李绥州，史文昕

(1. 中共广东省委党校 公共管理教研部，广东 广州 510275；2. 12345政府服务热线受理中心，广东 广州 510635)

在中文语境中，政务便民服务热线指基于电信12345拨号(“一号接听”)、辅之以电脑和移动终端应用的，旨在提供民生及政务服务事项咨询、投诉、建议等非紧急性事务的，以响应群众诉求为主要职能的信息平台。按照GB/T 33358—2016(3.1)给出的定义，政府热线是“由政府及其职能部门设立的非紧急公共服务呼叫系统。”热线架起了政府与社会互动的桥梁，已成为国家治理现代化的重要支柱性工具。如何全面提升政务服务便民热线(下文称“政务热线”)服务质量，做到“接得更快、分得更准、办得更实”，把政务热线建成人民群众的“幸福线”？习近平总书记指出，“标准助推创新发展，标准引领时代进步”[1]，“标准决定质量，有什么样的标准就有什么样的质量，只有高标准才有高质量”[2]。因此，建设高质量的政务热线，需要高标准的技术支撑。本文拟回答的问题是，我国建设政府热线服务标准体系有无外部经验可资借鉴？广州12345政务便民服务热线(下文称“广州热线”)“一号接听”标准化建设的经验是什么？其可复制、可推广的核心技术是什么？政务热线服务标准化建设下一步的方向在哪里？

本文使用的“标准”指凡规范政务热线管理和服务要素、规范服务流程，相对稳定，重复使用、共同使用且实践证明行之有效，在实质精神上符合GB/T 20000.1-2014《标准化工作指南第1部分：标准化和相关活动的通用术语》要求的呈现形式(如纸质文本或以思维导图梳理的“知识”等)，均纳入标准的范畴予以观察。

一、国内外政务热线标准化建设背景

(一)国际社会的实践

放眼国际社会，如果沿着“政务热线”(government hotline)的概念溯源，首先就是集电话拨号、电子邮件、网上办事窗口甚至实体大厅于一体的政务信息服务系统。以美国为例，联邦政府各部门及各州政府都开通了引入社会监督的热线电话，以开放其管理和服务职能。梳理发现，美国政务热线有两种情况：一种是职能部门开通的特殊功能热线，如美国卫生和公共服务部的服务热线，其服务项目覆盖健康、残疾、健康保险、老年、青少年、公共卫生福利、儿童服务等。[3]另一种是具有综合政务服务职能的热线，如北卡州政府服务热线。[4]该热线服务项目包括预算和税收、营商环境、消费和住房、司法、教育、政府和选举、健康卫生、土地和环境、娱乐文化、安全、社会计划、交通运输和基础设施。其服务方式包括接听电话、纸质及电子邮件、在线办理及实体大厅服务导引等。“预算和税收”提供19项服务，“营商环境”提供100项服务，类似我国“一件事一次办”套餐服务。比如“我要开餐厅”，其服务内容覆盖开办企业辅导、到主管部门咨询、选择餐厅类型、选择拟经营的食物类型、与所经营食物相关的法律法规咨询、食品安全与营养、烹调加工方法、申办餐厅需填写的表格、相关的经营资格证书等。仔细分析，以上两种情况的政府服务热线，类似我们的政务服务中心及网上办事大厅的线上线下融合，与本文所定义的政务热线并不完全同质。其差异体现在，它不是以接听电话、拨打电话为主要媒介的互动，更多的是政务服务事项的导办和法律法规的宣传服务。它所提供的服务属于我们所界定的“大政务”概念，具有政务服务、信息咨询、舆情反馈等功能，兼有实体大厅、部门热线服务电话、电子政务等各项功能。整体看，国际社会影响最大的、最为典型、最接近或类似我国政务热线的当属美加以及部分拉美国家开通的“N11”政务热线系统。

