公共信用信息归集的地方规则比较

2022-03-24刘晓瑛

湖南行政学院学报 2022年2期

谢慧，刘晓瑛

（1.湖南科技大学办公室，湖南湘潭 411100；2.湘潭大学信用风险管理学院，湖南湘潭 411100）

信用信息、信用制度和信用技术是信用体系建设的三大支柱，有效归集公共信用信息则是建立统一信用信息平台的根本和必要条件。加深对归集公共信用信息的理解，统一各相关概念的界定和公共信用信息归集范围，更有助于建立日后国家层面立法与各地方立法的一致性。

2014 年6 月27 日，中华人民共和国国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020 年）》（以下简称《纲要》），提出“建立健全信用法律法规和标准体系”的要求。自2015 年3 月15 日《立法法》修改以来，地方立法权扩至所有设区的市，一些设区的市和省、自治区、直辖市制定了本地的公共信用信息管理法规、规章。尽管各地管理公共信用信息的法律文件不具有整体性、统一性，但仍可从地方信用立法的潮流中窥见我国公共信用信息立法的成长路径。随着2021 年《个人信息保护法》的颁布，对个人信息处理的机制严格了目的限定、丰富了告知事项、强化了同意机制，开启了我国个人信息保护领域法治建设的新时代。

本文以2015 年公布、2018 年修正的《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》（以下简称《上海办法》）、2018 年公布的《北京市公共信用信息管理办法》（以下简称《北京办法》）、《山东省公共信用信息管理办法》（以下简称《山东办法》）、《江苏省公共信用信息管理办法》（以下简称《江苏办法》）、《内蒙古自治区公共信用信息管理办法》（以下简称《内蒙古办法》）、《浙江省公共信用信息管理条例》（以下简称《浙江条例》）等六部公共信用信息管理办法或条例作为研究对象，对比六地归集信用信息的不同之处，并在此基础上作出比较、总结，以期为我国其他地方制定公共信用信息规则提供浅薄的认识与意见。

本文选择这六部地方规则，主要是基于如下缘由：第一，从地域上看，涵盖沿海地区、内陆地区，地理位置从中部延伸到东部和北部，经济水平各异，通过这六部地方规则的对比，更能全面地体现我国近年来制定公共信用信息管理规范的趋势和特征。第二，从行政区划范围上看，此六地包含了我国的省、自治区、直辖市，更具有全面性，有助于从宏观上了解我国各地关于地方信用信息归集的立法现状。第三，从时间上看，上海市于2016 年开始实施《上海办法》并于2018 年修正，其余五地均于2018 年开始实施本地的公共信用信息管理办法或条例，由于年份相近，文件颁布的大环境相似，可参照性较强，因此更具有对比意义。第四，从法律文本的效力位阶来看，包含了地方政府规章和地方性法规，六地法律文本性质存在差异，更有利于对比不同主体的立法能力、立法成果。

一、公共信用信息归集主体范围的界定

在商业交易中，公共信用信息是评价企业和个人信用价值、保障信用交易成功的重要信息；在诚信社会建设中，公共信用信息是建立社会联防、重塑社会伦理道德、提高全社会信用水平的重要信息[1]。2020 年7 月22 日，国家发展和改革委员会发布《关于进一步规范公共信用信息纳入范围、失信惩戒和信用修复构建诚信建设长效机制的指导意见（征求意见稿）》，要求科学界定信用信息纳入范围和程序，以避免不合适的泛用与滥用。界定信用信息的首要问题就是明确信用信息归集主体的范围，归纳、分析已发布的相关法规规章，有助于我们得出科学的结论。

关于六地公共信用信息归集主体范围的规定，《上海办法》规定是“由行政机关、司法机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及公共企事业单位、群团组织等”，《北京办法》规定是“行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”，《山东办法》规定是“行政机关、司法机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织”，《江苏办法》规定是“行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织”，《内蒙古办法》规定是“国家机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织”，《浙江条例》规定是“国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及群团组织等”。对比上述六地的法规规章，我们不难看出对于归集公共信用信息的主体的界定，各地有相同之处、也有不同之处。

