杨天平，刁清利

党的十九大报告提出建设“教育强国”的重要任务,建设“高等教育强国”是“教育强国”的重要内容，也是我国迈向知识经济社会的重要抉择。联合国教科文组织在考察世界教育现状和趋势的报告《学会生存》中指出：“多少世纪来，教育发展一般是滞后于经济发展的。当今，教育发展正先于经济发展，日本就是首先成功的典型国家。”[1]“制度先行”理念为日本教育的发展奠定了基石，提供了制度保障，日本成为世界公认的高等教育强国。2018年11月26日，日本发布《2040年日本高等教育总体规划》(以下简称《规划》)，提出了关于面向2040年日本高等教育持续发展的战略蓝图，标志着日本高等教育进入一个新的发展阶段。自2019年我国高等教育毛入学率达到50%进入普及化阶段后，我国高等教育进入着力实现从规模扩张到内涵提升的伟大历史变革时期，且我国高等教育的发展面临着与日本相似的经济、社会和人口等问题。因此，全面分析《规划》的背景、举措等，对推进我国高等教育的改革与发展具有一定的借鉴意义。

一、《规划》提出的时代背景

为制定更科学合理的对策以实现日本高等教育的跨越式发展，日本中央教育审议会在政策制定之前对未来社会对人才需求的改变、18岁人口急剧下降、人口老龄化问题、高等教育自身的发展诉求等现实问题进行了详细的调研。

(一)未来社会对人才的要求

按照目前日本学制，出生于2018年的孩子将于2040年完成大学阶段的学业。到2040年，具备哪些资质和能力的人才才能支撑社会、引领社会呢？日本国立教育政策研究所组织团队开展了“21世纪技能”课题研究，认为：“21世纪技能”由基础力、思考力和实践力三大部分构成。[2]基础力指语言技能、数学技能、信息技能；思考力指发现和解决问题的能力、创新与创造的能力、有逻辑的批判性思维、元认知与适应性学习的能力；实践力指自律的活动、人际关系的形成、参与社会、为可持续的未来负责。可以看出，这些以基础性普遍知识理解和运用为核心的能力被认为是永远不会过时的、具有普遍适应性的个人能力。

但是随着科技的发展，人工智能、大数据、物联网、机器人等尖端技术充分引入所有产业和社会生活，在未来的信息社会中，除了具备普遍性的基础知识和技能之外，还需要具备数理、数据科学等基础素养以及正确处理大量数据、创造新价值的能力；[3]不仅在专业领域要有专业性，还要求在思考力、判断力、表现力的基础上广泛学习，在保持高度公共性和伦理性学养的同时，顺应时代变化，积极投身社会，支持社会发展，引领社会前行。[4]简言之，未来需要的是能够充分思考、创新并执行人工智能所无法完成的，真正由人来完成任务的人才。

(二)18岁人口数量的急剧下降

低生育率导致少子化现象，少子化导致18岁人口数量下降，最终造成高校生源危机。当总和生育率(TFR)不断下降，并低于人口更替水平时，便出现少子化现象。1974年起，日本总和生育率为2.05，低于人口更替水平2.11，步入少子化时代。[5]1995年，日本总和生育率首次跌破1.5，降至1.42，进入“超少子化”阶段。从此，日本总和生育率进一步走低，2005年降至1.26，创日本战后最低水平，2020年为1.34。从新生儿数量的角度看，2016年日本新生儿数量跌破100万人大关后逐年下降，2017年为94.6万人，2018年为91.8万人，2019年为86.52万人，2020年为84.83万人，是自1899年有统计以来的历史新低。[6]

高等教育机构的主要招生对象是18岁人口，18岁人口减少引发高校生源危机。尤其是像日本这样一个私立大学承担着约80%本科教育的国家，生源危机给私立大学的存活与发展带来巨大的隐忧。[7]二战后，日本18岁人口数量持续增长，1966年达到高峰，约为249万人，之后逐渐下降。1992年出现第二个小高峰，约205万人，之后一直处于下降状态。[8]2000年降为150万人，2009年降为120万人，2018年已减少至118万人。今后将持续减少，到2040年将减少至88万人，相当于目前人数的70%左右。由于生源的进一步减少，如果政府不采取相应的政策，保守估计面临淘汰的高校数将达到150所，引发一场浩大的大学倒闭潮。[9]