政务热线N11最早来自贝尔电信系统(the Bell System)地区及行业码号资源分配方案，即后来逐步形成的北美电话编码及分配方案。该方案设置了152个区号编码、8个特别服务编码和640个中央局交换机编码。其中，8个特别服务编码分别为211社区服务和相关信息，311城市政府服务、非紧急类服务，411电话号码查询，511交通信息相关的警察非紧急服务，611电信公共客服和维修，711聋哑服务，811地铁公共设施以及911紧急电话(警察、火警、救护和救助服务)。以上8个号段电话统称“N11”，其中的“311”城市政府、非紧急类服务热线即由此而来。由于各国国情不同，其311热线服务的内容也有较大的差异。但综合来看，主要是接听并处理诸如道路上的废弃车辆、违犯住房法、死亡动物处置、道路障碍物、去除涂鸦、非法焚烧、路灯交通灯及咪表维修、噪音投诉、公园及娱乐设施、街道上的坑洼落水洞、公共安全事项等。美国目前已有100多个城市使用311服务热线。加拿大有20多个城市使用311系统。拉美的巴拿马、波多黎各、哥斯达黎加等国也开通了全国性的311热线服务中心。1996年10月2日，美国巴尔的摩市率先开通311政府服务热线，通过电话拨号实时服务、网上或移动端自助服务为市民、企业和访客提供广泛的非紧急类城市管理各类服务和信息。[5]一组数据可以说明该市热线服务的基本情况，即截止到2017年，该热线共受理服务诉求130万件，处理一件诉求事项的平均时长为4.93天。2017年一年之内，受理806,974件事项，其中63,984件通过网络终端、74,084件通过移动端办理。该热线工作日及周末接听时间相同，早上6点开始晚上10点结束。

那么，国际社会政务热线接听、派单、数据库建设等业务建设了什么样的标准体系？采用什么模式运营？其服务质量如何保障？据查，国外政务热线的运营模式是BPOs，即服务过程外包(business process outsourcing，BPOs)。热线业务由专业公司承包、设计、管理并运营。影响较大的承包商有Talkddesk、TCN、COPC、TeleDirect、LeadDesk等。如TCN提供的服务包括呼叫中心系统软件、数据服务、平台搭建、业务分析报告、热线服务团队建设、培训咨询等。在这种模式下，政务热线服务质量的标准不是由政府建设的，而是供应商建设并向社会声明。如进入中国市场的COPC提供以认证为主的热线服务业务链条。COPC建设了《顾客服务提供商顾客体验标准》《外包服务提供商顾客体验标准》《外包商管理组织顾客体验标准》，包括建设中《采购标准》。[6]如《顾客服务提供商顾客体验标准》旨在四个方面发挥作用：通过对顾客要求和期望的深入了解、并将系统和流程进行整合以满足顾客的这些要求和期望，从而提升顾客体验；提供已被实践证明的流程来评估和管理外包的多渠道体验方案；增加收入；降低提供优质服务的成本。由此可见，COPC标准是以提升顾客体验为目的、站在供应商的利益一边制订出来的。但这不说明它与公共利益、政府需求冲突，COPC标准是以提升顾客体验为最终导向。再如talkdesk声明的服务协议，声明遵守加州消费者隐私保护法律，服务提供商和采购人(消费者)之间双向保密的条款。[7]供应商所制订并对外声明的标准，一旦采购协议成立，这些标准即构成政务热线服务及其质量评价的依据。根据美国标准化战略，“政府机构采用民间组织制定的自愿一致性标准将是一个长期的政策和战略。”[8]供应商制定业务标准、运行标准，政府采购相关服务时采用这些标准。

可见，国际社会政府本身并不制订热线标准，主要采用基于BPOs模式由供应商所制订的质量导向的业务标准。这与西方“小政府、大社会”下公共服务供给的体制和机制是一致的，即政务热线服务标准化活动是特定的公共服务模式的产物。

(二)国内政务热线服务标准化实践

1983年，沈阳市在全国率先开通市长公开电话。1999年6月，原国家信息产业部发布《关于启用全国统一的政府热线电话号码“12345”的通知》，决定启用全国统一的政府热线号码12345。[9]2014年，国家发改委等十二部委发布的《关于加快实施信息惠民工程有关作的通知》(发改高技[2014]46号)，要求“在已有资源基础上集中构建政府公共服务平台，原则上在地市层级建设部署，在街道社区统一应用，要实现基础信息集中采集、多方利用，逐步实现公共服务事项和社会信息服务的全人群覆盖、全天候受理和‘一站式’办理。”[10]2016年4月，国家发改委等十个部门联合发布了《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点的实施方案》(以下简称《方案》)，要求各试点地区强化对政府服务热线的标准化建设。这是我国政府服务热线全面向标准体系建设发展的重要一环。《方案》强调了要整合“一号”服务，将政府服务事项标准化，并大力推进服务体系标准化的建立。特别需要强调的是2020年国办53号文《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》，从推进国家治理体系和治理能力现代化，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感的高度，要求把“12345政务服务便民热线”建成接得更快、分得更准、办得更实，打造便捷、高效、规范、智慧的政务服务“总客服”。可见，我国政府推进政务热线发展力度之大、目标之高远，可谓前所未有。

