卜 熙

(中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510275)

一、问题提出

社会领域是国家治理的重要场域之一。社会治理共同体的建构需要贯通顶层制度设计与基层政策执行，顶层制度设计代表一种政治势能，这一能量需要通过基层政府的有效执行才能转化为对区域社会的良好治理效能。如何提升衔接与转化的有效程度？把我国制度优势更好地转化为国家治理效能，这是党的十九届四中全会聚焦的重要命题，也是本文关注的核心议题。

一些地方卓有成效的社会治理共同体建设经验提供了鲜活而生动的实践图景。以广东地区为例，广州打造的“广州街坊”、云浮的党建引领“微网格”治理、肇庆的“各具特色、各美其美、美美与共”的基层社会治理共同体试点建设分别从群众参与、党建引领、上下贯通等维度探索形成了提升社会治理绩效的有效经验。本文选择广东省肇庆市建设社会治理共同体的实践作为分析案例，归纳与描述顶层设计与基层执行的衔接机制与转化过程。

官僚制理论认为，现代科层制在保证组织及成员行为的准确性、稳定性与可靠性的同时，会产生一系列负功能。[1]其中，去人格化的官僚往往只关注上级要求或制度规定的任务，指令之外的事务甚少被纳入官僚执行过程。不少实证研究进一步指出，下级在执行上级指令时经常会出现“选择性执行”[2]“变通执行”[3]“象征性执行”[4]等现象，导致政策执行大打折扣、效果不彰。归结而言，以往的理论推断与案例分析多强调政策执行的不彻底性和不完全性。

然而，肇庆建设社会治理共同体的实践却呈现截然相反的画面。根据上级领导批示，肇庆原应以解决邻避效应为重点建设社会治理共同体，到了实际执行时，当地社会治理共同体建设的维度却不止于邻避问题，还拓展出村改居、网格化、城乡结合部、土地整治、乡村振兴、省级廊道等多个治理维度。借助上级对问题“点”的指示要求，带动治理“面”的发展，全方位提升了辖区的治理绩效。这是一个“常识”以外的借势发展现象。

基层政府如何从上级批示中借势？借势后如何转化为本地治理绩效？以点拓面的借势过程与微观机制究竟如何？既有研究大多为语焉不详，缺少充分的经验呈现和理论探讨。基于此，本文探讨的核心问题是：地方政府如何拓展社会治理共同体的多维向度，从而将政治势能转化为治理效能？

社会治理共同体建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度安排与关键战略部署。顶层设计源于中央，实践探索起于地方，社会治理共同体建设的破题有赖于基层经验的提炼与积累。归纳与描述各地在实践中有益经验，有利于丰富与优化具有现代化属性的国家治理体系建设，进而全面提高国家治理效能。

二、文献回顾与分析框架

(一)文献回顾：组织借势

纵览现有文献，有关组织借势的研究成果可划分三类，涉及不同主体之间的相互影响。

第一，体制外组织借势影响体制内组织。有研究指出，企业家影响地方政府政策过程的方式之一是“借力施压”，即求助更高层级政府来改变原有政策的导向或内容。[5]企业家在面对不够“友好”的政府部门时，可能会采取“借力”策略，从更高级政府或其他职能部门处寻得支持者以解决问题。[6]社会组织同样会通过借势来影响地方政府的政策过程，谭爽发现草根NGO在邻避事件中经常采取这一策略，不直接介入抗争，而是借助国民情绪，依托焦点事件打开政策之窗，倒逼相关部门修订政策或改变行为。[7]

第二，体制内的“弱势组织”借助“强势组织”的力量推进任务。例如，地方工会的动员能力和行政权力都处于弱势地位，不少时候需要向地方政府或强势职能部门“借力”，或者向有关政策法令“借势”，从而协调与利益相关单位的关系。[8]此外，虚体机构也会借势于实体机构，如政府部门中广泛设立的领导小组呈现出借力运作逻辑，通过借助常设机构中的“软件”和“硬件”要素维持运转和发挥效用。[9]

第三，科层组织之间的协同与合作。王清认为处于同一晋升锦标赛体系下的两个部门之所以能够合作，是因为构建了政绩共同体，相互借力才能完成难度较大的任务。[10]艾云则从基层政府对计生政策的执行观察中注意到了政策过程中的“共谋”现象：基层政府与直接上级政府相互配合，从而应对更高层级政府的考核检查。[11]