（一）相同点

从文本来看，六地均规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”是公共信用信息的归集主体。通过对比，可以看出：公共信用信息是“主体在履行职务的过程中所产生或获取的数据和资料”这一表述已达成共识。据此，我们可以通过文义解释的方法来剖析这个定义：

1.我国的行政机关一般指的是国家机构的基本组成部分，是依法成立的行使国家行政职权的行政组织，包括政府以及有关部门。

2.归集信息的范围须是在管理公共事务过程中“产生或者获取”的信息。有些信息（例如市场信用信息）并不属于公共信用信息的范畴，但仍鼓励信息主体自主申报，《上海市社会信用条例》第十三条鼓励信息主体提供自身社会信用信息。公共信用信息的提供主体比政府公开信息的提供主体更为宽泛，这些主体作为信息的拥有者，理所当然地成为了政府信息公开义务的承担者，那么，这些主体在履行职务的过程中所获取的数据和资料就属于公共信息，合理筛选其中与信用信息相关的数据，就构成了社会公共信用信息归集的数据基础。

（二）不同点

对于公共信用信息的归集主体，六地规定的不同之处主要有以下四类：

第一，六地的法律文本的性质。根据六地法律文本的位阶，《浙江省公共信用信息管理条例》是由浙江省人大常委会通过的地方性法规，其它五地均为政府规章。

第二，六地的法律文本中对主体范围的表述是采用“行政机关”还是“国家机关”？除《浙江条例》和《内蒙古办法》规定的是“国家机关”外，上海市、北京市、山东省和江苏省均表述为“行政机关”。

第三，公共企事业单位和群团组织是否应成为公共信用信息的提供主体？六地的法律文本中，《上海办法》在“具有管理公共事务职能的组织”后增加了“公共企事业单位和群团组织”的表述，《浙江条例》在“具有管理公共事务职能的组织”后增加了“群团组织”的表述。

第四，司法机关是否应成为公共信用信息的提供主体？对于地方立法是先采用地方政府规章还是地方性法规，应根据各地的具体情况来决定。地方性法规和地方政府规章存在区别：一是法律效力不同，二是权威性和产生的社会效力不同。地方性法规的法律效力比地方政府规章的法律效力高，其权威性和所产生的社会效力也更高。[2]《立法法》第八十二条第五款规定：应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章；规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。第三款规定：没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

（三）相关概念辨析

关于是采用“行政机关”还是“国家机关”的表述，笔者更倾向于采用“行政机关”。“国家机关”包括国家元首、国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关、国家监察机关和国家军事机关。行政机关指的是依法行使国家行政权力、执行国家行政职能的机关。[3]国家军事机关一般没有对军事组织或者军事人员以外的管辖权，公共信用信息并不单独为军事人员设定界限，且军事机关一般不对外进行信息互换，因而不必将军事机关作为归集主体[4]；立法机关主管立法且依法对行政机关、司法机关、监察机关、军事机关行使监督权，没有直接的行政权，也不必列为归集主体；监察机关只有监察权。这些主体都与归集公共信用信息主体所需涵盖的主体条件不符，与归集公共信用信息的职能无关联，没有必要列入归集主体的范围内。

公共企事业单位和群团组织是否应成为公共信用信息的提供主体？公共事业单位是由国家提供资源、技术，为公众提供相应的公共服务或产品的非营利性单位。[5]授权公共企事业单位进行社会公共事务管理，指的是法律法规授权某些企业、事业单位协助政府进行社会事务管理的行为，如《上海市轨道交通管理条例》授权轨道交通企业建设和运营交通轨道，对在其管辖范围内的自然人实施行政处罚和安全检查的权利。轨道交通企业作为民事主体并无行政处罚权，但是经该条例授权，其具备了在特定环境对不特定人群实施管理、处罚的权利，即通过授权具有了一定的公权力。

群团组织是“群众性团体组织”的简称，目前我国有包含工会、共青团、妇联、科协、文联等在内的二十二个群团组织，这些组织都管理本行业内部的“公共事务”。所谓“管理公共事务”是指公共组织对社会公共事务的管理，即规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的活动。[6]根据公共事务的公益性特征[7]，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众，并不要求对全体社会成员都有管理约束能力。以群团组织中的共青团为例，我们可以把青年公共事务管理当成是公共管理的一个分支，青年公共事务管理是通过多元社会力量共同管理青年公共事务，以实现青年公共利益的过程。在这个过程中，共青团对青年公共事务只是承担了协助党和政府的管理青年工作职能，是居于次位的“协助性”职能。