近些年来，国内政务热线标准化建设发展迅速。据统计，与便民服务有关的热线业务标准截止到2021年3月大致情况为：一是国家标准6个。其中，直接以“政府热线”命名的3个，其他相关服务的如银行、质检举报等共3个；二是地方标准共25个。其中，包括纳入或没有纳入“12345”的政务类热线标准共22个，①带有商业属性的热线服务标准3个，如电子商业、电梯应急救援等；三是行业(商业)热线服务标准共3个，如邮政、商业、电力等。概括起来，国内政务热线服务标准化活动，大致呈现以下几个特点：

1.从制订的主体看，当前政务热线服务标准全部是由公权力主导并生产出来的，即制订者主要是地方各级政府的热线行政管理部门。虽然有部分服务供应商参与，但不占主导地位。

2.从所覆盖的领域和内容看，现有标准体系主要针对的是平台建设、服务提供、服务质量、监督管理等四大模块。这是政府热线运行的基础条件、基本保障，从硬件、软件两个层面规范建设，引导政府热线健康发展、可持续发展。

3.从标准运行的体制机制看，它主要是以统一号码12345为主兼有其他类型公共服务的热线标准体系。现有的热线标准化成果，多数是针对“12345”热线，也包括了“12319”(城建)“962326”(狱务)等。“12345”不仅仅是一串数字，按照国家顶层设计的发展趋势，将来要全面整合，“依托一个号码开展服务”②。

4.从时间分布看，热线服务标准化建设呈快速发展态势。纳入本文统计的标准共34个(见表1)。

表1 国内热线服务标准化趋势

进入2020年，受益于新标准化法的发布，政府热线服务标准建设快速增长。总体而言，当前政府热线标准化的成果远远满足不了实际需求。一是不能满足政府热线发展目标的需要。国办发〔2020〕53号文提出，要“优化流程和资源配置，实现热线受理与后台办理服务紧密衔接，确保企业和群众反映的问题和合理诉求及时得到处置和办理，使政务服务便民热线接得更快、分得更准、办得更实，打造便捷、高效、规范、智慧的政务服务‘总客服’”。很显然，当前已有的标准成果，并没有规范到热线服务的各个环节。二是不能满足宏大的业务规模的需要。政府热线“受理企业和群众各类非紧急诉求，包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等领域的咨询、求助、投诉、举报和意见建议等。不受理须通过诉讼、仲裁、纪检监察、行政复议、政府信息公开等程序解决的事项和已进入信访渠道的事项，以及涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和违反社会公序良俗的事项。”热线服务几乎触及到了一级政府所有的职能。而现有的标准成果显然是远远不够的。三是不能满足复杂的业务运行流程的需求。国办发〔2020〕53号文要求，“各地区12345热线要依法依规完善包括受理、派单、办理、答复、督办、办结、回访、评价等环节的工作流程，实现企业和群众诉求办理的闭环运行。建立诉求分级分类办理机制，明确规范受理、即时转办、限时办理、满意度测评等要求，完善事项按职能职责、管辖权限分办和多部门协办的规则，优化办理进度自助查询、退单争议审核、无理重复诉求处置、延期申请和事项办结等关键步骤处理规则。健全对企业和群众诉求高效办理的接诉即办工作机制。”现有的标准化成果多停留在基础层面，并没有规范到深层次的“诉求分级分类”要求。因此，当前热线标准体系建设现状，难以适应热线服务高质量发展的形势和任务。

广州热线标准化实践提供了一个成功的典范。选择广州热线观察的考虑是，国内一线城市中，广州最早完成全市范围内的“一号接听”整合。除此之外，还有两点：一是其标准化成果2020年以高分通过国家社会管理和公共服务标准化试点，二是该中心获得了2019年全球呼叫中心产业联盟举办的“最佳公共服务金奖”。前者说明，广州热线标准化建设达到国内同类体系的最高水平，建成了政务热线呈闭环状的完整的标准体系；后者则代表了广州热线服务质量达到国际社会认可最高的水准——“金奖”。由此，广州热线标准化水平事实上反映并代表了国内政务便民热线标准化的前沿水平。通过分析广州热线案例，我们试图回答的问题如下：政务热线标准体系构建该如何构建？其体系结构如何？其技术核心是什么？广州热线标准体系可复制可推广的经验在哪里？