既有研究观点鲜明、富有洞见，令人深受启发，但在构建借势这一理论图谱上仍有不少拓展空间。一方面，现有研究多集中在借势(或借力)的特征描述上，但对如何借以及转化为势的步骤与过程着墨不多。另一方面，现有研究多强调借势在组织互动中的博弈属性而忽略其治理属性。在肇庆案例中，主要领导的批示对于下级政府既是一个政治指令也是一种政治资源，如何借助领导权威高位推动的政治契机，使其最大化地转化为治理效能，从而解决本地较为棘手的社会问题，成为地方政府的出发点。肇庆的实践更偏向于借势的治理属性，与以往研究相比有明显的区隔。综上所述，肇庆建设社会治理共同体的实践提供了一个观察将上级政治势能转化为地方治理效能的上佳案例，亦可详细呈现政治势能转化的微观机制与实践过程。

(二)分析框架：“五势合一”

为了提升分析的系统性和层次感，研究引入贺东航、孔繁斌等学者提出的“政治势能”理论视角：所谓“政治势能”，指的是通过政策主体的不同位阶，发出强弱不同的政治信号，促使执行方落实决策。[12]这一理论的核心特征是组织通过借助党的领导与科层权力来产生绝对的领导力、引领力和凝聚力，它强调政策执行中既要着重挖掘科层权威的政治优势，也要尊重地方的政治理性，并根据政策情势制定合适的执行策略。

从现实来看，政治势能无法直接产生治理效用。具有“政治势能”的制度政策或者领导指令处于较高的科层位阶，强调宏观战略、整体设计、目标效果，呈现一种权威态势，在政策过程中更侧重于发出信号、强化动员、凝聚共识。由此观之，“政治势能”必须借助一系列的转化过程才能产生治理效能，就如同一个蕴含重力的巨石只有经由山顶滑落的过程才能逐渐释放出势能从而表现出千钧之力。

图1 分析框架图

“政治势能”从出场到产生作用大致可划定为五个环节，分别是趋势、权势、声势、定势、借势。[13]然而，“五势”究竟如何“合一”？从现实来看，地方政府推动政策执行也有一整套“标准惯例”，包括政治动员、成立领导小组、确定方案、试点推进、全面推行等行动与策略。“五势”在这套“标准惯例”中发挥了重要功效，构成了一个势能转化效能的完整序贯过程。

在肇庆案例的基础上，本文提出一个“五势合一”分析框架。具体而言，政治势能向治理效能的有效转化要经过五个序贯层次：第一，借以上级高位推动的契机承启趋势，召开政治会议广泛动员发出政治信号。第二，成立领导小组构建权势，通过领导推动形成政治权威。第三，选点、踩点、定点扩大声势，以政策吹风来营造政治氛围。第四，确定治理方案以明确定势，以试点分工探索来拓展治理维度。第五，发动各方实现借势，多元主体共同参与产生治理绩效。经由这五个环节，实现政治指令向政策执行的完美跳跃，这给地方政府采取以点落面、借助上级政治权威的方式推动地方治理问题的改善提供了运作空间和拓展载体。

三、案例引介：肇庆建设社会治理共同体的政策实践

(一)政策背景

社会治理是中央对广东提出的探索命题。2018年3月，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时发表重要讲话，对广东提出了“四个走在全国前列”的要求，其中包括“在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列”，赋予广东新时代社会建设的新任务、新使命。习近平总书记在2019年的中央政法工作会议上提出，“调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体”，对新时代社会治理规律提出了新的理念，对“打造共建共治共享的社会治理格局”的要求进行了理论创新和深层阐释。习近平总书记在深圳经济特区成立40周年庆祝大会上指出，“创新思路推动城市治理体系和治理能力现代化”，为广东推进城市治理体系和治理能力现代化，以高效能治理推动高质量发展，深化参与粤港澳大湾区建设提供指引。由此，社会治理共同体建设也成为了广东探索社会治理新格局的最新着力点。