(三)人口老龄化的问题更加突出

2016年，日本男性平均寿命80.98岁，女性平均寿命达87.14岁，连续20多年排名世界第一。据统计预测，在日本，2007年出生的孩子活到107岁的概率为50%。[10]按照国际通用指标：65岁及以上人口占比达到7%，属于老龄化社会；占比达到14%，属于老龄社会；达到或超过21%，就是超老龄社会。日本于1970年步入老龄化社会，1995年步入老龄社会，2005年步入超老龄社会。[11]据日本内阁府统计表明，截至2017年10月，日本65岁以上人口为3515.2万人，占总人口比重27.7%，预计今后还会上升，到2025年可达30.0%，2040年达35.3%。[12]

人口老龄化的纵深发展，加重了日本的财政负担，影响着人民的消费需求。一方面给日本社会发展带来巨大的障碍，另一方面又给面对生源危机的高等教育带来新的发展契机。日本政府提出，要深化高等教育改革，积极发展高质量的回流教育，让各年龄层的人都可入学，从而为其漫长人生提供转换事业跑道的机会。2017年9月，日本首相安倍晋三成立“人生100年时代构想推进室”，提出“健康寿命”和“终身在岗”的概念，倡导长命百岁最重要的生活方式就是“活到老，学到老”，鼓励人民不断进修。[13]这一倡导既为18岁人口减少所带来的生源困境寻找出路，又着眼于公民素养和劳动力技能素质的提高，化解老龄化危机。

(四)高等教育自身的发展诉求

首先，日本依靠教育的力量创造了人才和知识财富，赢得了活跃于世界舞台上的机会。作为“课题发达国家”，迫切需要在今后世界各国将面临的各种挑战，如少子老龄化、环境问题和经济发展停滞不前等问题上提出应对措施；在社会日趋成熟的过程中，用“知识”来解决所面临的问题；将已有的知识进行汇总、组合从而创造出新价值，成为“新知识”等。而这一切的基础是教育，尤其是高等教育，其使命不仅是支持日本社会和经济的发展，也要为解决世界面临的挑战作出贡献。

其次，在世界范围内的高等教育中，由于互联网的发展，出现了像MOOC这样的线上教育，教育机会的提供从国内拓展到邻国地区，再到高等教育尚未完善的地区。教育机会的提供向多样化、广泛化发展。基于这些变化，未来高等教育系统将步入一个超越国家和地域的、开放的时代，将面临更多的机遇与挑战。

最后，受世界大学排名等的影响和激化，跨国大学间的竞争正在发展成为国家间的竞争；另一方面，随着信息通信技术的进步，过去相互独立的，或者说是孤立、对立地发展起来的各个社会部门与其他社会部门间的参与和合作也变得不可或缺。大学也不例外，以大学间的国际合作、高等教育系统的协同为基础，高等教育的国际合作也在进一步发展。人类面临的挑战已经超越了国界，为了不断创造并发展人类普遍的价值，维持和发展高等教育，提高教育质量是必要的。国内外各个机构之间不仅仅是竞争关系，而更应该协同应对面临的课题和挑战，把重点放在通过人力、物力资源的共享以实现“共创”“协创”上，这种协同有助于构筑各国间的稳定关系。

二、《规划》的举措

面对上述背景，《规划》从转换高等教育模式、改革高等教育体制、重构质量保证体系、调整高等教育规模和结构、改善高等教育机构职能以及扩大高等教育经费来源六个方面提出应对举措，明确高等教育今后的发展方向，对未来高等教育进行总体规划。

(一)转换高等教育模式——以学习者为中心

为培养与未来社会需求相适应的人才，《规划》提出，要建立以学习者为中心的新的高等教育模式，并提出高等教育要向“使每个人的潜能得到最大化延伸的教育”发展，从“教什么”向“学什么，学到了什么”转变。要全盘考虑整个学位课程的培养方案、教学计划以及学习者的基础能力水平和心智发展过程，着意建立一个提高学习者自主学习质量的系统，以进一步拓宽学生视野，提高学生能力。