二、广州热线服务标准化实践

缘于特殊的经济社会特点，广州热线的业务规模比较大。自2014年上线以来，广州热线累计受理市民诉求超5327万件。2019年年度服务量首次突破1000万件，达1057.31万件，在线解答超过892.52万件，转派承办单位办理事项超过164.78万件。2020年全年受理市民诉求1684.02万件，直接答复1475.27万件，转派办理208.74万件。其中电话受理工单999.42万件,占比59.33%；互联网渠道受理684.59万件，占比40.67%。③广州热线服务涵盖5500多个政府服务事项。据国内学者研究，政府热线存在的一般问题大致有“接通率不高、服务质量不高、内部流程有待优化以及督办协调力度不强”等。[11]为解决这些问题，广州热线建设了一套有针对性、完整、呈闭环管理的内控标准体系，覆盖宏观、中观和微观三个层次。其结构图示如下：

图1 广州热线“一号接听”标准体系④

(一)面向体制机制的宏观标准体系

宏观标准体系指广州规划、设计政务热线服务的体制机制的各项制度。这些制度规定了广州12345是什么、做什么、如何做等要求。核心的制度如下：

1.“一号接听”。广州市非紧急类政府服务热线以“12345”一个号码对外，通过电话、短信、网络、微媒体、电子邮件、传真、手机APP等渠道受理群众的咨询、求助、投诉、举报和建议。[12]其功能定位为：集“政务咨询、民生诉求、政民互动、投诉举报、效能监察”为一体的统一规范、便民高效的公共服务平台，通过建立有效的转办督办和监管考评机制，发挥处置非紧急事项的指挥调度中心作用，使之成为党和政府密切联系群众，广泛收集社情民意，梳理政府工作薄弱环节，检验政府工作绩效，服务领导决策，推动社会管理创新，提升政府服务效能和软实力，促进广州经济社会发展的有力抓手。同时强调“各区应在市的统一号码、统一平台、统一系统、统一监管下，建立广州12345政府服务热线管理机制，参照市的做法，落实热线建设和管理责任部门，建立健全相关工作制度，接收转办热线工单，协调、督办和考评区内热线业务承办单位，做好各项热线业务工作。”[12]综合起来，“一号接听”意味着：其运行模式是一个城市一个号码接听，多媒介并举，全面整合各部门、各区热线，并入统一号码；其功能是“来电—回应”应答、咨询；其业务范围限定在与公共服务相关的非紧急类事项。

2.管理职能。原广州市政务办、现广州市政务服务数据管理局为政务热线的管理监督部门。其职能是，负责热线建设、管理的总体部署和具体工作：组织拟订和实施热线建设、管理的总体发展规划、政策法规、工作规范、服务标准、业务流程和考核办法等规章制度；负责热线话务平台的日常运行及管理，承担热线业务受理和工单审核、转办、跟踪、督办、回访等工作；协调跨部门、跨层级的热线事项；对承办单位的热线工作情况进行督办、考核、通报；开展热线业务培训，收集社情民意，评估分析热线运行情况；做好热线宣传和信息发布并建立热线与媒体互动工作机制；指导协调各区政府建立和完善热线转办和督办工作机制。[12]由此可见，广州热线管理机构设计非常合理，由政务管理部门统一设计并具体推出各项制度，保障了“一号接听”得以成功落地。

3.运行机制。热线服务遇到的棘手问题之一是事项的定义与归属，这直接影响到派单及处置的效率和质量。广州热线引入事项承办责任主体联合审定工作机制，由市政务办、市编办、市法制办组成，对事项归属进行协商。[13]具体做法是，(1)市政务办负责统筹协调各成员单位，共同完成热线事项争议认定工作，并对热线事项争议认定结果执行情况进行监督；(2)市编办根据“三定”方案确定的部门职责分工提出热线事项承办单位的意见；(3)市法制办根据法律、法规、规章的相关规定提出热线事项承办单位的意见。热线服务事项复杂，归属不清的情况必然存在，但关键的是建设厘清事项的工作机制。

4.平台建设。平台建设的核心是保障政务热线服务资源共享。广州热线做到了三个“统一”，即：(1)统一信息系统。在广州政务服务平台上开发集热线业务受理、流转、反馈、电子监察、绩效考评、统计分析等功能为一体的热线信息系统。各市属部门、区政府和街(镇)、社区(村)，以及相关公共服务企事业单位统一使用热线信息系统接收、转办、督办、回复，以及管理本级和下级部门承办的热线工单；(2)统一热线知识库。热线管理机构负责制定知识库信息采集、分类、审核、发布、反馈、更新等统一标准，并根据政策变化、群众需求等提出知识库信息智能化处理和优化完善要求。承办单位依托热线信息系统维护完善本单位知识库。涉及职能调整、政策法规修订或公共信息变化的，承办单位在公布后5个工作日内或实施之前更新相应知识库信息；(3)推进信息资源共享。结合全市政务服务平台、网上办事大厅、社会诚信体系建设，推进政务热线信息系统与政务服务中心、网上办事大厅等信息平台的互联互通，实现“一号、一网、一平台”协同服务与信息资源共享共用。[12]

