王佳珩

（青岛大学马克思主义学院 山东 青岛 266071）

一、问题的提出：养老服务体系中多主体合作

自1999年至今，我国进入人口老龄化社会已有20余年，老龄化将不可避免地成为社会常态。有学者预测，2015—2050年间，我国老年人口（65岁及以上）规模将从1.4亿增至3.65亿左右，在2055—2060年达到峰值4亿之后，老龄化速度将明显放缓，进入所谓高位平台期[1]。这些数据表明，我国将在很长一段时间处于老龄化社会，即老龄化社会将会成为常态。当人口老龄化成为常态，单一主体供给养老服务的模式逐渐难以为继，突出表现为核心家庭养老服务功能收缩，政府福利负担沉重，市场养老服务质量参差不齐，养老服务需求与供给矛盾加深。

当前的养老服务体系的建立能否有效解决养老服务需求与供给之间的矛盾，研究者从多个角度进行了分析。研究者普遍认为多元主体合作的方式是当前背景下优化养老服务根本途径[2]，但对当前的养老服务体系的建立与运行情况提出不同的见解。孙宏伟、孙睿从服务供给角度提出当前居家养老服务覆盖面小，社区养老服务资源欠缺难以发挥作用，机构养老服务缺乏经营活力等问题[3]。除了对养老服务体系局部的分析，更多研究者将焦点集中于养老服务体系的整体运行。陈爱如评价养老服务体系存在法律和政策不健全、专业化程度低以及总量投入不足等问题[4]。董红亚从系统论的角度出发，认为当前的养老服务主体之间没有构成具有一致目标的有机整体，养老服务体系内部要素呼应较差、开放性不足，导致在实践中遇到一些困难[5]。总结当前养老服务体系的研究发现，养老服务供给的多元主体要求已经基本实现，如何促进多元主体间的有效合作是激活养老服务体系的症结所在。

二、社会治理衍生养老服务主体合作逻辑

养老服务模式的建立与运行始终无法脱离既有的社会情景。超前于社会认知的养老服务模式难以实现可持续发展，滞后于社会发展的养老服务模式无法化解养老服务供需矛盾[6]。因此，有必要从社会情景出发，对养老服务模式展开分析。时间维度下不同的社会情景呈现出差异化的社会结构与社会管理方式，决定了养老服务的供给主体与方式。

（一）伦理社会与家庭养老

传统中国社会中，家庭是社会构成的主要单元。从生产方式的角度出发，当家庭作为主要生产单位时，人对家庭的依靠是直接的，对社会的依靠是间接的。

梁漱溟从文化角度分析了传统社会的运行方式，认为中国家庭关系的推广发挥，以伦理组织整体社会的运行，提出伦理关系是一种个体间的义务关系，在伦理社会中“每个人对其四面八方的伦理关系，各负有其相当义务；同时，其四面八方与他有伦理关系之人，亦对他负有义务。全社会之人，不期而辗转相互连锁起来，无形中成为一种组织”[7]。在以家庭为单位，伦理为约束的传统社会中，养老服务的供给主体与方式必然与当时的社会构成单元与社会治理方式相统一，即以家庭为单一主体的养老服务模式。

（二）单位社会与国家养老

新中国成立以后，社会整体同质性较高，形成了强国家、弱社会的“行政整合”治理模式[8]。在分配经济体制下，国家统治的最大特征是政权和财产权的合一，并通过单位组织实施权力。在此背景下，单位既是官僚行政机构又是社会中的企业组织和其他经济组织[9]，单位社会中单位内的养老服务福利成为城镇老年人获取养老服务的路径之一。在依据不同单位性质划分的国家养老模式中，国家机关、事业单位的经费来源是国家财政直接拨款，保障项目囊括了机关事业单位工作人员生老病死的全部风险，并覆盖所有国家机关和事业单位劳动者及其家属；企业职工福利待遇需要按照国有企业和集体企业划分，由职工劳动保险和职工集体福利两个项目组成。企业从其收益中直接提取经费并自行组织实施，当企业收益不足以支撑单位保障时，则由国家财政通过补贴的方式给予最后保障。通过这两个福利项目的实施，国家养老服务基本覆盖了城镇所有劳动者及其家属。单位制背景下，国家承担了部分养老责任，通过自上而下的资源传递方式囊括了从摇篮到坟墓的全面保障[10]，深刻反映了这一时期国家在养老服务领域的重要作用。