那么，法律法规是否授权这些组织在管理公共事务过程中拥有行政性权力呢？以共青团为例，我国出台了一系列保障青年发展的法律法规，但也只是授权共青团协助政府管理青年公共事务。《未成年人保护法》第八条规定：“共产主义青年团、妇女联合会、工会、青年联合会、少年先锋队以及其他有关社会团体，协助各级人民政府做好未成年人保护工作，维护未成年人的合法权益。”同样地，《妇女权益保障法》第七条规定：“中华全国妇女联合会和地方各级妇女联合会依照法律和中华全国妇女联合会章程，代表和维护各族各界妇女的利益，做好维护妇女权益的工作。工会、共产主义青年团，应当在各自的工作范围内，做好维护妇女权益的工作。”上述两个法律法规均将群团组织的职能限制在帮助各级政府保护对应范围内的主体权益，并未授予其管理、处罚特定主体的公共性、行政性权力。

由此可以得出结论：群团组织不应纳入公共信用信息提供主体；“法律法规授权管理公共事务的企事业单位”已经包含在“具有管理公共事务职能的组织”之中，不应当将该类企事业单位单独作为一类放在公共信用信息归集主体范围内。

公共信用信息提供主体应否包括司法机关？首先，根据六地规章、条例对公共信用信息的界定，主体涵盖了行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及公共企事业单位、群团组织，司法机关并不属于上述任何一种主体。其次，就六地规章的具体规定而言，《北京办法》明确把法院刑事、行政、民事判决排除在公共信用信息范围之外。《上海办法》《山东办法》只规定“刑事判决信息，涉及财产纠纷的民商事生效判决信息，不执行生效判决的信息”属于公共信用信息；《江苏办法》规定“反映信用状况的刑事犯罪判决信息、违法违规信息”是信息主体的负面信息。《浙江条例》把负面的公共信息分为“不良信息”和“严重失信名单”，“经司法生效判决认定构成犯罪的信息”“不履行判决、裁定等生效法律文书的信息”“经依法认定的违反法律、法规和规章规定的其他不良信息”作为不良信息记入其信用档案，“有履行能力而拒不履行判决、裁定等生效法律文书的信息；法律、法规规定的其他应当将信息主体列入严重失信名单的相关信息”则被列入严重失信名单。《内蒙古办法》中“不履行判决、裁定等生效法律文书的信息”属于“不良信息”的范畴。由此可见，上述规章在“司法机关能否作为公共信用信息的归集主体”这个问题上存在不同意见。

在学界，一种观点认为公共信用信息归集主体应当存在司法机关和群团组织[8]，但对观点的理论支撑不足，缺乏科学、严密的论证，在提出的相应的完善路径中，未明确公共信用信息的归集主体范围。还有学者认为，公共信用信息的归集主体为行政机关、司法机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织[9]，但笔者认为司法机关不应当被列入归集主体中，也不应当采用国家机关的表述方式。在地方性立法中应该排除司法机关作为公共信用信息的归集主体，主要有如下原因：一是，行政机关和司法机关都由人民代表大会产生，彼此之间没有隶属关系，除全国人大及其常委会的法律外，地方性立法无权规定司法机关提供相应信息，就如没有哪一个地方性立法规定了人民银行向省级公共信用信息平台提供企业和个人的金融信息一样。[10]如需归集司法机关相关信息，只能通过商讨建立行政部门和司法机关的协调机制进行信息衔接。二是，我国已出台针对失信被执行人的制度作为执行威慑机制，《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定（2017 年修订版）》（后文简称“失信规定”）把六种不履行法律文书规定的义务的行为纳入失信被执行人名单，也就是表明了一般主体的公共信用信息与失信被执行人的信息是不完全相同的，对一般主体公共信用信息的记录，更加倾向于记录其失信行为，具有实然的特征；而对失信被执行人的公共信用信息的记录，一般都是被法律判决、裁定等文书定性的应然信息。[11]如将失信被执行人的各种司法信息列入公共信用信息范畴，属于重复收集，同时也为司法工作人员增加了新的负担。三是，从违法性的角度来看，刑事犯罪属于违法情事最为严重的情形，纳入负面信息应无问题，但并非所有的刑事犯罪都与信息主体的信用状况具有相关性，比如涉及未成年人的刑事犯罪信息不应纳入负面信息。[12]对于违法与违约信息，包括刑事犯罪信息，不宜一概认定为公共信用信息的负面信息，而是应当确立具体的纳入标准，以及公共信用信息归集的基本原则。[13]