(二)针对业务及质量控制的中观标准体系

中观标准体系主要涵盖两块内容，即业务管理和质量管理。前者包括首办责任、联系答复、通报报告、业务培训、安全保密、接听来电、业务指导、信息发布、工单办理、知识库管理、技术规范、数据管理、支撑互联网渠道、热线多渠道接入管理等；后者主要包括满意度评价、效能投诉、社情民意收集、话务员考核管理、热线多渠道接入管理、数据管理以及质量控制。

(三)梳理事项(知识)的微观标准体系

微观标准体系由事项标准和技术标准构成。在当前的政策与主流文献中，热线服务事项标准使用的概念是“知识库”。“知识库”储存的“知识”是什么？这个“知识”是政府热线所需要回应的各类问题的汇总，涉及到热线服务事项的法律依据、管理机构、管理责任、管理方法、办理程序、所需材料、情形匹配等等。广州热线的知识库是这样的，以“医保业务”为例：

图2 广州12345政府热线服务知识库—医保业务

医保业务是市民关心较多的热点问题之一，而医保又比较复杂且情形多样，涉及婴幼儿(YB-TJ-1)、全日制在校学生(YB-TJ-52)、无业人员(YB-TJ-55)、灵活就业人员(YB-TJ-122)、在职人员(YB-TJ-123)、达到法定退休年龄的人员(YB-TJ-139)、原机关事业单位人员(YB-TJ-149)等七大类别。其中任何一类业务，都同样呈现多种情形。如“婴幼儿(YB-TJ-1)”类别则会衍生出“本市户籍(YB-TJ-2)”“非本市户籍(YB-TJ-3)”。进一步，前者同样衍生出“未参加城乡居民(含大病)医保(YB-TJ-4)”“已参加城乡居民(含大病)医保(YB-TJ-5)”。再进一步，前者则衍生出2017年缴费和资助标准、2018年缴费和资助标准、参保登记、中途参保，而后者则衍生出停保减员、城乡居民医疗保险参保缴费状态查询、(YB-JD-2)城乡居民医保参保变更个人资料、(YB-JD-3)城乡居民医保费重收、多收、错收退款、(YB-TJ-6)未申领城乡居民医保就医凭证、(YB-TJ-7)已申领城乡居民医保就医凭证等多种情形。梳理到最小颗粒的第四层次，其情形为：

图3 医保业务“知识”-婴幼儿(YB-TJ-1)-本市户籍(YB-TJ-2)-未参加城乡居民(含大病)医保(YB-TJ-4)-2017年缴费和资助标准

如何看待“知识”及其存在的状态和属性？该“知识”是经过权威部门依据法律法规、部门规章或“三定”方案协商并达成的共识，并且以文字或其他技术予以固化，被用作为呼叫者提供无差别服务的依据，并且其责任主体、客体、过程、要素、情形等已被明确界定。还有，就是每个“知识”及其情形或节点都有赋码，可以实现“按图索骥”。由此可以认定，该“知识”具备了一项标准的全部要素，可以完整地告诉用户“怎么去做”的正确路径。它并非一个客观存在的知识，更多的是一个来自法律、政策、规章明确规范的对象物。因此，本文称之为“事项标准”。

根据广州热线的实践经验，事项分为咨询、诉求、突发、重点和指引等共五大类。⑤鉴于不同类型事项的复杂情形，符合GB/T 1.1格式的文本标准显然无力呈现。广州热线选择使用思维导图技术，把海量的业务知识串联起来，有效解决了事项复杂性问题，保障了“有呼必应”得以落地。领导再重视、业务人员态度再好，如果没有事项导图标准支撑，“有呼必应”怕是只能停留在态度上、决心上，难以转化为服务的实践。因此，广州热线创新了标准呈现技术，为标准化技术应用打开了新的空间。建设热线事项标准，需要穷尽事项的所有情形、所有“颗粒”、所有节点。完成这项工作所需要投入的人力、财力及技巧、技能，对广州热线无疑是个巨大的挑战。