广东社会治理经验的探索有赖于基层实践的破题。一直以来，肇庆市在社会治理领域的探索卓有成效。自1997年以来，肇庆四次被评为全国社会治安综合治理优秀市，两次获授公安领域的最高荣誉“长安杯”。近年来，肇庆在推动环保能源发电项目建设中，积极探索有效化解“邻避”效应下促进基层共建共治共享的有效途径，得到上级党委政府及主要领导的充分肯定。2019年，肇庆在法治广东建设考评中获第4名，法治政府建设排名位列全省第一。2020年3月，省委主要领导作出批示：“肇庆市扎实推进环保能源发电项目建设，有效化解‘邻避’效应，取得积极成效，值得肯定。下一步要积极探索防范‘邻避’效应促进共建共治共享、构建社会治理共同体的有效途径，不断创新和完善社会治理，为我省实现高质量发展作出新的更大贡献。”肇庆从应对邻避问题率先破题社会治理共同体建设要求，为肇庆建设社会治理共同体积蓄了充分的政治势能。

(二)现实压力

由于处于剧烈社会转型期，肇庆的城市空间结构、生产方式、组织形态与运行机制都发生了深刻变革。社会治理的矛盾并不限于邻避，表现为城市治理承压明显、发展空间不足等诸多挑战，如市域土地总面积为1.49万平方公里，下辖3区4县1市，共设有91个镇、16个街道、1个民族乡、1255个行政村和296个社区，庞大复杂的行政区划给辖区的社会治理带来沉重压力。

一方面，乡村治理表现为三大问题。一是乡村发展不充分。“乡村振兴”战略的实施存在镇村治理频道转换不足、城乡公共服务不均等、产业组织化程度不高等突出问题。二是乡村土地利用程度不足。农村土地抛荒严重，土地的整理与开发停留在规划阶段，使用效率与集约化水平落后，政府与农村的土地开发收益分享机制并未建立。三是“村改居”衔接不畅。虽然身份发生转变，但农民的生活状态依然游离于城市之外，转型过程中基层党组织的核心领导作用不突出。

另一方面，城市治理也表现出三大难点。第一，“网格化”管理制度悬置。街道、社区、物业职责不清，民政、公安、城管队伍配合不足，居民主体地位未凸显。第二，城乡结合部“杂、乱、差”面貌难改。截至2019年10月，肇庆市户籍人口为450.15万人，中心城区常住人口约170万人，流动人口逐年增长，但管理服务滞后，流动人口底数不清、信息不全，“以屋管人”制度空转，流动人口管理不到位，影响了城乡结合部的治安状况。第三，环境治理形势严峻。一是邻避问题并未完全解决，肇庆环保能源发电项目建设的质疑声音仍然存在。二是流域治理亟待发力。肇庆位于西江流域，负有水系治理的重要责任，但仍然存在一些行政不作为、乱作为、虚作为和选择性作为等现象，破坏生态资源、污染环境的事件时有发生。

综合来看，肇庆既是经济活力较强、外向程度较高、发展潜力较好的湾区城市，但也处于发展约束较大的城乡交界地带，问题的典型性和多样性并存。如何借助解决邻避问题所获取的政治势能来应对更大范围的社会治理新形势新任务新挑战，重建社会关系、调适社会结构、畅通社会运转、增进社会团结、维护社会稳定，既是探寻新时代中国特色社会治理的规律，也是肇庆将政治势能转化为治理效能的内驱力。

(三)以点拓面

总体而言，省委主要领导对“点”的肯定为肇庆拓“面”提供了权威基础，而社会治理的多重现实压力构成了肇庆市以拓展社会治理共同体多维向度的直接动力来源。

2020年，肇庆形成推进基层社会治理共同体的工作方案。在方案中，社会治理共同体建设由“点”(防范邻避效应)拓展为“面”，包括了八个重点目标的社会治理探索部署，分别为：(1)“村改居”治理；(2)以“网格化”为基础的社区治理；(3)城乡结合部治理；(4)“邻避效应”治理；(5)乡村振兴治理；(6)土地整治；(7)省际廊道治理；(8)环境治理。各有侧重的治理目标清晰地呈现出肇庆市建设社会治理共同体的多维向度(见图2)。

高血压患者由于药物的临床应用，病人的血压得到有效控制，但是一部分药物对高血压造成的心脏病变已经失去了效果。比索洛尔为β受体阻滞剂，第二代受体阻断药，具有钙拮抗用途，对支气管和血管平滑肌的β1-受体有高亲和力，抑制内皮细胞增值和心血管系统重塑，从而使血管扩张，血压降低，进而降低心率[3]。适用于高血压、冠心病等中度至重度慢性稳定性心力衰竭等症。

