基于绩效的公路养护合同模式研究进展

2022-03-18王晓伟张家丽史小丽

交通企业管理 2022年2期

□ 王晓伟张家丽史小丽

随着我国公路养护与管理事业进入高质量发展的新时期，探索合理、高效、多元化并且适应当前公路养护实际的公路养护管理模式至关重要。基于绩效的养护合同模式（Performance Based Contract，PBC）是公路养护管理机构或经营企业（以下简称“甲方”）与道路养护承包商（以下简称“乙方”），甲方在签订的养护合同中不具体限定乙方的养护方式、方法和材料等要求，需明确乙方在合同期末时要达到的绩效标准，且合同费用的支付与乙方是否达到合同约定的最低绩效标准直接相关。

PBC 模式具有以下特点：对于甲方而言，绩效标准的制定使甲方人员注重于公路养护成效和养护质量的管制，有助于实现可持续的道路管理体系；有效简化甲方人员组成，减少额外人员成本；可将大部分风险转移至乙方，有效避免合同双方索赔事件的发生；但因对乙方综合能力要求较高，使合同报价偏高。对于乙方而言，绩效标准的制定，使乙方人员能自由、灵活地使用新材料、新技术和新方法，可自主创新并研发养护新工艺，提高收益；因合同支付与乙方绩效达标情况挂钩，为乙方提供了明确的合同激励机制；绩效指标使乙方能有针对性地改善道路使用状况，提高养护效率与道路使用者满意度，使养护效益最大化。

一、PBC 模式在国内外的应用情况

许多国家/地区自上世纪开始使用PBC 模式来管理和维护道路：加拿大（1988 年）不列颠哥伦比亚省首次将PBC模式用于道路系统和桥梁维护项目；澳大利亚（1990 年代）新南威尔士州（NSW）政府为了将道路运输维护、修复和资本改良的控制权和责任移交给私人乙方，开始尝试基于绩效的维护合同（PBMC），成功地使生产率提高了22%，总体成本节省了16%；美国（1996 年）、阿根廷（1996 年）、乌拉圭（1996 年）、新西兰（1998 年）、马来西亚（2001 年）、菲律宾（2003 年）、塞尔维亚（2004 年）、阿富汗（2006 年）、塔吉克斯坦（2013 年）、格鲁吉亚（2015 年）、阿塞拜疆（2018 年）等国家陆续开始将PBC 模式运用于公路养护项目。这些国家初期采用PBC模式短期试点，试点实施效果明显后，再大范围推广应用。

目前我国部分地区已先行将PBC 模式运用于公路养护项目：广东省（2000 年）广深珠高速公路维修公司采用PBC模式进行高速公路的养护管理，养护费用节约了200 多万元；河南省（2018 年）高远公路养护技术有限公司推行基于“全过程公路养护技术（QGY）系统”的全过程绩效托管养护新模式，并在河南省新乡高新区城区使用且效果良好；浙江省（2019 年）龙庆高速公路项目也引入QGY 系统，运用于为期8 年（2019—2026）的公路养护工程项目。

二、PBC 模式养护合同应用的关键技术

1. 合同条款的制定

合同条款是合同内容的表现形式，是确定合同双方权利和义务的依据，因此合同条款内容应定义明确。

（1）合同范围，即养护项目所在位置及所包含的路段数量、涉及资产类别及养护活动内容。

（2）合同期限，即合同的持续时间。

（3）权责分配，即明确定义甲方和乙方的责任，避免潜在的纠纷。

（4）风险分配，即根据各方权责，将风险分配给最有能力且能有效管理风险的一方。

（5）绩效标准，即为合同范围内各类资产的养护活动定义绩效标准，确定量化的绩效标准指标，指标定义应简单、清晰，且易于理解。

（6）奖惩制度，即制定奖励条款与违规处罚条款，在约束乙方的同时也可以达到良好的激励效果。

（7）支付条款，即明确支付形式（现金、银行转账、支票、承兑汇票等）与支付时间（一次性支付、固定周期支付），设置付款担保或保证金条款。

（8）费用调整条款，即设置价格调整方案控制由不可抗力因素（自然灾害、劳动力和物料价格变化）引起的成本变化。

上述合同条款中，风险分配是PBC模式应用的关键。PBC 关于甲乙双方的主要风险分配方案以及双方应对风险的缓解措施见表1 所列。

表1 甲方与乙方之间的风险分配与缓解措施

2. 承包方的选择方式

PBC 模式下乙方承担的管理责任与风险较多，甲方可同大多数PBC 项目评标一样，采用基于“最佳价值”的方法来评标选择乙方。“最佳价值”是根据乙方的管理能力、养护施工经验、PBC 专业员工数量多少、应对相关风险能力、养护合同报价高低、养护管理工作计划有效性等内容进行综合评价，即将涉及到乙方的各种资格资质、技术、商务以及服务的条款都折算成一定的分数值，然后进行打分，用综合分值来考量乙方能否以较低养护成本投入确保高质量养护成果产出的综合能力。