微观层面的标准，另一类就是信息系统标准。广州热线除采用国家标准外，还制订Q字头多项，覆盖可移动存储设备管理、话务座席互联网访问权限、系统需求申请、信息系统定期审核、电脑故障以及系统故障处理、热线IVR语音导航需求响应、系统故障IVR加载取消流程、系统身份证查询权限变更申请流程、热线整合情况拨测、工号管理规范等。

(四)成果

广州12345政府热线服务标准体系已经建成并且运行顺畅。宏观标准体系针对的是体制机制问题，为热线运行提供架构。中观标准体系规范了操作规程、管理制度和质量控制，而微观标准体系则是由事项标准构成的知识库，解决了热线服务的共性问题——事项的复杂性。按照管理学的逻辑，由宏观、中观和微观三个层次构成的标准体系表，展示如下：

按照标准化工作统计口径， 广州热线共建设了193项标准。其中，基础通用标准38 项，服务保障标准86项，服务提供69项。而事实上，这193项标准可以归类为本文提炼的宏观和中观标准层面。而保障热线取得“接得更快、分得更准、办得更实”的成就，除了上述193项标准之外，更为关键的是针对海量热线问题“分类—梳理—固化”而研制出来的事项标准(知识库)。

图4 广州热线服务标准体系表⑥

(五)效果

广州热线标准化工作成效明显，一是热线全年接通率稳定提高到90%以上。热线话务员致命差错率从1.912%下降至0.37%，非致命差错率从4.59%下降至0.40%。话务均长由319秒压缩到270秒，话务员人均接电量由50.1次/天提升到79.10次/天，增幅高达57.88%。二是热线话务服务满意度提升至 98.69%。热线标准化为高效率服务民生事项、高水平服务超大城市治理提供了技术支撑。比如在异地车“开四停四”规则、公积金新政发布时与承办单位协调联动，及时解答市民疑惑，协调承办单位补充完善具体细则，有效提高了政策信息的传递效率和质量，一次性解答率由85.97%提升到87.58%。⑥由此可见，广州热线标准化工作是成功的，一是满足了政府热线发展目标的需要，实现了“接得更快、分得更准、办得更实”；二是满足了宏大的业务规模的需要，建设了一整套的热线管理标准，全面覆盖热线服务功能；三是满足了复杂的业务运行流程的需求，建成了分类科学、颗粒化梳理的基于思维导图的事项标准体系，构建起了一整套高质量的标准体系，保障了热线服务的高质量运行和发展。广州热线标准化建设是成功的。

三、分析与展望

广州热线标准化工作成果及经验，概括起来有以下几点：

(一)建设政务热线运行体制机制标准体系

始于20世纪80、90年代，为消除“行业不正之风”、扩大回应市民声音的规模等，各级政府及其职能部门陆续开通热线电话。在传统的110、119、120之外，逐步开通了5位及以上数码的热线。开通热线电话表明，在社会主义市场经济条件下政府的服务意识逐步觉醒，这和我国行政改革与发展的节奏基本保持同步。“热线电话”“服务承诺”“限时办结”“一次性告知”等便民利民措施应运而生。这是政务服务理念再造、体制机制再造、流程再造、技术再造的探索过程。其中，“政府热线”所发挥的积极作用无疑是值得大书特书的。但是，由于部门分割、层级掣肘、管理制度缺失、设备及人力限制等原因，热线服务存在着“号码多、打不通、无回应、投诉难”等问题，这与经济社会发展对热线服务的需求有一定的差距。

广州热线大刀阔斧改革，以原信访局12345、工商局12315、科信局12343和公积金中心12329四条部门服务专线为基础，整合了29个市直部门33条服务专线为12345热线，于2014年1月2日上线运行。此后，陆续整合市人社局、国土房管局、司法局、气象局、环保局、文广新局8个市直部门的服务专线和11个区的区长专线，形成“一号受理”工作格局。2017年开始，广州热线加大工作力度，整合了全市11个区(17条)、40个市直部门(57条)、2个省级部门(省旅游局、省知识产权局)共76条非紧急类服务专线，建成了集“政务咨询、民生诉求、政民互动、投诉举报、效能监察”为一体的政府服务热线平台，规定了热线“统一接听、按责转办、限时办结、统一督办、统一考核”的工作机制，规范了热线事项“受理、转派、办理、评价、督办、监察”一体化的闭环运行流程，把热线承办工作与广州市绩效考核、依法治市、基层评议等考核机制挂钩，并引入纪检监察机关、媒体等机构共同监督热线承办工作，实施事项全流程跟踪管理，推动承办单位认真履职和社会共治。⑦支撑广州热线整合落地的，既有市政府(办公厅)的规范性文件，也有热线内部运行的管理标准。“一号接听”成功解决了“接听难、投诉难”等问题，而其中的“会商机制”则厘清了事项的管辖权，防止了可能产生的扯皮现象，保障了市民诉求可以得到及时的回应。