图2 肇庆市建设社会治理共同体的“以点拓面”过程

在“以点拓面”过程中，肇庆以社会治理共同体建设为突破点，初步形成“一核三化五协同”创新路径，有力推动党的全面领导无缝嵌入社会治理，有序解决肇庆市转型改革过程中的一系列治理难题。

固化“一核”统领，发扬政治优势。一方面，激发基层党组织的政治优势和权威优势。如端州区城西街道出头社区开展党组织领导力提升工程，推动出头社区实现党总支书记、居委会主任、经联社理事长“三个一肩挑”；鼎湖区桂城街道第一社区实施党建引领工程，着力在社区厚植“头雁培育工程、建设红色阵地、打造红色物业”等党建活动，探索实施“社区吹哨、部门报到”机制。另一方面，扩大基层党组织的领导覆盖和工作覆盖。如出头社区建立“社区—支部—党员”联系制度，社区“两委”包干联系6个党支部，再由6个党支部班子包干联系71名党员，而71名党员包干联系520户群众，将社区每家每户都纳入到党组织联系服务网络中来。

推动“三化”并进，优化治理体系。首先，加强制度化建设，统领社会治理共同体建设的总路线。肇庆参照《全国市域社会治理现代化试点工作指引(2020年试行版)》，制定《肇庆市推进市域社会治理现代化的实施方案(试行)》，印发《肇庆市探索推进基层社会治理共同体建设试点实施方案》，建立专项考核、激励和评价、总结等工作机制。其次，推动规范化指引，明确社会治理共同体建设的主基调。要求各个县区和职能部门要以试点工作方案为建设指引，严格统一思想、统一步调、统一规范，建立工作会商制、牵头单位负责制，完善试点问题交办制，及时解决试点工作中遇到的实际困难和问题。最后，实现场景化落地，提升社会治理共同体建设的自主性。肇庆坚持“市整体统筹+县基层试点”的做法，按照各具特色、各美其美、美美与共的工作思路，杜绝不切实际的“一刀切”，在不同地区形成有针对性、有差别的社会治理共同体建设方案。

构建“五治”协同，提升治理能力。第一，强化政治统领力。肇庆持续探索“基层党建+”模式，在社会治理共同体建设过程中坚持“党建带社建”总体机制，建设以基层党组织为核心、群团组织为纽带、各类社会组织为依托的基层群众工作体系。第二，强化自治牵引力。肇庆推动建立以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡基层社会治理体制，发挥村规民约、居民公约的自律规范作用，发挥基层社会组织的独特作用。第三，强化法治保障力。肇庆强化依法治理，运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题。比如，肇庆市人民检察院立足西江流域生态环境和资源保护公益诉讼需要，积极发挥民事公益诉讼对受损国家利益、社会公共利益的补充救助作用，助力受损生态环境修复。第四，强化德治凝聚力。肇庆坚持以社会主义核心价值观为引领，大力加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，注重发挥乡贤文化、家训家风、生活礼俗的教化作用。第五，强化智治支撑力。肇庆强化互联网思维，运用智能化手段推动基层社会治理创新。如城市社区以互联网、大数据、区块链等信息技术为支撑，通过安装建设人脸识别、无人机、“悠美肇庆”、城市“E+人”APP等软硬件载体，搭建服务群众、社区治理于一体的智能化管理平台。

四、五势合一：“以点拓面”过程的机制分析

“以点拓面”究竟如何实现？前文概括了宏观体制的设计，接下来将在“五势合一”的框架下分析肇庆借势拓展社会治理共同体多维向度的微观经验。

(一)承启趋势：发出政治信号

趋势是对事物发展动向的概括，承启趋势可发出事物发展的信号，既传递信息也凝聚共识，最终实现动员。在中国政治过程中，会议是一种重要的科层动员机制，通过高密度的政治会议形成了多维度的政治动员。[14]中共肇庆市委先后召开十二届十次、十一次全会以及多次市委常委会议，对建设社会治理共同体、推进社会治理现代化进行具体部署，提炼出一系列政策理念和指导原则。大规模的政治会议与高级别的与会人员都释放出强烈政治信号，全力推进基层社会治理共同体的建设工作。在多次会议动员中，肇庆分别从中央命题、省委指示、本地实际这三个方面强调趋势，定下基调，发出任务重要的强烈信号。