在教育课程编制方面，要致力于教给学习者对未来生产生活和社会发展起到积极作用的系统性的知识内容。在教学方式方面，要充分引入现代化先进的信息通信技术，开展各类慕课、微课、网课等小班化课程教学，逐渐淘汰大规模的教室授课，打破传统教学时间和地点限制，满足不同学习者的需求。推进有效运用信息通信技术的教育，促进学生主动学习，提高教育教学质量。在学业评价方面，要改变升学、毕业、结业等一条龙的传统评价方式，以可视化的方式呈现个人学业完成情况，更真切地评价学习者的学习。在组织机构方面，要建立灵活多样的学习组织，增强流动性与灵活性，以便学习者进行持续性的终身学习。在教育资源方面，积极拓展校外资源，实现校内外资源共有化，为学习者提供更多学习实践机会。

(二)改革高等教育体制 ——保障多样性和灵活性

第一，多样化的学生和教师。为应对未来人口少子老龄化的冲击，创建一个可以让拥有不同价值观和背景文化的学生相互刺激和交流切磋的校园，提出一个本国学生、留学生和在职学生可以共同学习的教育体制是很重要的。《规划》提出要打破以18岁本国学生为主要招收对象的旧模式，积极接纳社会人士和留学生，推进体制转换，建设拥有“多元价值观的校园”。建立从学习者角度出发的与产业界、地方公共组织密切合作的回流教育体制。构筑发布日本教育信息的海外据点，积极吸收优秀的留学生并促进外国高材生在日本扎根。[14]教师方面，从实干家和多样化教育研究的观点出发，活用校外资源，建立包括引进实业家、年轻学者、女性及外籍人员等多元化的教师聘用制度。同时，突破高校内外及其院系、部门之间的组织界限，促进教师的流动。

第二，灵活多样的教育机制和治理机制。各大学突破院系、研究部等的组织界限，建立迅速灵活的机制。首先，建立泛领域跨文理的教育机制，在专业教育上也要探求更广泛的、深层次的教育，在大幅增加专业知识组合数量的基础上，灵活运用主修辅修制度等，扩大学生的学习范围。其次，完善高校间的学分互换制度，实现不同高校教育资源有效共享。治理机制方面，在国立大学引进“多所大学同一法人制度”，以促进大学间的合作与整合；构建跨越国(立)、公(立)、私(立)高校之间的合作机制，推进各自的功能分担和协作；促进校外理事的录用，发挥其在获取外部资金和地方支持等方面的作用。

(三)重构学习质量保证体系——保证高等教育质量和信息公开

高等教育普及化对高等教育质量提出了不同的要求。[15]为提高高等教育质量，《规划》提出，大学应率先采取措施，在校内全面推进质量保证。要在校长的领导下制定毕业认证和学位授予的方针、教育课程制定和实施的方针、招生的方针，开展基于三个方针的系统的、有组织的大学教育。[16]同时，应根据学位授予课程的共识和标准来检查、评价教育成果，不断采取完善措施，并根据时代和科技的发展灵活高效地运用各种改革方式。在确定教学管理机制时，学校要正确掌握、测定、公布有关学生学习成果的信息和全校教育成果的有关信息，并适当地灵活运用于教育活动的重新评估、企业招聘、社会监督等方面。[17]《规划》明确提出，不认真致力于教育质量的保证和信息公布的大学，将受到社会的严厉批评，其结果是有可能导致学校被撤销。

其次，要修订1956年的高校质量标准，改善质量保障体系。《规划》提出，1956年制定的高等教育质量保障的相关制度，是由大学建立时的建校质量保证和针对建校后教育研究活动的各种大学评价的质量保证组合而成的，虽然高等教育的质量得到了保证，但是此标准的部分内容已经不符合现状，需基于时代的变化和信息技术、高等教育的进展等制定新的标准。[18]在认证评估方面，评估的范围不仅以新成立的大学为对象，还包括现有大学在内的所有大学，要从保证日本高等教育整体质量的观点出发进行评估。

(四)调整高等教育规模和结构功能——基于18岁人口减少的状况

日本高等教育的结构分为国立、公立和私立三种形式，不同的院校在不同的时期发挥着不同的作用。[19]到2040年，日本18岁人口的数量仅为当前的80%。基于18岁人口减少的状况，各高等院校若想继续维持当前的规模，不仅需要打破“18岁中心主义”，推进延伸学生可能性的教育改革，积极接收社会人士和留学生，还需要控制高等教育机构的数量，调整高等教育的结构与功能。[20]同时，各种形式高等教育在强化“特色”和“优势”的基础上，应寻找共同点，加强国、公、私三者之间的合作与交流，形成国、公、私大学综合系统，重新构筑高等教育的理想状态，共同致力于高等教育的发展进步。[21]