（三）创新社会治理与养老服务体系

市场经济转型时期，单位经济功能与社会功能剥离，原有的单一社会结构发生了巨大分化，新的社会力量不断涌现，多种主体都开始具备社会职能，并承担着相应的社会责任。

单位制解体，传统单位组织担负的社会职能需要新的载体承接，社区成为承接单位社会职能的主要载体。社区居委会在公共服务供给中扮演越来越重要的角色，但伴随政府职能转变，社区公共服务供给由政府行为向社会力量共同参与建设转变，整体上扩展了服务范围、增多了服务领域、丰富了服务内容[11]。简言之，转型期单位制解体，社区代替单位成为规划、获取公共服务的主要单元，同时发展型政府向服务型政府转型，鼓励社会力量发挥作用，因此，社区范围内公共服务供给并非主要依靠社区居委会，而是多元主体合力供给公共服务。

存在于社会中的原子化个体无法从个体角度解决社会问题，如何聚合个体产生整体社会能量，促进个体有序参与社会治理是社会自我调节能力实现的关键，因此，社会组织作为单位制式微下的社会组织形式，逐渐在社会治理格局中发挥更多的作用。萨拉蒙的“第三方治理”理论提出，政府在整个公共服务系统中应该扮演资金提供者与监管者的角色，由第三方机构提供具体的服务，特别是非营利部门[12]。近年来，在我国的各项公共服务政策制定中也越来越重视社会组织的作用，鼓励社会组织通过政府购买、公建民营等方式参与到公共服务供给中。

改革开放以后，再分配经济体制向市场经济转型，市场成为资源分配的主体，“行政整合模式亟须形成与市场经济相匹配的，依靠私有财产制度、市场竞争机制、要素流动机制以及对外开放制度建立起的‘自生自发秩序’”[13]。新市场财政学主张，公共服务的供给方式应服从于目标[14]，即提倡通过多元资源配置的方式实现公共服务的有效供给。2015年民政部联合其他九部委发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，提出要降低准入门槛，引导社会资本进入养老服务业。社会企业作为一种新的组织形式进入养老服务领域，为解决养老服务问题提供了新的解决思路。

这一阶段的养老服务主体与当前社会结构相适应，呈现多元化特征，政府、社区以及社会组织都积极参与其中，发挥各自优势，共同实现养老服务体系的建立。在多元主体背景下，养老服务的供给效率依赖于主体间的有效合作。养老服务的供给模式必然与当前的社会结构与社会治理方式相适应，多元养老主体间的合作只有与当前的创新社会治理理念相适应才能发挥出养老服务体系的整体性作用。

除了社会结构的多元化转变外，转型时期的社会管理方式也发生了改变。全球风险社会背景下，社会问题的不确定性、广泛性与复杂性等特征，使政府很难单独应对此类问题，因此，治理理念受到了越来越多的关注。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，用“社会治理”取代了以往文件中的“社会管理”。从社会管理到社会治理理念的过渡，意味着社会建设多个维度的转变。首先，治理的主体从单一走向多元，社会治理主体从政府逐渐拓展为包括党、政府、居委会、业委会、社会组织及城乡的广大人民群众在内的多元主体。其次，治理过程从单向度转为双向度，社会管理的实现过程是自上而下的政策执行与社会控制，而社会治理致力于打通双向互动的渠道，积极开展协商、合作等互动方式，强调多元主体在治理过程中的积极参与。最后，社会治理模式的形成与维系，离不开社会主体的参与，社会主体的参与又以充分的独立性为前提。养老服务主体的建立与合作必然要与当前创新社会治理的内涵与外延相适应，多元养老服务主体既要实现相互间的交流与协作，又要保证自身具有足够的独立性、专业性与代表性，才能真正实现多元主体合作供给养老服务的目的。

三、养老服务供给多主体合作在S社区的实践

养老服务供给社会化转向的过程中，社区主体的作用开始凸显。我国接连出台的养老服务政策也逐步明确了社区在养老服务供给中的重要地位。在各项支持政策出台后，各社区开始尝试调动资源，发展社区养老服务，但社区养老服务供给在取得一定成效的同时，也存在资源有限导致的供给不足、专业性差等问题[15]。因此，养老服务领域的多元主体介入成为解决社区资源有限问题的有效策略。在养老服务体系中，社会企业的职能在于提供专业性养老服务，加强养老服务设施建设。依据服务人群的养老需求和专业技术要求的差异，社会企业拥有更强大的技术网络和更充沛的资金，招聘具有专业性的养老护理人才，可提供更高层次、更具特色的养老服务。除此之外，社会组织同样是提供社会化养老的主要依托力量，其公益性、非营利性、志愿性、自治性等特征能够有效解决其他养老方式的各种弊端。综上所述，在社会结构多元化的社会情景中，建立养老服务体系，实现多元养老服务供给主体合作是构建新型公共服务供给体制与机制的需要。

