王满银，肖 瑛，孙玲艳

（1.安徽师范大学 地理与旅游学院，安徽 芜湖 241003；2.武汉永业赛博能规划勘测有限公司合肥分公司，安徽 合肥 230088）

一直以来，征地制度改革的前沿热点科学问题大多都是围绕如何做到公平合理展开[1-4]。2019年新《土地管理法》第48条规定：征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。这一条款不但大幅提高了原有征地补偿安置标准[5]，也改变了长期以来被征地农民的社会保障费用需从征地补偿费中列支，进而现期利益被侵害的不公平状况。然而，被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴标准仍然是亟待解决的关键问题。根据《土地管理法实施条例》，被征地农民的社会保障费用标准由省、自治区、直辖市制定，但从已发布的《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》《河南省关于对被征地农民参加基本养老保险实施补贴的意见》等历史实践来看，地方政府对于补贴标准的制定，大多都存在一个基本的问题，即普遍缺乏对土地究竟应该承担多少社会保障价值量的认知，这种认知的缺乏表现为地方政府在补贴依据与补贴标准上相差较大。例如江苏省南通市对参加社会养老保险的被征地农民按当地农村最低生活保障标准的1.1倍乘以139个月计，河南省郑州市每征一亩地的补贴标准不低于上一年度城镇单位就业人员平均工资的75%，浙江省则按企业职工养老保险标准实行补贴。地方政府对于被征地农民的社会保障费用补贴标准如果不统一，不仅会形成征地制度上的不公平，而且很难真正做到新《土地管理法》规定的“被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”。

基于土地社会保障功能涵盖养老保障、就业保障和医疗保障等诸多方面[6]，限于篇幅，本文仅探讨其中最为重要的土地养老保障补贴标准。参照以往针对土地安置补助费按征地面积测算存在的误区[7]，本文探讨的标准按需要补贴的农业人口计，即人均养老保障补贴标准。

一 被征地农民养老金补贴标准的回顾与评价

（一）补贴标准的历史回顾

回溯农民养老保险补贴标准的研究或制定，主要包括三种模式。第一种模式是依据农村最低生活保障制度，按农村居民最低生活保障标准来测算被征地农民养老保险补贴标准。例如江苏省太仓市[6]、甘肃省张掖市[8]被征地农民养老保险价格标准的研究。该模式主要借助商业保险公司险种趸缴精算模型，参考当地农村最低生活保障水平、被征地农民的参保年龄等因素，根据趸缴金额、征地规模与安置人口测算人均或地均养老保险价格标准。同样是以农村最低生活保障标准为参考，《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》规定：直接按当地农村最低生活保障标准乘以养老保险领取系数确定被征地农民的养老保险补贴。第二种模式是参照城镇居民养老保险制度或城镇企业职工养老保险制度，用由单位缴纳的养老金部分来确定国家应当承担的被征地农民养老金补贴标准的测算方法[3,9-10]。前两种模式大多应用于农村社会养老保险制度还不完善时期，被征地农民只能纳入商业保险、城镇居民养老保险或职工养老保险体系。第三种模式是假定被征地农民纳入城乡居民养老保险体系，就可以通过确定合理的养老金替代率来表征被征地农民原有生活水平，进而借鉴城乡居民养老保险基础账户与个人账户的精算模型[11]，来设计被征地农民的养老金补贴标准。对于其中合理养老金替代率的确定，一般主张用农民的基本生活消费支出除以农民人均可支配收入的比值来确定[12]。由于农民人均可支配收入来源中包含来自土地的农业经营收入与其他收入，理论上还可以剥离出农业经营收入[13]，确定养老金替代率中被征土地应该担负的比例。

（二）补贴标准的总体评价

参照农村最低生活保障制度的第一种补贴模式的缺陷在于：最低生活保障标准的设置已经降低了被征地农民原有的生活水平，这不符合新《土地管理法》第48条规定的被征地农民长远生计有保障之立法精神，由此测算的土地养老保险价格可能会偏低；其次，参照城镇企业职工养老保险体系的测算标准可能会产生农民个人缴费系数过高的新问题。即便是少数经济发达地区有此财力，被征地农民也会因为个人缴费系数高望而却步。况且，无论是参照最低生活保障标准还是企业职工养老保险体系测算的被征地农民养老保险价格，两者都没有剥离其中来自土地保障应该承担的部分，如此测算的土地养老保险补贴标准又可能会偏高，加重地方公共财政的支付压力。根据《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，截至2020年，城乡居民养老保险体系与城镇企业职工养老保险体系已经覆盖全国所有地区，被征地农民几乎无需再选择商业养老保险，采用寿险趸缴模型测算被征地农民的养老金补贴标准已经过时。现阶段，选择在城乡居民养老保险制度框架下测算被征地农民养老保险补贴标准更具有普遍意义。