二、公共信用信息被收集主体范围的界定

关于六地对公共信用信息被收集主体的范围的规定，《上海办法》规定“年满18周岁的自然人、法人和其他组织”，《北京办法》规定“法人和非法人组织以及18 周岁以上的自然人”，《山东办法》规定“自然人、法人和其他组织”，《江苏办法》规定“具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织”，《内蒙古办法》规定“具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织”，《浙江条例》规定“具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织”，下文对六地的规定文本从相同点和不同点进行分析。

（一）相同点

上述六地的法律文本均将被收集主体划分为自然人、法人、非法人组织，宏观层面较为统一，有效衔接了民法中民事主体的规定，也为后期相关社会信用立法提供了科学的划分方式。

（二）不同点

1.关于自然人

对于六地提到的“自然人”一类，《北京办法》表述的是“18 周岁以上的自然人”，《内蒙古办法》《江苏办法》和《浙江条例》则表述为“完全民事行为能力人”，《上海办法》和《山东办法》则直接表述为“自然人”，与法人和其他组织并列。

关于自然人主体应如何规范表述问题，笔者更倾向于“具有完全民事行为能力的自然人”。首先，根据《民法典》规定，自然人的民事行为能力分为无民事行为能力、限制民事行为能力和完全民事行为能力三种，只有具有完全民事行为能力的自然人才能独立自主地进行民事法律行为，也才能对自己的行为负完全责任。其次，年满18 周岁的自然人因精神、智力等状况，可能还包括限制民事行为能力人或无民事行为能力人。最后，无民事行为能力和限制民事行为能力的自然人心智尚不成熟，不应对其试错的结果严厉苛责，应提供改过自新的机会。保护未成年人、限制民事行为能力人的合法信用权益时，可以参考刑事司法中未成年人犯罪档案封存制度，以更包容的态度看待未成年人失信。

2.关于非法人组织

《上海办法》《山东办法》表述为“其他组织”，其他四地则规定的是“非法人组织”。关于“非法人组织”和“其他组织”主体问题，“非法人组织”从既有的民事立法中的“其他组织”发展而来，“其他组织”在我国立法中有非主体意义和主体意义两种用法。非主体意义的“其他组织”不是规范、科学的法律概念，主体意义的“其他组织”用于统一指称自然人、法人之外的第三类民事主体。[14]在公共信用信息主体语境下，“非法人组织”与民事主体意义的“其他组织”内涵相同、外延重叠，在逻辑上属于同一关系，不应分开表述。因此，笔者认为，信用信息主体应和民事主体的分类相统一，以体现和《民法典》的一致性，与实体法进行衔接，更有利于保护各主体的合法权益，即使用“非法人组织”而非“其他组织”的表述。

三、公共信用信息归集内容涵盖的比较分析

针对被公共信用信息涵盖的内容、信息是否公开、是否强制性归集信息等，六地文本对归集的内容的规定各有不同。总的来说，六地均在本部分划分了正面、负面的信息类别，但是具体的表述方式不同；六地在是否实行目录管理方面达成共识，均认同目录管理方式，但是具体的目录制定单位、更新频次各有不同；在信息是否公开、是否强制归集信息方面，六地规定各有所异。

（一）相同点

六地均要求对公共信用信息实行目录管理，笔者也认同此类处理方式。大量信息涌入之后，以目录化的方式进行管理，有助于为后续的运用及共享提供有利的先行基础和前提条件，普遍地实行目录管理有助于使公共信用信息归集更具条理性。目录管理的意义在于针对公共信用信息的管理及时到位，最大程度上保障了公共信用信息归集落实到位，并在这个过程中实现了为公众广泛知晓的行为目的，更展现了公共信用信息归集的科学化和必要性。[15]