3. 绩效标准的界定

绩效标准定义应结合道路使用者的需求、甲方对合同完成时期望的公路资产水平、项目可用的资金水平综合考虑。客观制定绩效标准，避免以主观术语定义绩效标准引起争议。

世界各国家典型的绩效标准定义有两种：一种是为每项养护活动都制定了绩效标准，且要求必须达到100%（如表2 中的拉丁美洲部分绩效标准）；另一种是同时为每项养护活动制定了绩效标准与响应时间要求也叫及时性要求（如表3 中的新西兰绩效标准）。响应时间要求主要针对：①与路面资产有关的养护细目，目的是避免因养护不及时而导致道路状况进一步恶化；②与道路服务水平有关的养护细目，响应时间的设置是根据道路提供服务功能的最低标准来设定的。响应时间长短根据养护活动特点而定，乙方需在甲方巡查时发现并告知病害后或自行巡查发现病害后及时采取应对措施，维持道路基本状况，如清理排水通道、路面障碍物清除等。

表2 拉丁美洲的PBC 模式道路养护绩效标准

表3 新西兰的PBC 模式道路养护绩效标准

4. 绩效监控方案的制定

绩效监控是PBC模式养护项目成功的关键，监控对象是乙方的PBC 养护绩效水平状况。通常，监控组成员由甲方、乙方的指定代表组成，也可包含部分道路使用者。监测方式和检测频率可依据养护活动特点来选择，如连续测量、周期性测量（按小时、天、周、月、季度年）、在项目开始和结束或里程碑事件进行测量、长期测量等。在最后支付乙方费用时，可据绩效监控情况适当扣减费用，情节严重时，甲方有权中止养护合同，据此来约束乙方遵守绩效标准，确保公路养护质量。监控方法也可根据实时反馈进行方案改进。

5. 绩效评估与考核的方法

绩效评估与考核是甲方绩效管理的核心环节。绩效评估是对合同范围内道路基础设施的当前状况进行评估，同时还评估乙方在所提供道路服务、环境保护方面的效率以及成本效益。SAIC（Science Applications International Corporation）描述绩效目标菜单和绩效评估过程，将绩效评估指标分为“通过/不通过”和多级2 类，还开发了一种包括安全绩效评估（如工人受伤、车辆碰撞等）、施工拥堵、路面平整度、路面噪音和用户满意度等方面的综合绩效评估方法。Pakkala 将IRI、防滑性、车辙、开裂和道路的变形作为评估路面绩效的指标，Baker 还为每个指标设定了目标值。如我国某条高速公路的养护目标绩效用路面养护综合质量指标数表示，其分项指标为养护技术质量指标PQI（PCI、RQI、RDI、SRI）和养护服务质量指标SQI（日常管理、保洁与巡查，路基、路面病害处理，材料回收循环再生利用率）2 类。

绩效考核是对乙方某一阶段工作成果的评估过程，甲方对照绩效标准，采用科学的方法并按照一定的周期（月、季度、年）对乙方养护工作完成情况进行考核。绩效评估与考核工作在绩效监控的基础上进行，评价与考核结果是支付合同费用计算的依据。如我国广深珠高速公路项目是对路况、各项绩效指标检测、乙方计划编制情况、管理实施情况、养护及时性情况进行考核；河南高远路业是结合我国相关技术评定规范，根据项目情况商定绩效考核标准，考核方式是自检与委托第三方检测相结合；徐强将我国PBC养护项目绩效划分为耐久绩效、运营绩效和管理绩效，耐久绩效考核与路面使用性能指数PQI 及路面平整度IRI 有关，考核周期是一年；运营绩效考核与所维护道路网的日常可服务性有关，考核周期是一季度；管理绩效考核通常与工程计划管理、质量保证体系管理、健康与安全管理、环境管理、数据库管理、应急管理及检查有关，考核周期是一季度。

三、我国实施PBC 模式道路养护的挑战与对策

1. 从甲方视角看

（1）由于合同期限较长，项目长远的资金保障是甲方面临的一大挑战。

（2）我国目前还未有关于PBC项目合法且易操作的规范化管理文件或标准文件，且PBC运用案例较少，甲方需适应从“过程监管”转换到“绩效考核”的过程。

（3）甲方缺乏有PBC 经验和知识的专业技术人才，需开展专业培训以储备PBC 人才力量。

（4）我国满足PBC 模式的乙方数量较少，一定程度上限制了甲方对乙方的选择，在业内普及PBC 知识、培养更多潜在乙方还需一定的时间、技术及经验的积累。

2. 从乙方视角看

（1）乙方是整个养护项目的主要责任方，乙方需保证有足够的综合实力，确保输出的养护成效能够达到绩效标准。

（2）乙方承担的风险责任较多，乙方需探求更有效的风险管理方法。

（3）与甲方一样，乙方需大力培养PBC 模式方面专业人员，在满足PBC模式下道路使用性能对养护施工的创新需求上，能自主创新研发养护新技术。

我国地域辽阔，各个地区发展不平衡，PBC 模式公路养护的运用还需要不断地改进与完善，可从以下几个方面着手实施：①各地区可选择性地依托某一条高速公路进行试用，从短期的、单一养护项目的绩效合同入手，探索PBC 模式公路养护承包实施流程及合同执行期间甲乙双方养护管理框架体系；再逐步扩大试点的合同规模及其持续时间。②试点PBC 模式公路养护的过程中，全国各地公路养护技术人才和管理人才的专业化、公路养护管理水平的智能化与信息化恰好也在同步提升，各边界条件齐头并进、相辅相成，有助于推动该模式的广泛应用。③通过试点地区PBC 模式的应用，形成PBC 模式养护合同的最佳实践，据此制定合法且易操作的规范化管理文件及标准文件。