二 被征地农民养老保险补贴标准设计思路与模型

（一）补贴标准设计思路

现阶段农民享受 “土地保障”与“社会保障”两支柱组成的双重养老保障[14]，根据 “被征地农民原有生活水平不降低”的新《土地管理法》精神，可将“被征地农民退休后生活水平不降低”作为养老金补贴原则，一个可行的思路是，选取恰当评价指标，确定被征地农民退休后生活水平不降低对应的养老金目标替代率，然后借助养老金替代率精算模型，测算被征地农民参保时的养老保险缴费标准，并在确定的缴费标准中按照农民土地经营收入与其他收入的构成比例，剥离出土地经营收入对缴费资金来源的贡献，剥离出来的部分即可算作地方政府应当支付被征地农民的养老保险补贴。需要说明的是，只有土地全部被征收的农民，也即需要安置的劳动力才需要支付养老保险补贴（图1）。

图1 被征地农民养老金补贴标准设计思路

（二）补贴标准精算模型

1.土地养老金目标替代率的确定

养老金替代率是养老金与某种特定收入之比。根据黄丽[15]的研究，被征地农民的养老金水平可以用《中国统计年鉴》中的“食品烟酒”“衣着”“生活用品及服务”与“交通通信”四大基本消费支出总和来表征，将四大基本消费支出总和与农民人均可支配收入的比值设定为养老金目标替代率。根据《中国统计年鉴》，2015—2019年农村居民四项基本生活消费与人均可支配收入的比例位于45.64%～46.89%之间。考虑到我国经济发展水平与消费水平的地区差异，兼顾十九大报告提出的新时代人民日益增长的美好生活需要，城乡居民养老金目标替代率可按40%、45%、50%三档取值。

2.精算假设

农民土地被征收后，通常距离养老金领取年龄还有十几年甚至更长时间，由于养老金精算模型涉及时间参数，本文的精算假设如下：（1）国家与地方政府的城乡居民基本养老政策基本框架长期保持不变；（2）由于现阶段我国大部分农村集体还不富裕，假定集体、其他社会经济组织等对个人缴费的补助为0；（3）假定国家与地方政府对参保人的补贴档次与标准不变；（4）参保人参保起始年限为2019年且缴费档次固定；（5）退休年龄男性为60岁，女性为55岁，限于篇幅，模型只测算男性被征地农民的养老金补贴标准；（6）辅以土地养老保障，未被征地农民选择城乡居民养老保险平均缴费标准即可满足目标养老金目标替代率；（7）基于养老金对家庭养老经济支持的挤出效应[16]以及农村家庭养老的弱化趋势[17]，不考虑家庭养老对养老金目标替代率的贡献值。

3.养老金补贴精算模型

根据统一实行后的城乡居民基本养老保险制度框架，农民的养老保险待遇包括基础养老金与个人账户待遇两部分。

其中，LFPS为被征地农民退休时领取养老金的年标准；BPA为退休当年的城乡居民基础养老金年领取标准；PPA为被征地农民退休当年个人账户年领取标准。借鉴林昌[7]的研究，基础养老金公式为：

其中，S为参保当年基础养老金月计发标准；g1为基础养老金前10年内的增长率；g2为基础养老金10年后的增长率；e为缴费15年后月增发基础养老金标准；N为被征地农民参保年限。

个人账户养老金精算公式为：

其中，PC为被征地农民参保时所选择的缴费标准；A为政府对个人账户的养老金缴费年补贴；i为个人养老金账户储存额记账利率；k为记账年限；M为个人账户计发系数。

农民的养老金替代率公式为：

其中，R为被征地农民养老金目标替代率；I为2019年农村居民人均可支配收入；r为居民收入的增长率；N为增长年限。

被征地农民养老金年补贴标准为：

其中，δ1为家庭经营收入占农村居民人均可支配收入的比例；δ2为土地经营收入占家庭经营收入的比例。根据统计部门口径，农村人均可支配收入来源又可分为家庭经营收入、工资性收入、财产性收入与转移性收入，其中家庭经营收入包括农业、林业、牧业、渔业等收入。可以用家庭经营收入中来自农业的收入数据表征土地经营收入。

三 实证研究

（一）征地规模与安置补偿概况

本文以“上海至武汉国家高速公路无为至岳西段（安庆市段）”建设用地项目征地方案为例，该工程规划征收集体土地551.853 7 hm2，其中征收农用地486.881 hm2。统一年产值标准为2.55万元/ hm2，土地补偿费与安置补助费取统一年产值标准的24倍，征收农用地的征地补偿费一共为29 797.117 2万元。需要安置的劳动力人数为2 107人，其中男性1 160人。由于每一个需要安置的劳动力人口具体年龄未知，为简化计算，可取我国统计部门认定的劳动力年龄阈值的平均值38岁，作为需要安置的劳动力被征地时的年龄。