目前学界对公共信用信息分类的大致走向已达成共识，即公共信用信息可以分为基本信息、正面信息、负面信息和其他信息四类，上述六地的文本中也按照此种模式进行了分类。

（二）不同点

1.关于公共信用信息目录化管理规定的内容不同

虽然六地都规定了对公共信用信息进行目录化管理，但在具体的内容上却各有不同，主要集中在：一是编制目录的主管机关不同。因为各地机构改革的结果不同，因此编制目录的主管机关不同并不会对公共信用信息的归集有实质性影响。二是目录的构成要素不同。《上海办法》规定目录包括基本信息、失信信息、其他信息，《北京办法》规定目录的要素是交由主管部门在规章确定的范围内协商确定，《山东办法》具体规定了目录要素包括公共信用信息的提供单位、信息事项、公开属性、有效期限等，《江苏办法》《内蒙古办法》《浙江条例》并未具体规定目录的构成要素。笔者认为还是应当具体规定目录的构成要素，笼统的表达势必会导致信息量庞大或者归集不全的极端现象出现。[16]以已经规定目录构成要素的《上海办法》和《山东办法》为例，《山东办法》的规定显然更为科学、全面，更类似于目录构成要素，可以起到提纲挈领的作用。三是规定的目录更新频次不同。《上海办法》《江苏办法》规定每年更新目录，《浙江条例》规定定期更新目录，其它三地则并未具体规定目录的更新频次。当今社会中人与人的交际频率极高，信息量与日俱增，信息种类更新换代之快常让人应接不暇，因此，按照特定的时间段更新目录[17]，才能使公共信用信息与时俱进，真正成为被广泛应用于人类社会交际中的一大工具。

2.关于公共信用信息各类别涵盖内容的不同

（1）公共信用信息的正面信息类

《上海办法》只列举了基本信息和失信信息，把“良好信息”和“其他不良信息”规定在“其他信息之中”，没有针对良好信息作出专门的分类。《浙江条例》未予列举良好信息。以上两地此种分类方式没有体现信用制度“失信联合惩戒，守信联合激励”的基本宗旨。

（2）公共信用信息的负面信息类

《北京办法》《山东办法》《江苏办法》《内蒙古办法》和《浙江条例》的文本关于自然人负面信息的内容基本一致，只有《上海办法》特别包括了经催告仍欠缴水电燃气等费用的信息。鉴于目下失信信息涵盖范围过宽，负面信用信息不能成为道德档案，应当严格区分不文明行为和失信行为，泛化的收集不仅不利于营造良好的守信氛围，甚至会使信用社会的构建意义适得其反。

（3）公共信用信息的其他信息类

《山东办法》的“其他信息”范围内仅包含正面信息，而《上海办法》的其他信息中既包含正面信息也包含负面信息，《江苏办法》的其他信息范畴内并无性质明显的正面或负面信息，而是客观的约谈信息、信用承诺或其他可以反映主体信用状况的信息。《北京办法》《内蒙古办法》《浙江条例》则没有列举“其他信息”这一范畴。笔者认为“其他信息”这一范畴仍有必要增加这一分类作为兜底范畴，如有明显倾向于良好信息、不良信息的信息归纳入正面信息、不良信息即可，而定性较为客观的信息即可纳入“其他信息”这一范围，如此分类更具科学性和完整性[18]，通过归集基本信息、正面信息、负面信息，更有助于对被归集主体的信用状况作出客观的定性。《上海办法》虽然在其他信息中列举了良好信息，却没有对除基本信息以外的信息进行正面、负面的分类；《浙江条例》对良好信息未予列举。除《江苏办法》将基础信息以外的信息直接分为正面信息和负面信息以外，其他两地均将单位和自然人分别进行了不良信息、良好信息的具体区分。