(二)建设政务热线运行模式标准体系

广州热线采用“政府业务中心+企业运营团队”的MC模式(Management Contract)。其内涵是，政府业务中心提供热线运营资金和部分基础设施(如服务场地)并全面监管热线运营，而热线运营服务业务则通过外包的形式获得。根据广州热线服务外包招标公告，外包服务涵盖热线运营所需要的人力资源、设备终端，每天7×24小时的普通话、粤语及英语对外服务，热线咨询、求助、投诉、举报、建议等诉求的日常受理、转办、办结审核、回访、归档等，并事项协调、考核、数据分析、知识梳理等相关工作。⑧而这些业务属于技术性、辅助性职能，并非政府职能优势所在。实践证明，广州热线采用MC模式成效明显，既发挥了政府业务中心的监管作用，也充分发挥了专业运营团队的技术支撑作用。热线服务属于公共服务范畴，理所当然归政府履行的职责，但运营热线则需要通讯技术、网络技术、数据分析等专业知识和专业技能。因此，政府通过全业务外包或半业务外包的服务方式，以呼叫系统平台、服务人员管理、硬件设备配置等运营外包的服务模式组建呼叫中心，通过语音等服务渠道向采购人客户提供服务，选择此种模式完全合理。政府提出“总体要求、服务要求、场地要求、坐席终端配备要求、通信服务要求、人员配备要求、互联网渠道运营要求”以及数据提供、数据分析和知识库管理等其他要求，供应商则按照协议要求提供符合相关标准的服务，以契约的形式约定服务内容、服务形式、服务质量等，如供应商“应严格按照热线管理规范进行工单转派、退单审核，确保工单转派及时率和退单审核及时率均达到100%。”⑧

(三)建设政务热线平台运行标准体系

平台是管理要素、管理要素连接以及连接后的功能三者之和。经过五年多的建设，广州热线实现了热线号码整合、热线服务功能整合、热线服务机构整合和服务技术整合。全市11个区、40个市直部门(市城管人社公安等)76条服务专线，开通广州12345微信公众号、网页等互联网渠道,接入广东省政务服务网、省市公务用车监督电话等省级服务监督业务，与各区应急部门、110报警台建立突发紧急事项联动机制，采取“单轨制闭环”的模式开展日常运营，配备506个座席、759名话务员，实行“7×24小时”服务模式。2020年受理各类诉求1684.02万件，同比上升59.27%，各级承办单位办理转派事项208.74万件，同比上升26.68%，市民对承办单位的满意率80.86%，推动解决涉及市场监管、城市管理、社保、交通、环保等方面的问题。平台运行标准化大大提升了热线服务资源的利用效率。

(四)建设政务热线闭环管理标准体系

广州热线建成了“标准化闭环+管理闭环”的双闭环管理体系。从标准化试点建设的要求出发，特别是服务业组织标准化工作的要求，广州热线建设了38项“通用基础标准”，包括导则、术语和缩略语、符号与标志、数值与数据标准、量和单位标准等；69项“服务提供标准”，包括服务规范、服务提供规范、服务质量控制规范、运营管理规范、服务评价等；86项“服务保障标准”，包括安全与应急标准、信息管理标准、财务管理标准、设施设备及用品标准、人力资源标准、合同管理标准等子体系，形成了满足PDCA的完整闭合管理体系。再从热线服务的个性要求看，广州热线的标准体系结构严谨、清晰，由宏观、中层和微观三个子体系构成，实现了从顶层设计到政策转换再到操作层面“知识管理”的闭环管理。符合“标准化闭环”意味着达到GB/T24421服务业组织标准化工作的要求，体系科学；符合“管理闭环”意味着它遵循了科学管理的一般规律，与人们认知的习惯保持一致。两个体系之间既不矛盾也非彼此孤立，而是相互融合，共同发挥作用。“标准化闭环”是其合规的载体，而嵌入其中的“管理闭环”则是理论阐释及其运行机制的概括。