一是以中央命题赋予社会治理共同体建设的政治性。市委全会与常委会议多次学习研讨习近平总书记对社会治理共同体建设的重要论述以及对广东提出的“营造共建共治共享社会治理格局走在全国前列”的具体要求，不断强调落实中央命题的政治责任，凝聚了领导干部对推进任务的共识。

三是以本地实际赋予社会治理共同体建设的紧迫性。获取政治势能后，往哪里着力需要考量地方政府所面临的治理困境。肇庆成立了市、县两级的调研机构，对各地各部门面临的社会治理难点、痛点、堵点问题进行调研摸排，形成乡村治理与城市治理的问题清单，表现为乡村振兴、社区建设、环境治理等多个方面。市委主要领导在专题会议上着重强调肇庆社会治理面临的严峻形势，凸显出社会治理建设任务的现实紧迫性。

(二)构建权势：形成政治权威

社会治理共同体的建设涉及多个区县、职能部门在多个领域的支持与配合，由于不相隶属的同级官员并没有政治位阶上的差距，相互之间的约束力相对孱弱，容易导致各管一头的碎片化执行的局面，出现“敷衍塞责、相互扯皮”现象。保证“党的领导始终在场”，就需要“上级领导进入现场”。

肇庆从组织与个体两个层面构建了推进社会治理共同体建设的权势，着重通过领导推动来形成较强的政治权威，提高协调与解决内外问题的政治能力。在组织层面，组建了由高级别领导直接负责的各类领导小组。在市域统筹上，肇庆成立了社会治理现代化试点工作领导小组，由市委主要领导人挂帅，定期召开工作推进会、经验总结会，同步一体地推动社会治理共同体建设的各项工作。在试点推进上，肇庆成立了探索推进基层社会治理共同体建设试点调研工作领导小组，由市人大常委会副主任担任组长，市政协副主席担任副组长，市直有关部门一名分管领导作为小组成员，强化协调配合，加强督促指导，形成常态化的协调推进机制。在具体落实上，各县(区)作为试点工作主体，顶格响应，成立由主要领导牵头的区县领导小组或调研小组，推动试点方案落地。

在个体层面，推行领导亲临现场的一线工作法。首先要求参与试点的各区县与相关的职能部门明确一位对口指导联系人，负责及时反馈与汇报试点过程中出现的问题。其次要求各级领导必须亲自到分管一线指导试点工作，发现问题、解决问题。再有，建立定期会商制度，严格落实了“一周一例会”、“一月一研判”、“一季度一总结”的工作机制，全面打通“政治权威”与“行政问题”之间的信息通道。

(三)扩大声势：营造政治氛围

营造声势是执行者提升政治站位、深化目标定位的重要过程。肇庆在“选点”、“踩点”、“定点”的过程中营造出共同建设、全员参与的思想共识与政治氛围。

首先是“选点”，声势要“广”。由市委政研室牵头制定《肇庆市探索推进基层社会治理共同体建设试点调研工作方案》，提出遵循“市整体统筹+县基层试点”的原则，采取“上级政策+外地经验+肇庆实际”模式，开展试点选取工作。市、县两级调研机构成立后，组建方案起草小组和专家咨询团队，根据问题状况、建设基础、预期成效等标准对区域进行理论与实地评估，选定备选镇村。在“选点”过程中，通过大范围的政策吹风，广泛的宣传报道，率先营造有利于政策执行的政治氛围。

其次是“踩点”，声势要“深”。深入备选村镇的企业、社区和基层群众开展调研走访，实地了解该地的真实现状，进一步挖掘区域建设社会治理共同体的潜在突破点。在“踩点”过程中，调研小组有针对性地提出政策试点要求，尽可能使试点目标能够结合备选区域的实际情况进行合理分解，形成具有操作性的执行方案，打消基层干部的疑虑，提升政策执行的信心。

最后是“定点”，声势要“强”。经过反复比选研究，肇庆最终选取端州、鼎湖、德庆、广宁、封开、怀集等区县的村镇与市检察院组成试点区域，要求试点区域以解决社会治理的难点痛点堵点问题为导向，在城市社区治理、乡村振兴综合改革等方面率先破题。在“定点”过程中，2020年3月上旬，肇庆组织相关单位对照《全国市域社会治理现代化试点工作指引(2020年试行版)》的3个板块、17个重点任务、41个分解任务中的88项基本要求，逐项进行了自评。经过全面细致的评估，试点单位对社会治理共同体的建设要求与目标有了更为深刻的理解，政策执行的政治氛围更为浓厚。

