞋、制衣、轻纺、日用品等劳动密集型产业发展，引进包装印刷产业。

三是增强现代服务业综合功能。以湘南国际物流园、郴州高新区为主体，加快建设重大物流平台，打造生产服务型国家物流枢纽基地。加快大通关基地建设，建设铁路口岸，发展铁海联运，完善公路口岸、农产品供港澳及出口集中验放场等物流平台，加快电子口岸建设。建立区域分拨中心和区域配送中心，积极发展多式联运、智慧物流、冷链物流、城乡配送新业态。支持郴州市跨境电商综合试验区建设，依托郴州综保区建设跨境电商综合服务平台。支持园区创新融资租赁、商圈融资和供应链融资等方式。支持园区企业境内外上市，支持符合条件的企业和项目发行债券，鼓励行业和企业并购重组。

（二）推动发展动能转型

一是增强企业创新主体地位。以园区龙头企业为主体，组织实施一批“揭榜挂帅”重大科技项目，培育壮大一批创新主体，攻克一批关键核心技术，形成一批原创性、实用型优势技术。实施高新技术企业“量质双升”行动和科技型中小企业成长计划，加大技术、资金、人才等要素供给，建立以企业主导的产业技术创新体系。制定实施科技小巨人企业认定办法、瞪羚企业认定办法，为企业提供研发支撑、融资支持、市场拓展、人才引进等多方位支持。

二是加强科技创新平台建设。引导和支持创新要素向园区企业集聚，聚集中科院、清华、北航、哈工大、天大等科研院所创新资源，建设木本油料、淡水鱼类国家重点实验室及亚欧水资源中心郴州分中心等重大战略创新平台，谋划建设水资源利用领域、湘南稀贵金属化合物及其应用、有色新材料等国家重点实验室。推动建设南方先进新型碳材料研究院、非金属材料研究院、北湖石墨产业技术研究中心、郴州市可持续发展产业技术创新研究院。加快建设潇湘科技要素大市场（郴州）分市场、郴州市科技服务电商平台、石墨新材料及石墨烯检验检测平台、国际湖泊技术转移转化服务中心等公共技术服务平台，提供全方位、全流程、一站式的公共科技服务。

三是建设创新创业基地。以国家级和省级“双创”示范基地为载体，加大众创空间、科技孵化器等平台建设力度，支持社会力量建设运营创客空间、创业咖啡、创新工场等新型孵化平台。支持郴州经开区中小企业创业孵化基地、湖南东谷云商集团有限公司、湖南中林科技企业孵化有限公司等创建国家级科技企业孵化器。支持郴州高新区、郴州经开区建设南方石墨新材料孵化器、格兰博人工智能孵化器等一批科技创业孵化平台。

（三）推动产城融合转型

一是打造主城区产城综合体。依托郴州高新区、郴州经开区，充分发挥产业集聚度高、创新创业活力强、发展基础好等优势，探索产业与城市深度融合发展的新路径，推动主城区核心功能提升、片区综合开发和重大基础设施建设。推进以人为核心的新型城镇化，布局高品质住宅、写字楼、商业、休闲、娱乐、康养等生活设施，兴建高层次学校、医院、图书馆等公共设施。促进制造业服务化，大力发展生产性服务业和生活性服务业，推动产业迈向中高端，打造现代化、生态化、智慧化科技产业新城。

二是建设县域产城新区。依托各县市省级以上园区，聚焦产业集聚度较高、基础设施相对完善、适合产城融合发展的特定区域，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化协调发展，促进城镇镇区、工业园区、特色农业区“三区同建”。强化教育、医疗、文化等公共服务设施建设，引导县域工业、人口向园区集中，实现农民就近城镇化、就地城镇化。建设县城空间拓展和经济发展的增长极，打造县域产城融合新区。

（四）推动招商模式转型

一是加快产业链精准招商。围绕新材料、有色金属、电子信息、食品医药、矿物宝石、装备制造等优势产业链，开展补链式和延链式产业招商，引进产业链关键环节、核心企业、上下游配套企业。以粤港澳、长三角为区域主体，紧密跟踪东部沿海发达地区产业转移新动向，研究制定支持承接产业梯度转移的政策措施。瞄准国内外500 强、民营500 强、行业100 强、大型央企、省属企业、上市公司和知名商协会，加强对其产业布局、投资趋向的精准分析，制定个性化招商方案，着力引进强优企业。

二是创新招商手段。开展互联网招商，建立招商引资工作网络平台，建立动态招商数据库，搭建招商项目网上对接、网上洽谈和线上线下互动平台。开展资本招商，鼓励有条件的园区设立产业引导基金，支持重点招商项目，支持有条件的企业境内外上市，促进股权投资健康发展。开展乡情亲情招商，继续开展“引老乡、回故乡、建家乡”活动。

三是开展市场化招商。依托湖南金荣等龙头企业，建设湘南科创产业园。围绕电子信息、信息传导和跨境电商等产业，支持社会力量投资建设或管理运营创客空间、创业咖啡、创新工场等新型孵化平台，打造科技企业孵化器、众创空间，开展产业链、孵化链、创新链和服务链等核心服务。