(五)建设政务热线服务事项(知识库)管理标准体系

热线运行质量高低，与设备系统有关，与话务员业务熟练程度及工作态度有关。但要做到及时回应、“即接即复”并给出问题的“标准答案”，恐怕单靠设备与人员本身还不够。更为重要的因素是实现事项标准化，建设规模适宜的“知识库”，保障事项回应任何情形下都能“按图索骥”。广州热线创造性地应用思维导图技术，归纳、概括并穷尽了热线问题各种可能的情形，在分类管理的基础上，把“标准答案”以思维导图的形式固化下来，建成了热线事项标准体系。这不仅解决了热线服务中事项的复杂性难题，也创新了标准呈现技术，把标准化技术的应用提升到了一个新的境界。广州热线的经验来源于实践的需要，来源于提升热线服务质量的内在动力，走的是一条内源式制度创新之路。

(六)建设政务热线服务技术支撑标准体系

除设备应急、安全标准外，广州热线制订了系统需求申请、信息系统定期审核、热线IVR语音导航需求响应、系统身份证查询权限变更申请流程、热线整合情况拨测、工号管理规范等，引入人工智能，向技术要动能，开发应用各类智能化工具，引流市民使用互联网渠道反映诉求，帮助话务员提质提效，逐步完成热线向智能服务平台的转型升级，打造“指尖服务”。受理环节的普通话识别准确率达到90%，粤语识别准确率达85%，超过70%工单要素可通过坐席助手自动或者辅助完成工单书写。工单转派环节实现热线事项智能转派。截至2021年6月，共有涉及市民卡、公积金等业务的1168类事项实现智能派单，承办单位涵盖了11个区和市人社局、城管局、教育局等83个部门，占当期热线转派工单的56.19%，准确率98%以上，派单时间缩短至秒级，实现“秒派”工单。

概括起来，广州热线标准化典型经验可以简单地概括为，建设政府规范性文件和GB/T格式的宏观标准体系，以解决管理权限、资源配套等重大问题；建设GB/T格式的中观标准体系，以保障热线要素管理顺畅、高效，以及(其核心经验是)建成以思维导图为呈现形式的微观标准体系(知识库)，确保热线服务得以高效运行。

展望未来，广州热线与全国政务热线服务一样，面临着转型升级的客观需求。随着以人、财、物等管理要素为对象的标准体系逐步成熟，热线服务标准化建设面临两个方向的突破。一是围绕“大政务”概念，整合政务服务与热线服务两个系列，打通服务事项的底层逻辑标准，打通两者之间目前客观存在的相对隔离状态；二是围绕信息化技术的应用，升级为数字化、智能化的2.0版，建设“政务与热线统一”“线上与线下统一”“咨询与办理统一”的标准化新时代。

注释：

① 指公权力制定的以规范公权力运行为目的的标准。

② 见《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》国办发〔2020〕53号，本文中称“国办发〔2020〕53号文”。目前多号并存的现象，也从另一个侧面反映出热线号码整合没有完全到位的现实。

③ 资料来源：广州12345政府服务热线提供的《广州市政务服务热线整合情况汇报材料》(2021年3月)。

④ 作为国家社会管理和公共服务标准化试点单位，广州热线按照GB/T 24421、GB/T 13016—2009、GB/T 30226—2013等服务业组织标准化工作的要求，建设了由通用基础、服务提供、服务保障等构成的标准体系，形成了标准化管理闭环。但本文面对的是公共管理理论与实践各界人士，因此对其标准体系采用了管理学的逻辑概括，对标准体系各要素重新归整、梳理，以便于同行交流。需要说明的是，两套概念并不具有替代关系，即宏观标准并不等同于基础通用标准。原始资料来源于广州市政务服务数据管理局《一号接听、有呼必应——广州市 12345 政府热线服务标准化试点总结报告》。

⑤ 资料来源：广州12345政府服务热线提供的《广州12345政府服务热线知识库管理办法》，及其附件《广州12345政府服务热线知识库规范答案收集办法》。

⑥ 资料来源：广州12345政府服务热线提供的《一号接听、有呼必应——广州市12345政府热线服务标准化试点总结报告》。

⑦ 资料来源：广州12345政府服务热线提供的《广州市政务服务热线整合情况汇报材料》(2021年3月)，《广州12345政府服务热线整合情况说明》及其附件《广州12345政府服务热线整合专线情况表》。

⑧ 资料来源：见《2020—2022年广州12345政府服务热线服务外包项目招标文件》(2019年11月)，第25页，文件来源网站：http://www.gzcqc.com/zbgg/info_3.aspx?itemid=9537。