(四)明确定势：拓展治理维度

经过前期的思想预备、试点准备、全员筹备，肇庆正式制定出台《肇庆市探索推进基层社会治理共同体建设试点实施方案》，规定了总体要求、试点思路、工作目标、重点领导、主要任务、工作保障等一系列政策细节，明确工作定势。《方案》确定由8个区(县)与1个市直部门负责探索8个场域的社会治理经验，这也意味着社会治理共同体的建设从政治层面逐渐过渡到治理层次。

从方案来看，试点分工明确、治理维度多元，构成了一个包含乡村治理与城市治理、囊括“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”等重点特征的完整的社会治理共同体建设体系。

具体而言，第一，德庆县官圩镇、四会市石狗镇负责探索“乡村振兴”综合改革。(1)官圩镇以乡村五大振兴为重点，探索发挥农村基层党组织的核心作用，构建扁平一体高效的基层管理新体制新机制。(2)石狗镇以兰花产业为牵引纽带，探索建设“善治共同体、产业共同体、乡情共同体、兰花文化共同体、生态共同体”等“五汇一体”的社会治理共同体。第二，端州区出头社区负责探索“村改居”社区治理机制。以社区党组织为核心，居民自治组织自主自强、社区群众共同参与的多元协同治理体系。第三，端州区星湖社区负责探索“网格化”为基础的城市社区治理，理清街道、社区、居委会和网格之间的关系，探索“一人多岗”的网格管理模式。第四，高要区负责探索“邻避问题”治理机制。以乐成镇为试点，探索基于环保能源发电项目中的党委政府、企业和群众的关系协调机制。第五，鼎湖区负责探索“城乡结合部”治理机制。由第一社区作为试点单位，探索建设“智慧网格”，引入物业管理进行全域化管理，发挥志愿者和第三方组织的支撑作用，让居民、流动人口主动参与社区自治，打造城市城乡结合部社会治理共同体新模式。第六，广宁县负责探索农村土地整理改革机制。由螺岗社区探索建设土地资源征迁、土地开发，探索建立政府、农民分享土地开发收益增值利益机制。第七，由封开县、怀集县负责探索省级廊道建设。探索以两广省际廊道美丽乡村示范带建设为基础，推动大洲社区、太原村的发展建设。第八，由肇庆人民检察院负责探索西江流域生态环境和资源保护公益诉讼改革。

(五)实现借势：提升治理绩效

从政策实施结果来看，肇庆的借势发展卓有成效。一方面，通过解决“邻避问题”为契机从省委主要领导的肯定评价中借得“政治势能”。另一方面，通过一系列政治势能的转化过程从防范“邻避效应”拓展出八大治理维度，有效应对着辖区面临多项严峻挑战，缓解了社会治理压力。

在具体的治理场域方面，十个基层社会治理共同体建设目标都取得了重要成效(见表1)，探索出各具特色又具有推广价值的治理经验，形成井然有序的社会治理格局。

表1 肇庆市10个基层社会治理共同体建设成效[15]

不仅如此，社会治理共同体的治理绩效已经超越具象的治理场域，在整体的体制机制上产生良性作用，打造出一个党建引领、职责明确、平台多元、人人参与的社会治理“多元参与”的运行机制。

一是党建引领。以党建为抓手，向非公组织和社会组织横向扩展，党组织在非公企业和社会组织中实现全覆盖；党建重心向基层下移，推动党建和治理相结合，党建和群(团)建成一体；组建社区党员联合会，吸纳生活居住在社区的党员入会；完善在职党员社区报到制度，推动在职党员参与社区社会治理。

二是职责明确。制定三级权责清单，全面理顺区、街道、社区三级权责关系，形成督办协调机制，确保落实到位。构建层级分明的责任体系，按照职能分工、角色定位和工作实际对各个组织层级角色进行定位。

三是平台多元。组建“社区治理委员会”、“乡村治理共同体”，吸纳党组织、居(村)委会、物业公司、业主委员会、驻点单位、社会组织、居(村)民代表等多元主体参与。成立志愿者协会，将辖区的各类志愿者队伍纳入协会统一管理；成立商圈协会，举办商圈联席会议，吸收行业协会和商会力量参与共建；开发社区公益性岗位，孵化培育社会组织；充分挖掘城市中充满活力的、具有高度公民意识的居民参与到社会治理当中。