（一）长春市S社区多主体养老服务供给实践

S社区在长春市二道区的辖区范围内，社区整体人口老龄化较为严重，由于社区居民从事个体经济的比例较高，在过去城市居民养老保险不够完善的情况下，社区中部分老年居民生活缺乏保障。社区的整体管理相对较为完善，2000年长春市开展城市管理体制深化改革，实行社区制，将居委会改为社区，并在同年3月份成立了吉林省第一个社区居委会党委——D街道S社区党委。在社区制改革的过程中，原居委会进行整合，扩大社区规模，并不断完善内部职能。

S社区的养老服务供给总体来说分为两个阶段。第一阶段是2000年至2010年，这一阶段社区内养老服务的供给主体是社区与社区敬老院，服务对象主要涉及社区内的孤寡老人、家庭困难、无人照料的老人，这部分老人中，有生活自理能力的老人由社区工作人员定期走访，帮助解决生活困难，没有生活自理能力的老人由社区敬老院照料。这一阶段S社区的养老服务供给解决了部分老人的生活困难，但明显存在服务对象范围狭窄、服务种类单一以及欠缺专业化等问题。虽然社区与社区敬老院为辖区内老人提供了必要的居家养老和机构养老服务，但实质上这两类服务的供给主体都是社区。社区制实行以来，社区负责的工作从原来的卫生、治安以及计划生育等几项工作扩展到与居民生活相关的各个方面，在养老服务供给上投入的人力、物力有限，必然会存在上述问题。

第二阶段的养老服务供给是从2011年至今。在面临老龄化严重、家庭规模缩小、养老服务需求上升背景与社区整体工作量增多的矛盾下，S社区开始探索多主体供给养老服务的模式。2011年7月，在S社区书记的带动下Z志愿者联盟正式创办，创办初期志愿者的主体是社区工作人员、辖区各个单位和组织和社区居民，发展至今Z志愿者联盟的盟员单位已经扩大到93家，在册志愿者3100余名（其中，盟员单位志愿者2300余名，群众志愿者800余名）。为了更好地调动各联盟单位参与社区活动的积极性，充分盘活各联盟单位资源，2018年联盟通过推选和投票的方式，选举出新的联盟理事长，并推行轮值理事长制度，两个月为一个周期，由时任理事长根据自身资源，在任期内组织社区居民需要的活动。在养老服务供给中，Z志愿者联盟一方面是到社区老年公寓开展志愿服务，另一方面是志愿联盟的单位一对一帮助、照看社区内的孤寡、生活困难的老人。

除此之外，2013年Y集团承接省政府及民政厅“吉林省居家养老定制化服务试点”项目，并成立“X”品牌，开始在长春市二道区内提供居家养老定制化服务，其中就包括S社区。服务内容主要包括饮食、家政、卫生、照料、医疗、维修、公益等7大类服务，并将这7大类服务细化为47项具体服务。居家养老定制化服务在开展过程中，以“顾客导向”为指导，强调为老年人提供具有“个性化”和“差别化”的服务，以3个月为一个周期，通过老年人自选的方式为其制定养老服务套餐。由于属于政府购买服务项目，吉林省民政厅每月给社区80岁以上老人提供200元补助，用于在“幸福里”购买养老服务，由社区监督、检查养老服务的供给质量与落实。原来由社区兴办的敬老院，通过共建民营的方式改为S社区老年公寓，为辖区内的老人提供机构养老服务。至此，S社区建立了多主体的养老服务供给体系。

（二）S社区养老服务供给主体合作存在问题

经过多年的努力，S社区的养老服务供给从社区单一主体增加至社区、养老服务企业、公益型社会组织和公办民营的养老院，但在合作供给过程中存在的问题严重影响了服务供给的效率。