面向2040年，国立大学除了继续发挥其实现教育机会均等的基本功能之外，还要在回流教育和留学生交流、产学合作和国际发展、教师工作网络的合作等方面发挥积极的、先导性的作用。公立大学需要进一步加强各种教育、研究和社会贡献功能，包括对各地区的社会、经济、文化进步发展的贡献，以及对国际社会的贡献，如实现教育机会均等，提高地区高等教育整体实力。私立高校吸纳了全国80%的本科生，但已有40%的学校无法招满学生。应根据各自的“建校精神”，继续提供多样化的教育，加强经营管理，朝着支撑日本高等教育核心基础的方向推进改革。同时，招生不足和有赤字的大学不能无条件被救助。

(五)改进高等教育机构职能——提供多样化的教育

日本高等院校大致分为三个层次：第一层主要是短期大学、高等专门学校和专门学校，第二层是四年制大学，第三层是研究生院。[22]由于学界对第二层的讨论比较多，《规划》主要针对第一层和第三层院校的职能改进和提供多样化的教育提出了意见。在第一层级中，短期大学要在确保地方升学和女性教育方面发挥积极作用的基础上，充分利用短期和地区资源等优势，开展包括对高龄者在内的社会人的回流教育；高等专门学校要通过推进国际化等方式来培养具备理论知识、有较强实践能力和专业技能，且能应对变化、创造新价值的人才；专门学校要通过产学合作来强化职业教育功能，积极接收留学生，开展回流教育。[23]

在第三层级中，研究生院以培养在知识集约型社会中引领知识生产、价值创造的高级人才为中心，既要培养具有创新意识和开发能力的优秀研究者，又要培养具有高度专业知识和技能的职业人才；既要培养兼备教育能力和研究能力的大学教师，还要培养具有高度知识素养的人才。[24]面向2040年，各研究生院在履行四个人才培养功能的同时，要进一步明确人才培养的目的，从“毕业认定、学位授予方针”开始，依次明确设定“教育课程制定与实施方针”“接纳入学者的方针”，切实对照落实这三个方针，提高教育质量。此外，有必要提高各高等院校之间转学、编入学等方面的衔接流动性，实现更加多样的教育路径。

(六)扩大高等教育经费来源——加强成本可视化制度建设

《规划》指出，高等教育经费投入应该是多渠道的，在确保国家公共财政支持的同时，应强化民间投资、社会捐赠以及个人负担的支援。一方面，虽然公共财政和社会保障对高等教育支出的比重高，但由于少子老龄化导致生产力下降，国家税收处于较低水平，政府整体财政收支状况甚至比OECD国家糟糕，但高等教育作为对后世的投资，国家依然必须确保公共财政支援。另一方面，为了确保稳定的经济来源，高校也不能仅仅依赖于公共性支援，而应以自己高度积累的知识资产吸引来自民营企业、地方公共团体和个人的捐赠和投资，使资金来源更加多样化，建立新的资金循环机制。

同时，对于高等教育的投资，无论是国家的还是地方政府的，或是社会的与个人的，站在国民和投资者的角度，他们有权利要求高等院校的人才培养、科学研究、社会服务等功能得到最有效的发挥，并对这些功能有效发挥进行评价和检验。因此，国、公、私大学以及各类型大学有必要公开学校的教育成本和资金运行状况，实现学校经营的可视化。[25]具体而言，就是各高等院校有义务向社会公开在学生教育上的花费成本，展示高等教育整体的社会效果和经济效果，并灵活运用这些结果来改善大学的经营活动，使其最大限度地发挥作用。

三、《规划》对我国高等教育的启示

概言之，《规划》不仅诠释了日本高等教育未来发展的动因，指明了日本高等教育未来发展的方向，而且也提出了日本高等教育未来发展的战略重点及其重要举措。当前及未来，我国高等教育发展中所面临的问题与日本高等教育所面临的问题有很多相似之处，因此，《规划》对我国高等教育的改革和发展具有借鉴意义。