3.关于公共信用信息是否公开不同

《上海办法》《内蒙古办法》将其分为公开信息和非公开信息两类，《江苏办法》分为社会公开、政府共享、授权查询三类，《浙江条例》《北京办法》《山东办法》则反向规定了“法律法规不予公开的信息不得公开”。社会公开指的是向社会公开的信息，允许公众查询。

笔者认为，笼统地规定是否公开某些公共信用信息并不科学，也无法涵盖更特殊的信息类别，更倾向于《江苏办法》的分类方式。按照公开程度的不同和公开对象的不同，《江苏办法》对不同主体提出不同条件进行查询，在有效保护被查询者合法权益的前提下，对申请查询信息主体提供便利。[19]

《个人信息保护法》第七条的确规定了公开透明的基本原则，即处理个人信息应当遵循公开、透明的原则，公开个人信息处理规则，明示处理的目的、方式和范围。但是公共信用信息的归集、使用、公开等处理行为，某种程度上会对个人信息权益、人格权、平等权基本权利产生限制或影响。此外，《个人信息保护法》将不满14 周岁未成年人的个人信息定义为敏感信息。因此，对于“依申请公开”的条件应当进行细化[20]，除了首要的识别不同数据类型、然后根据不同的数据类型严格遵守相应义务以外，还应当加强对申请人资格、申请流程的审核，对信息保密的要求，以及对依申请获得的信息合理使用等相应保障机制的完善。

四、基本信息的涵盖范围

本文研究范本对基础信息的类型规定均有不同，以《上海办法》第十一条为例，其规定“法人和其他组织的基本信息包括下列内容：（1）名称、法定代表人或者负责人、统一社会信用代码等登记注册信息；（2）取得的资格、资质等行政许可信息；（3）产品、服务、管理体系获得的认证认可信息；（4）其他反映企业基本情况的信息。自然人的基本信息包括下列内容：（1）姓名、身份证号码；（2）就业状况、学历、婚姻状况；（3）取得的资格、资质等行政许可信息。”各地均就自然人和法人两类分别对其基本信息涵盖进行了规定，但其中也有一些细微的不同之处值得探析：为什么要如此分类，自然人、法人和非法人组织的基本信息构成应然何如？

（一）相同点

第一，对法人和非法人组织基本信息的构成，一般包括名称、法定代表人或者负责人、统一社会信用代码等登记注册信息。第二，自然人的基本信息一般包括姓名、身份证号码等自然人基本个人信息。

（二）不同点

第一，对于法人或非法人组织基本信息的构成。一是《江苏办法》规定要归集法人和非法人组织的注册资本，二是《江苏办法》《浙江条例》没有对法人和非法人组织的产品、服务、管理体系等方面的认证认可信息作出归集要求，三是《江苏办法》《内蒙古办法》将董事、监事和高级管理人员的基本信息纳入法人和非法人组织的基本信息范围内，四是《内蒙古办法》要求对法人和非法人组织的年检、年审、检验、检疫以及备案信息进行归集。只有《北京办法》将法人的知识产权信息划入基础信息归集范围内，其他五地并未将此作为强制归集的基础信息。

第二，对于自然人基本信息的构成。《上海办法》《山东办法》《江苏办法》《内蒙古办法》均要求收集自然人的婚姻状况，《上海办法》《北京办法》《山东办法》《江苏办法》均要求归集自然人的就业状况或工作单位。除《浙江条例》外，均把自然人的学历规定为基本信息。除《江苏办法》外，均把自然人取得的资格、资质等行政许可信息列入基本信息。

公共信用信息基础信息范围的确定主要取决于价值判断和合法性。对于法人和非法人组织而言，特别是营利法人和非法人组织而言，其基本信息的涵盖范围，应当基于如下目的：一是识别该组织，二是没有不利于交易安全的信息，可以比照我国《企业信息公示暂行条例》的相关规定确定。根据该《条例》第六、第七条的规定，基本信息的范围应为注册登记、备案信息、动产抵押登记信息、股权出质登记信息、行政许可准予、变更、延续信息。产品、服务、管理体系等方面的认证认可信息，董事、监事和高级管理人员的基本信息，年检、年审、检验、检疫以及备案信息等不应包括在基本信息之内。这些信息根据其认证认可、年检、年审等结果，可分别纳入正面或负面信息之中或登记注册、备案信息之内。