四是人人参与。把传统的政府一元治理变为社会协同治理，结合全国文明城市创建工作，依托道德讲堂、党群服务中心、新时代文明实践所等阵地资源广泛宣传社会主义核心价值观。

五、总结与讨论

(一)案例启示

肇庆“以点拓面”建设社会治理共同体的实践过程，呈现出一条政治势能转化为治理效能的“五势合一”路径，深刻启发了对中国科层组织如何寻找助力完成任务，如何将党的领导优势转为国家治理效能的认知与理解。

第一，确保了“党的一核统领”贯通到底。中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，肇庆转化政治势能的实质就是始终保证“党组织的领导在场”，以省委批示所蕴含的权威作为政治势能，也即是拓展起点，势能转化的经过就是治理拓展的过程，通过党的领导力和引领力来推动治理绩效的大幅度提升，这是任何其他组织都无法替代的。

第二，形成了“五势合一”的序贯过程。政治势能的转化不是一步到位的，需要逐层递进，肇庆将“承启趋势、构建权势、营造声势、明确定势、实现借势”的转化过程与政策过程中的“政治动员、领导推动、政策吹风、试点分工、多元参与”等环节精细地结合起来，构建出一个环环相扣、逐层推进的政策执行过程。“五势合一”也使得政治势能与治理效能产生了有机反应，推动了地方治理的建设。

第三，发挥了人民群众的主体作用。习近平总书记指出，“要打造一个人人有责、人人尽责、人人享受的社会治理共同体。”这里的人既包括了每个具体的个人，也包括党委政府、社会组织、经济组织等各类组织化个体。肇庆发挥了不同区域、组织、个体功能，针对不同目标实施了各具特色的社会治理实践，取得了良好的探索成效。这一经验表明，人民性是社会治理共同体的核心。社会治理共同体的建设中，治理精神的培育、治理能力的锻炼、治理实践的开展通过人民才能最终落地，提升地方善治的治理绩效。

当然，虽然本文展示了肇庆通过借助上级政治势能成功拓展治理维度、提升治理效能的一面，但也要警惕过度拓展可能导致的核心目标不突出、治理场域不集中、拓展维度过宽过泛、治理绩效实现难度过大等负面效应。

(二)优化路径

对于上述可能存在的负面后果，应给予重视，通过提高政治站位、完善制度设计与多方主体借势等策略加以优化。

第一，提高政治站位，完善社会治理共同建设的路线框架。一是突出党建引领。深化党在社会治理共同体建设在统领、动员、执行等方面的特色和亮点。二是突出湾区联治凸显全方位开放型国际化都市群建设背景下跨区域跨领域的协同联动治理，将社会治理共同体建设问题纳入积极参与粤港澳大湾区建设的工作范畴，强化社会治理共同体建设的外部协作，建立与湾区其他城市之间的协同治理体系，以及与国际知名湾区的合作机制，提升协同治理效能。三是突出智慧治理。结合“新基建”特别是信息化趋势，突出和打造大数据、人工智能、区块链等新技术的信息治理场景应用，让“数字城市”成为肇庆市社会治理共同体建设的特色之一。

第二，完善制度设计，减少运动式执行。按照中央、省有关社会治理共同体建设的要求，细化时间表、路线图、任务书，完善全方位系统化的顶层设计。出台制定《肇庆市建设社会治理共同体三年行动计划》并将部分县(区)重点方案纳入其中，明确肇庆建构社会治理共同体的基本原则、主要目标、关键举措、业务布局和政策配套，逐步形成社会治理共同体建设的“1+N”政策体系，着眼长远、有步骤、按计划地推进社会治理共同体建设工作。

第三，多方主体借势，挖掘更多的执行资源。政治势能的转化遵循“向上”借势的路径，地方政府亦可拓展出“横向”或“向下”借势的路径。如横向“借势”，借助专家、智库的智力优势，与党校、高校、研究院等单位合作，定期研究解决政策落地过程的新情况、新问题，及时提出解决问题的主张、思路、办法，为党和政府制定政策提供智力服务，提升政策的适应性与协同性，助推重大决策实施落地。再如“向下”借势，挖掘区县、镇村的优秀探索，针对不同社区类型、问题类型，开展差异化、特色化的基层社会治理共同体样板建设，总结可复制、可推广的实践经验，提升地方治理绩效。