(一)根据未来人口少子老龄化的趋势，建构协作互补完善的高等教育系统

面对少子老龄化问题，日本采取改革高等教育体制、调整高等教育规模和结构功能等措施加以应对。我国未来高等教育发展也将面临同样的问题，甚至更为严重。我国从1978年开始的独生子女政策到2013年的单独二孩政策、2016年的全面二孩政策，再到2021年的全面三孩政策，生育政策逐渐放宽，但出生的人口不增反降。2016年由于政策推动，新生人口呈增长趋势，达到1,786万人，人口出生率为12.95‰，总和生育率为1.62，远低于2.45的全球平均水平，还低于1.67的发达国家水平。[26]2020年出生人口为1,200万人，为该数据统计以来最低值，出生率创新低8.52‰，总和生育率为1.3，低于国际社会公认的“低生育率陷阱”1.5的警戒线。

与此同时，随着经济与社会的飞速发展，人民生活水平和医疗水平不断提高，我国人口平均寿命逐年延长。2001年我国65岁及以上人口占比超过7%，进入老龄化社会。2020年增加为13.5%，正快速逼近14%，进入老龄社会。与日本不同的是，中国面临着“未富先老”“未备先老”的双重挑战，未来形势更加严峻。作为社会发展动力站的高等教育，如何借鉴日本的做法，未雨绸缪，科学规划，采取适当举措，设计好高等教育的数量与规模，协调好高等教育的层次结构、科类结构、形式结构与布局结构，从而构建一个适应未来经济社会和人口发展的、协作互补完善的高等教育系统，是当前及今后一个时期我国高等教育改革发展的重大战略命题。

(二)根据未来社会对人才培养的要求，建构学习者为中心的高等教育模式

为培养与未来社会需求相适应的人才，日本提出构建“以学习者为中心”的新的高等教育模式。目前，我国大学的课堂与讲台，仍以教师讲授为主，课程模式单一，评价方式单一。正如威廉·冯·洪堡提出的大学与学校的根本区别在于面对的是尚待解决的问题还是既有知识。[27]因此，如何从以教师、课堂和书本为中心的传统教学模式向“使每个人的潜能得到最大化延伸教育”的模式转变，如何从以学习知识为中心转化为以学习者学习力的提升为中心，进而构建以学习者为中心的高等教育模式，实现教育教学范式的转变，同样是当前及今后一个时期我国高等教育改革发展的重大问题。

第一，应从学校顶层设计上如办学目标、办学使命、办学愿景等方面进行变革，构建“以学习者为中心”的学习组织和校园文化，建设学习共同体。第二，应从教育课程编制、教学方式、组织机构、教育资源等多方面进行改革，践行学习者主体的课堂教学模式。教师要从教学的控制者变为学生学习与发展的引导者、促进者与帮助者；学生参与学习目标的构建，积极主动地参与教学过程，聚精会神于学习过程中复杂问题的解决，学会管理自己的学习。第三，应充分利用现代信息技术，拓展学生的学习视野和方式，增加学生的学习兴趣，激发学生的学习潜力，提高学生的学习效率。第四，应实施基于学生学习质量证据的学业评价与反馈，让学生及时了解自己的学习情况，及时调整自己的学习状态。

(三)根据未来价值观多元校园的特征，建构灵活性多样化的高等教育机制

根据价值观多元校园的特征和要求，日本提出未来高校应拥有多样化的学生和教师、形成多样化的教育体制和治理机制。改革开放以来，我国高等教育获得空前发展，但招生对象主要还是18—22岁的本国适龄人口，外国留学生和社会人士相对较少。高校教师队伍建设还处在超稳定、封闭式、内循环的状态，校外资源利用较少。在学生培养方面，跨院系、跨学科、跨部门、跨学校等灵活多样的教育培养体制有待完善。在学校管理方面，教职工代表大会制度、学术委员会制度、基层学术组织制度等仍局限于校内治理，社会资源利用较少。