（二）参数取值与精算结果

1.基础账户参数取值与精算结果

根据《安庆市建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金政策调整机制的意见》（宜人社秘〔2019〕150号），基础养老金月计发标准为120元，缴费15年以上月增发基础养老金标准e为2元。参考2012年以来安庆市基础养老金月计发标准年平均增长率为12.5%，前10年内的基础养老金增长率g1取10%；考虑到当前我国经济下行压力较大，要一直保持这样高的增长率比较困难。例如，我国职工养老金在经历了11次10%的涨幅之后，近几年均只能维持在5%左右，因此，10年后的增长率g2取5%。按公式2，精算结果如表1。

表1 被征地农民退休时基础养老金账户计发标准

表1结果显示，被征地农民若按平均年龄38岁参加城乡居民养老保险，到60岁时每年领取的基础养老金为6 876元。

2.个人账户参数取值与精算结果

根据上述安庆市人力资源和社会保障局文件，全市城乡居民养老保险缴费档次标准分为200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1 000元、1 500元、2 000元、3 000元、4 000元、5 000元、6 000元共 15个档次，相应的政府对个人缴费的补贴标准为 40元、50元、60元、70元、80元、90元、100元、110元、120元、150元、200元、220元、240元、260元、280元。对被征地农民参保的年缴费标准按近下四分位档 600元（Ⅰ）、近上四分位档3 000元（Ⅱ）、最高档6 000元（Ⅲ）取值进行试算，相应的个人缴费年补贴取80元、220元、280元。个人账户储存额记账利率按《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2011〕18号）规定的金融机构人民币一年期存款利率，为1.75%。按照公式（3），精算结果如表2。

表2结果显示，按安庆市被征地农民选择年缴费标准600元、3 000元、6 000元参保，到60岁时年领取的个人养老金分别为 1 586 元、7 511 元、14 649 元。

表2 被征地农民60岁时个人养老金账户计发标准

3.养老金替代率精算结果与分析

根据2015—2019年《安徽统计年鉴》，2019年安庆市人均农村居民可支配收入I为14 347万元，且安庆市农村居民人均可支配收入的年均增长率为10.92%，略高于同期安庆市GDP的年均增长率8%，基于今年我国第三季度GDP增长率为4.9%的前提，安庆市农村居民可支配收入年增长率取值为6%。按公式（4），养老金替代率精算结果如表3。

表3 被征地农民养老金替代率

根据第一财经“2019年城市商业魅力排行榜”，安庆属于四线城市，养老金目标替代率设定为低档40%比较合适。对照表3测算结果，被征地农民若按3 000元年缴费标准参保，养老金替代率为27.83%，低于设定的目标替代率，若按最高档6 000元年缴费标准参保，养老金替代率为41.63%，超过了设定的目标替代率，这说明要达到养老金目标替代率的年缴费标准在3 000元～6 000元之间。根据精算模型进一步测算，刚好达到40%的养老金目标替代率的个人年缴费标准为5 640元。

4.养老金补贴标准的测算

2015—2019年《安徽统计年鉴》显示，农村居民家庭经营收入占比位于38.61%～42.89%之间，且呈逐渐降低趋势，随着农村劳动力的转移，工资性收入在农民人均可支配收入中占比越来越高[18]，本文认为，经营收入占农村人均可支配收入的比重取35%较为合理，相应的，δ1取值35%。此外，参照2001—2012年《中国统计年鉴》，农业收入占家庭经营收入的比重位于57.47%～60.84%之间。δ2可取值为60%。

根据公式（5），被征地农民养老金年补贴标准为1 184元，若将被征地农民养老金年补贴一次性存入养老金专用账户，以个人账户储存额记账利率1.75%计，被征地农民自参保时的人均养老金补贴贴现总额为21 842元。根据该工程征地方案中统计的需要安置的劳动力人口为2 107人，地方政府需要支付被征地农民养老保险补贴共计4 602.109 4万元，相当于该工程征地补偿费用（29 797.117 2 万元）的 15.44%。

（三）结果分析

由于新《土地管理法》颁布实施不久，在新法精神与城乡居民养老保险体系框架下的被征地农民养老金补贴标准的研究甚少，这里将文献回顾中关于几个被征地农民养老金补贴标准测算的典型案例与本文测算结果进行比较，比较结果如表4。