1.社区与养老服务企业

第一，主体间信任缺失，合作开展困难。养老服务企业通过政府购买服务的方式为社区老年人提供养老服务，由区民政局购买服务，S社区提供办公地点与其他帮助，养老服务企业认为社区应该帮助其开展养老服务，所以在前期调查老年人需求与宣传推广阶段常以社区的名义与社区居民接触，享有社区对居民的公共权力。社区对这种方式并不认可，认为养老服务企业是独立的组织，与社区并无关系，社区居委会与养老服务企业之间存在信任问题，因此社区不愿为养老服务企业的工作开展负责。养老服务主体间的信任缺失，制约了多主体间的合作，工作流程的不畅影响养老服务的供给效率。

第二，养老服务主体工作逻辑不同，增加合作障碍。社区治理遵循的是综合治理路径，在公共治理中，各级政府都有综合治理的运行逻辑[16]，但随着治理权的降低，基层政府尤其是最基层的社区综合治理的特点更为突出。综合治理具体表现为治理任务繁杂、多重责任并存。在具体实践中，社区工作涉及各个方面，除了日常性工作外，临时性、突发性任务多，导致其工作方式为应对型，社区开展治理的空间很小，通常都是接受上级政府的指派任务，而无权自己安排工作内容，所以社区通常面临工作上的不确定。养老服务企业的工作逻辑以专业性为主，专业性的原则在市场治理中普遍存在。S社区内“X”企业通过对辖区老年人养老服务需求的调研，综合自身资源，提供7大类47项养老服务，服务内容明确，服务流程固定。在社区与养老服务企业的合作过程中，社区经常需要应对临时性的工作安排，会要求养老服务企业完成计划外的工作内容，例如针对老年人的政策宣传、信息统计甚至是老年人矛盾调解，社区都要求养老服务企业介入，帮助社区完成临时任务，长此以往影响养老服务企业的专业性。

2.社区与公益性社会组织

S社区的Z社会组织由社区居委会一手创建，虽然在之后的发展过程中不断壮大，并融入其他社会力量，通过轮值主席等方式充分激活社会力量，但Z志愿者联盟的独立性依旧不强，仍然表现出对社区较强的依附性。从服务内容来说，Z志愿者联盟为社区居民提供的公共服务涉及面广，由于成立之初是由社区牵头建立，并非是某一领域专业性的公益性社会组织，因此提供的服务内容不固定，通常提供的公共服务是社区主体外的补充服务，或是根据志愿联盟单位自身的本职来提供公共服务，缺乏长期计划和系统规划，最重要的是脱离了社区居民需求。从公益性社会组织的服务辐射范围来看，Z志愿者联盟的主要服务对象是S社区的居民，服务范围狭窄，独立性不强。从公益性社会组织的运行机制来看，其经济来源主要源自政府购买服务以及志愿者捐赠，不具有稳定经济收入来源也是其服务活动临时性、阶段性的原因。从公益性社会组织的人员构成来看，其大部分成员来自社区居委会以及S社区辖区内各个单位成员，也就是说缺少社区居民的加入，丧失社会组织的代表性。综上，当前Z志愿者联盟在养老服务体系中并没有发挥应有的作用，并逐渐成为社区居委会的附属组织。

3.公建民营养老机构与其他主体

近年来养老机构公建民营的运行模式一直为政府与学者所提倡，这方式也确实减少机构经营者的投资风险，提高养老机构的运行效率，但机构养老服务对老年人正常化、社会化生活的侵蚀，成为机构养老服务的一大弊病。在养老服务体系的整体构架下，养老机构如何与其他养老服务供给主体合作互动，减少机构养老服务固有的缺陷是当前机构养老服务主要的努力方向。当前S社区的老年公寓以公建民营的方式运营，与社区内其他养老服务主体间的互动较少，无法发挥养老服务体系的系统性优势。在S老年公寓实行公建民营后，S社区居委会与S老年公寓的互动就主要表现为资质审查等检查方面，几乎没有其他规范性、持续性的互动；公益性社区组织会定期到S养老公寓举办文体活动，在节日期间到老年公寓陪伴老年人过节，但相对频率较低，同样缺少规范性的组织方式；养老服务企业与S老年公寓基本没有互动。