关于自然人基本信息的构成，其主要作用是辨识公共信用信息主体[21]，例如姓名、身份证号码等信息，归集自然人的婚姻状况、学历信息等并不具有此种功能，因为婚姻状况等信息并不能反映公共信用信息主体的公共信用状况。此外，自然人的职业、就业状况、学历学位、职称、资格等私人领域信息，也不具备标识性功能，不应包括在基本信息范围之内。

尽管归集个人信用信息是经过个人利益与社会利益衡量的结果，但仍应保证归集对象最基本的人格尊严与行为自由，规范利用个人信用信息，达成个人信用信息分类管理与信息脱敏的有机衔接，实现个人信息有效利用。在归集基本信息的过程中，除了要遵守最基本的合法、正当、必要、诚信原则，还要根据《中华人民共和国个人信息保护法》第六条规定的最小必要的原则，处理个人信息应当具有明确、合理的目的，并应当与处理目的直接相关，采取对个人权益影响最小的方式。收集个人信息，应当限于实现处理目的的最小范围，不得过度收集个人信息。同时，也应当与《民法典》有关个人信息隐私权保护的规定相吻合，尽量缩小归集自然人基本信息的范围，并对此类私密领域信息坚持绝对保护的基本原则。在公共信用信息的归集过程中，明确个人信用信息范围与保护信息主体隐私分守要津。

五、自然人公共信用信息禁止归集事项的比较分析

关于自然人公共信用信息禁止归集事项的规定，六地均禁止归集自然人宗教信仰、基因、指纹、血型、疾病和病史信息，除了为保障个人基本隐私权益，此外，还可能考虑到在监管不完善的情况下归集生物识别信息会带来一定的法律风险[22]，《浙江条例》《内蒙古办法》还明确规定未经允许不得归集自然人的经济金融信息，一方面自然人的经济金融信息属于个人隐私范畴，另一方面保密性保护可以防止金融机构违规收集金融信息造成金融产品服务市场乱象。

（一）相同点

六地对禁止归集事项都包括了“禁止归集自然人的宗教信仰、基因、指纹、血型、疾病和病史信息以及法律法规禁止采集的其他信息”。

（二）不同点

《浙江条例》《内蒙古办法》还增加了对于未经本人书面同意，不得归集自然人的收入、存款、有价证券、商业保险、不动产和纳税数额等信息。而北京、上海、山东、江苏的规章则对此未作规定。

对公共信用信息的归集，我国还缺乏由全国人大及其常委会或国务院制定的法律或行政法规。2020 年2 月，中国人民银行印发了《个人金融信息保护技术规范》，规定了对个人金融信息的收集、传输、存储、使用、删除、销毁等生命周期各环节的安全防护，从安全技术、安全管理两个方面，对金融机构的个人金融信息保护提出了规范性要求。笔者希望通过类推适用规则参考《征信业管理条例》中第十四条第二款有关“个人的收入、存款、有价证券、商业保险、不动产的信息和纳税数额信息”的禁止收集规定，加强对个人隐私的保护。

结语

从上述六地的法律文本的比较中，我们可以发现随着时间的推移,规定就愈趋于科学化[23]，基于笔者在文中提出的观点，并结合新形势下的要求，对未来制定统一公共信用信息归集的规则提出如下建议：

（一）明确公共信用信息归集主体

明确公共信用信息提供主体的重要性毋庸赘述。本文的结论是就文中对六地公共信用信息提供主体的诸多不同规定而提出的：第一，应当将“国家机关”主体表述为“行政机关”；第二，删去主体范围中包含的司法机关和群团组织；第三，删除公共企事业单位。公共信用信息的归集主体应为“行政机关，法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织”。

（二）公共信用信息主体的基本信息只需具备唯一可识别性

自然人的婚姻、学历学位、职称资格、就业状况等不必包括在基本信息之内，只需姓名、有效身份证号码。营利法人或非法人组织的基本信息应与《企业信息公示暂行条例》相关规定一致。严格遵循《个人信息保护法》中关于个人信息处理的基本原则，根据个人信息处理的不同环节以及处理行为的不同性质，对特定类型的个人信息进行收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除。