如何建设多元价值观的大学校园及其灵活多样的教育体制机制？第一，应根据大众化走向普及化时代高等教育的特征和需求，跳出“18岁中心主义”的陷阱，即突破以18岁入学的学生为中心的招生培养机制，大力发展回流教育和留学生教育，逐步扩大并不断丰富学生来源和渠道。第二，应摆脱“自主主义”的束缚，即突破高校教师“以学内出身者为中心”的传统模式，从科研院所、政府部门、企业事业单位以及国内外各行各业招聘学历高和经验丰富的人才任职从教，不断充实和丰富教师队伍。第三，应进一步突破学校、院系、学科之间的界限，完善跨学科、跨领域、跨国界的学生培养制度，满足学生多样化的学习需求。第四，应主动吸纳社会力量参与学校治理，通过设置校外理事等举措加强社会对高校管理的介入和监督，形成校内外结合、灵活多样的治理机制。

(四)根据未来内涵式发展道路的选择，建构高等教育开放的质量保证体系

高等教育进入普及化阶段以后，日本要求各高校采取措施，全面推进校内的质量保证，并根据时代特点修订1956年制定的高校质量标准。在我国，随着高等教育从外延扩张向内涵发展的转变，改革的重心逐渐转移到质量保障上来，质量建设成为高等教育改革发展重大的时代主题，现已初步形成具有中国特色的高等教育质量标准、质量评价、质量保障、质量监督和质量管理体系。当前及今后一个时期，更应加速推进质量保障体系建设，促进高等教育的内涵式发展。政府要从传统的管理思维中解放出来，将竞争当作一种潜在的质量保障机制，将竞争机制引入高校质量管理，创新高等教育质量的市场竞争环境。

从学校层面来看，要建立公开透明、可视化的教育教学质量保障机制。一方面，应准确把握学生学习过程和学习成果的相关信息，并对教师的教育活动和学生的学习活动进行检查和评估，及时向学生反馈和公开评估结果。同时，应及时将学校整体的教育工作、教学过程和成果以及学校管理和运营的情况向社会公开，接受国家、政府和社会的监督，接受学生和家长的监督。另一方面，应积极引入社会力量参与学校质量管理，成立专业的第三方组织，对高校的教学、科研、社会服务以及经营管理等与质量相关的指标进行评估，并向社会公布评估结果，进而构建公正开放的高等教育质量保证体系，促进高等教育质量的提升。

(五)根据未来多渠道筹措资金的思路，完善经费多元和成本可视化的制度

为确保高等教育的经费投入，日本提出在确保公共财政支援的同时，还要求强化民间投资、社会捐赠以及个人负担等经费支援，并要求国、公、私各类大学向学生和社会公开教育成本。长期以来，我国高等教育发展主要依赖政府的财政投入，其他途径的经费投入很少。因此，应进一步完善以政府投入为主、多渠道筹资融资的教育经费投入制度。应充分调动社会力量办学的积极性，大力培育捐赠文化，完善捐赠制度。比如，政府可以按照相应的比例对高校获得的社会捐赠和投资提供配套支持等，还可以采取其他办法和多种措施来激发民间投资办学的活力，从而为高等教育的改革发展注入新的经济动力源泉。

此外，应加强高等院校的成本管理，通过对教育活动中所发生的各类消耗进行预测、计划、核算、控制和考核等系列性活动，谋求降低办学成本,减少不合理支出,以最少的教育耗费培养出最佳数量和质量的高等人才。同时，要加强教育成本管理的开放化和透明度，建立高等教育成本管理的可视化机制。要对高等学校在教育活动过程中为培养高级专门人才所耗费的各类资源，包括人力成本、物力成本、财力成本、机会成本和无形资产成本等五大要素，进行全过程的精细化管理，并适时向师生和社会公开管理过程和结果,以进一步提高教育投资的效率和效益，增强学校的综合实力和核心竞争力。

综上所述，日本对未来高等教育发展战略背景的分析及其所采取的战略举措，无疑对我国高等教育未来的发展具有诸多启迪意义。当今世界正处于大发展大变革大调整时期，中国特色社会主义也已进入新时代，我们必须根据《中国教育现代化2035》的总体部署，对高等教育的改革和发展进行科学擘画、超前布局，以更高远的历史站位、更宽广的国际视野和更深邃的战略眼光加快推进高等教育现代化与高等教育强国建设，推动我国高等教育不断朝着更高质量、更有效率、更可持续的方向发展，从而为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供高素质的人力资源支撑。