四、社会治理视角下养老服务主体合作问题产生的原因

养老服务模式的建立与运行只有与特定历史时期的社会结构与治理方式相适应，才能从有效解决社会问题、优化民生建设。社会构成的多元是养老服务供给主体多元化实现的必要条件，积极应对人口老龄化以及养老服务体系的建立应与当前的社会结构相适应。从S社区案例中也能看出，基层政府以及社区在不断探索多元主体供给养老服务的模式，基本实现了养老服务供给主体的多元化。

在多元社会结构下，创新社会治理体制成为当前社会治理的主要目标。社会治理的多元主体、双向沟通渠道以及主体独立性内涵是养老服务体系在当前情景中有效组织运行的指导原则。从S社区的养老服务供给实践来看，养老主体合作与社会治理内涵的不契合是导致当前养老服务主体间合作低效的主要原因。

首先，养老服务供给主体的治理权受限，合作效率受损。陈家建、赵阳等认为所谓治理权(限)是指某个层级组织在公共事务管理过程中的资源调配、任务设定、时间安排、检查考核方面的权力，在这四方面有较高自主权即为拥有高治理权，反之即为低治理权。社区作为治理主体有其自身复杂性，在治理结构中社区的设定为基层自治组织，本应该拥有较高的治理权，但在实际的组织运行中社区居委会延续了政府的层级治理结构，作为最基层的治理单位，只有较低的治理权。社区治理权受限的后果是缺少工作自主权，在拥有较少的资源与权力的情况下却承担了较多上级分派的任务和压力。因此，社区内部发展社会组织或与外部社会组织合作的动机都在于使其缓解社区工作压力，这一过程中就容易出现S社区养老服务供给中，社区工作综合性对社会企业与社会组织工作专业性的挤占。除了社区主体，社会企业与社会组织的治理权同样受到限制。随着新公共管理范式的兴起，许多原属于国家的公共管理职能发生转移，社会企业与社会组织作为这种任务转移的承接者，拥有了越来越多的对社会公共事务进行管理的权力[17]。社会企业与社区组织的公共治理权既不是来自法律授权，也不是来自行政授权或行政委托，而是来自其成员通过一定的程序自愿达成的契约，是组织成员出于对共同利益的关切而赋予社会组织进行相应管理的权力。我国养老服务领域诸多的社会企业与社会组织依附或挂靠于政府机构或社区，其成员构成也多是从政府体制中发展而来，由于缺少发展土壤，组织规模和影响范围都较小，导致其治理权发挥受限。S社区的X企业与Z志愿者联盟都对区政府以及社区居委会有不同程度的依赖，治理权受限的情况下，使社区与社会组织间的合作更类似于上下级的任务指派而非平等的伙伴关系。

其次，养老服务主体间缺乏双向沟通渠道，平等合作流于表面。社会治理尤其是基层社会治理中推动养老服务体系建立的核心是“伙伴关系”和“合作网络”。养老服务主体间的平等互利合作既是养老服务供给的工作原理，也是养老服务体系运行的实践战略。“社会问题日趋多元复杂，政府在解决社会问题或生产、输送公共产品过程中往往无法担当主导角色，比起相互独立的纵向分层状态，政府更需要与其他部门协力解决问题，因而出现了横向的网络治理。”[18]从根本上来讲，治理理念的提出并非是为了解决政府问题，而是解决包括政府、市场、非营利组织以及个体公民在内的社会问题，因此，在强调政府责任的同时各个治理主体的观念立场必须得到顾及与考虑，这也是建立政府与社会企业、社会组织间双向沟通渠道的合理性所在。社会治理理念中，多元主体参与解决社会问题其内涵不仅在于提供公共服务，更在于不同类型主体解决问题的思路与创意，“社区福利治理可以防止社会服务行政机构与民间部门各自提供的社会服务的重复性并提高效率，同时可以将市场成本节约和创意等民间部门的强项移植到社会服务，提高社会服务的整体生产能力”[19]。S社区在养老服务供给中，多元主体间或是缺乏沟通渠道，例如社区与S老年公寓，或是仅有单向沟通渠道，从基层政府到社区再到社会组织，缺少从社会组织到社区再到政府的反向沟通渠道，导致即使建立了养老服务供给的多元主体，却难以形成多元化解决老龄化的思路创意。