表4 被征地农民养老金补贴标准比较

比较结果显示，与四个比较案例城市的养老金月计发标准相比，若以养老金替代率40%作为退休后生活水平不降低目标，安庆市被征地农民的养老金计发标准最高，即便将计发标准按不同征地时间进行贴现，高出的幅度也是几个比较案例城市的数倍之多。对于被征地农民而言，这种提高的幅度无疑是巨大的，能够真正意义上实现被征地农民退休后生活水平不降低。此外，在参与比较的五个案例城市中，虽然安庆市被征地农民的养老金月计发标准最高，但政府为此支付的人均养老金补贴标准又处于最低水平，根本原因在于本文的测算标准是将被征土地应该承担的养老价值进行了剥离。在城乡居民养老保险制度全覆盖的情势下，被征地农民养老保障由“土地保障”与“社会保障”两支柱组成，地方政府支付的养老金补贴对应的是农民因为失去土地收入而减少的个人缴费部分。相对而言，这种测算标准更为合理，也能够很大程度减轻地方政府的支付压力。

如果说地方政府支付的养老保险补贴对应的是耕地养老价值，征地补偿费补偿的是耕地经济价值，按照本文的测算方法，耕地承担的农民养老保险价值也会小于其经济价值，而不是相反[3]。

四 结论与讨论

（一）结论

自《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）提出要支付失地农民的社会保障费用以来，关于被征地农民养老保障的探讨多局限于在征地补偿费框架下对区片综合地价做研究设计[18-19]。2019年新《土地管理法》关于被征地农民养老保障等社会保障需单独列支的规定结束了多年来关于区片综合地价是否合理的争议，但正如文首所言，交由省、自治区、直辖市制定的被征地农民社会保障费用标准仍然是地方政府亟待解决的新问题。本文通过设立未被征地农民与被征地农民两个相互参照，以被征地农民退休后生活水平不降低为补贴原则，建立了两者养老保险精算模型，测算了被征地农民应该获得的养老保险补贴标准并以安徽省安庆市征地案例做了实证，最后得出以下结论：

（1）在城乡居民养老保险体系已实现全覆盖的前提下，基于最低生活保障标准以及趸缴模型的养老金补贴标准已经过时。借助养老金替代率精算模型，以征地后农民的生活水平不降低为补贴原则，成为新《土地管理法》下被征地养老金补贴标准测算的新思路。

（2）被征地农民养老金补贴标准的关键因素取决于养老金替代率与未被征地农民参加城乡居民养老保险选择的一般缴费标准。考虑到我国农民消费水平的地区差异，替代率可参考农村居民基本生活消费水平与人均可支配收入实行弹性设置；此外，基础养老金增长率、个人账户储存额记账利率、被征地农民参保时的年龄等同样影响养老金补贴标准的制定。

（3）本文关于国家高速公路安庆段的案例测算结果表明，在城乡居民养老保险体系下，地方政府支付的养老金补贴对应的是农民因为失去土地收入而减少的个人缴费部分。相对而言，这种补贴标准较为适中，不会超出地方政府公共财力的承受范围，同时还能保证被征地农民退休后的生活水平不降低。

（二）讨论

基于本文设计的养老金补贴标准精算模型参数取值，关于被征地农民养老金补贴标准可能还会出现以下情况：

（1）养老金替代率若设置较高，被征地农民养老金个人缴费可能会突破地方政府城乡居民养老保险个人缴费标准的最高档。在本文案例中，若将养老金替代率设定为45%，被征地农民养老金个人缴费标准需要达到6 800元，突破了安庆市城乡居民养老保险个人缴费最高档6 000元。针对这种情况，在被征地农民养老保险补贴标准的测算中，被征地农民养老金个人缴费标准依照当地最高标准为宜。

（2）增加城乡居民养老金个人账户储存额记账利率，可能会大幅度降低地方政府对于被征地农民养老金缴费补贴的支付压力。参照城镇职工养老保险个人账户储存额2016年以来实行的国家统一记账利率，若将城乡居民养老金个人账户储存额记账利率由现行的1.75%提高至7.13%，满足40%替代率的被征地农民的养老金个人缴费标准下降到3 000元，政府支付养老金个人缴费补贴标准下降到630元。当然，要实现城乡居民养老金个人账户储存额记账利率的提升，前提条件是养老基金入市并持续获利。

（3）本文设计的精算模型测算的是养老金个人缴费补贴的平均标准，地方政府在实际征地过程中，要做到对每个农民合理公平补贴，还需要对被征地农民进行详细的家庭调查。要查清需要安置的农业人口总数与每个安置人口的真实年龄，这样才能准确测算需要安置农业人口养老金补贴费用的资金规模。

本文探讨了新《土地管理法》下被征地农民养老保险补贴标准的制定方法，对于被征地农民的医疗保险、失业保险等其他社会保险缴费补贴标准的研究，将是本文进一步关注的问题。