最后，养老服务供给中的社会组织缺乏独立性，合作前提难以达成。随着我国社会组织不断增长壮大，学者普遍认为社会组织能够弥补政府和市场的不足，尤其是在解决社会问题方面发挥重要作用。但研究者们认为上述功能得以发挥的一个重要前提是社会组织具有一定的自主性。改革开放以来，关于社会组织的发展，不同时期政府出台的政策着力点各有不同，甚至彼此间暗含张力，导致社会组织发展的政策环境模糊，各级政府常常以自身需求为指导，工具性地处理与社会组织的关系。在此背景下，政府部门更关注社会组织尤其是提供公共服务的社会组织的专业服务对公共服务的补充，很少考虑其在基层治理以及整体创新社会治理体系中的作用，社会中单个个体的诉求与价值难以通过社会组织体现。加之“项目制”的事本主义发展导向，使各级政府部门以短期需求为项目设计内核，使以政府需求为发展导向的社会组织要不断在各级政府间找项目、找资源，导致社会组织发展呈现不确定、不稳定等特征。

五、总结与讨论

伴随着我国人口结构的变化，老龄化将成为常态。这意味着如果将整体的人口老龄化社会，割裂为单独解决老年群体的问题，将解决问题的落脚点放在单项或局部的静态政策以及独立部门的政策实践，就无法从根本上认识老龄化社会并提出与其相适应的整体性发展框架。因此，只有将老龄化常态下的社会问题置于整体的社会背景中才能得以解决。老龄化社会中首当其冲考虑的自然是养老问题，随着多支柱养老保险体系的建立，养老服务逐渐成为解决当前养老问题的症结所在。从传统社会的家庭养老服务模式到单位制下国家负责养老模式以及当前多主体养老服务体系的建立，养老服务模式的发展必然要与整个的社会结构发展与社会管理方式相适应才能运行和发展。沿着这一思路，本文试图以当前创新社会治理理念为分析框架，解释当前养老服务体系中存在的问题及其原因。

党的十八届三中全会首次用“社会治理”取代了以往文件中的“社会管理”，意味着社会管理从原来的纵向管理方式向横向网络化治理方式改变。具体表现为从单一管理主体向多元治理主体过渡；从单向自上而下的命令式沟通，向横向双向合作式沟通转变；合作主体相互独立等特征。社会建设过程中，社会治理以民生建设为指向，治理的目的并非管理和控制，而是以增进公共利益，实现人民美好生活为目标；民生建设以社会治理为依托，民生建设的实现需要与社会治理主体、方式相适应。养老服务供给作为民生建设的重要部分，与当前的社会治理内涵相适应，才能在整体环境中发挥效用。

通过对S社区的个案分析，能够发现虽然当前的养老服务体系建设基本上实现了多元主体供给，但多个主体间的合作效率不高使养老服务体系的系统优势没有得到发挥，主要表现为社区与养老服务企业之间缺乏信任，工作逻辑不同增加合作障碍；社会企业与公益性社会组织依附于社区，缺乏独立性；社区与共建民营的养老机构间缺乏互动。上述S社区在养老服务体系建设中所遇到的具体问题都能在社会治理的背景框架下得以解释。首先，当前虽然具备了养老服务的多元主体，但由于社区治理权受限，其工作重心主要在上级行政单位指派任务，在基层治理中体现为综合治理的路径，由于社区工作任务量大、资源少、自主性低，在灵活开展工作的过程中必然会出现社区的综合性治理挤占社会企业与社会组织的专业性治理。同时，社会企业与社会组织对政府与社区的依赖也造成其自身治理权受限，导致合作效率降低。其次，养老服务供给主体间仍然是纵向的单向沟通渠道，社区与社会组织在合作过程中，表现为社区主导，社会企业、社会组织配合的方式，平行网络化沟通渠道的缺失使社会组织所体现的专业、效率等逻辑并没有在养老服务体现中得到充分体现。最后，在我国的宏观政策环境下，各个时期对社会组织管理的着重点不同，导致各基层政府以及社区与社会组织关系纵横交错，社会组织缺乏自主发展的机会与动力，依赖政府、社区发展的社会组织难以与之形成平等的合作关系。

基于上述分析，养老服务体系的有效运行需要与社会治理思想相适应。因此，本文对当前养老服务体系的发展提出如下建议：第一，资源分配适当向社区倾斜强化社会企业、社会组织对原子化个体的代表性，以不同角度增强养老服务主体的治理权。第二，建立社区与社会企业、社会组织以及养老机构间的双向沟通渠道，发挥各个主体在养老服务体系中的作用。第三，培育养老服务领域内社会企业与社会组织的独立性，建立多元养老服务合作的基础。