王卓甫，丁继勇，张兆波，翟武娟

（1.河海大学工程管理研究所，211100，南京；2.广东粤海珠三角供水有限公司，511458，广州）

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视水利工程建设，先是“十三五”期间分步建设172项节水供水重大水利工程，后是“十四五”开局前又计划三年推进150项包括防洪减灾、水资源优化配置及智慧水利等五大类重大水利工程建设。重大水利工程建设，讲究建设程序，水利部列有专门规章，即《水利工程建设程序管理暂行规定》（水建〔1998〕16号）。水利工程建设程序既要符合客观规律又要与时代特征相适应。鉴于20年前制定的规定，部分内容已经存在不适应性和不合理之处，对其进行优化为相关各方所关心。

一、建设程序内涵及其发展分析

建设程序，即基本建设程序或基本建设工作程序，是对基本建设中客观存在和起作用的时序规律的认识和反映，并据此制定的工作制度。

1952年政务院财政经济委员会在《基本建设工作程序暂行办法》中首次提出建设程序概念，具体指建设工作从酝酿、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投入使用整个建设过程中，各项工作必须遵守的先后次序。1972年，国务院批转原国家计委、国家建委、财政部《关于加强基本建设管理的几项意见》（国发〔1972〕40号）提出，一个项目从计划建设到建成投产一般要经过：根据国民经济长远规划和布局的要求，编制计划任务书，选定建设地点；经批准后进行勘察设计；初步设计经过批准、列入国家年度计划后，组织施工；工程按照设计内容建成，进行验收，交付生产使用。1978年，原国家计委、国家建委、财政部又对上述文件进行了修改补充。

我国经济社会发展进入转型阶段后，原国家计委在1991年强调要执行基本建设程序。在水利工程建设领域，1995年水利部颁布了《水利工程建设项目管理规定（试行）》（水建〔1995〕128号），明确提出大中型水利工程建设程序一般分为：项目建议书、可行性研究报告、施工准备、初步设计、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等八个阶段；嗣后，水利部又专门颁发了《水利工程建设程序管理暂行规定》（水建〔1998〕16号），对“八个阶段”中的施工准备和初步设计两阶段的先后顺序作了调整，同时将招标设计包括在施工准备阶段内，并对各阶段任务和要求作了规定。

1999年针对个别地区、部门和企业违反该程序的实际，原国家计委又强调现行基本建设前期工作程序包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等工作环节。只有在完成上一环节工作后方可转入下一环节。除国家特别批准外，各地方、部门和企业不得简化项目建设程序。

进入21世纪后，水利部组织对水建〔1995〕128号和水建〔1998〕16号两个规定进行了修正，但大中型水利工程建设程序的“八个阶段”并没有变化。

二、市场经济环境下水利工程建设的特点分析

水利工程建设程序是水利工程建设过程内在规律的反映，而这种反映又必须与经济社会发展的客观环境相适应，明确工作重点。在新时代，既要充分考虑水利工程建设的内在规律、项目的经济属性，又要充分考虑市场机制应用，体现水利建设管理“放管服”改革的要求。

1.水利工程项目为典型的公共项目，政府有必要在项目实施中起主导作用

水利工程项目，包括防洪、排涝、灌溉、生态保护修复等工程项目，均是提供公共物品或公共服务的一次性和独特性的任务，是提供公共物品和公共服务的途径和载体，是十分典型的公共项目。这种公共性主要体现在两方面：一是工程项目建设过程中受多方影响，如征地拆迁等；二是工程建设后营运的服务对象是公众，或特定的群体，或用户对产品、服务没有选择权。为照顾项目相关各方利益关切，充分发挥工程建设和运行效率，政府在其中始终要发挥主导作用。

2.水利工程建设中，政府应对项目重大事项作决策

水利工程建设中，最重要的决策事项是项目可行性研究后项目方案的确定，即项目的立项决策。对重大水利工程项目，其方案是否科学合理，并不简单是投入和产出的问题，还关系到项目相关地区长远的发展利益，甚至决定着某些地区的发展走向，因而被项目相关地区（如省、市）所关注。作为项目影响范围的上级政府，就有必要对项目方案进行多方论证，从中选择有利于整体发展优化的建设方案。在工程建设过程中，由于人的有限理性和客观世界的不确定性，常会引起工程建设方案的调整。当这些调整对工程功能产生影响或对工程投资影响较大时，均会对工程使用方或投资方产生影响。因此，这类较大的调整决策也必须由政府作出。

3.水利工程项目实施过程既要积极推行市场化机制，又要强化关键节点控制和建设过程监管

20世纪80年代，我国改革开放率先在水利水电领域展开，即充分利用市场机制，调动各方的积极性，以促进工程建设高效发展。但在市场机制环境下，项目各参与方为追求利益目标产生的机会主义行为有必要引起重视。与计划经济年代工程建设程序相比，现代工程建设程序中就有必要将充分应用市场机制与加强对关键节点控制和建设过程的监管结合起来，特别要重视对工程建设关键节点的控制，并在水利工程建设程序中对其予以体现。

4.政府主导水利工程建设、加强监管的同时，应积极为工程实施提供协调或服务

政府主导不等于政府对工程项目进行中的各项活动均实行控制，而是要充分“放权”，增加市场活力；同时做好协调和服务，如积极协调建设资金筹措、建设环境构建，以保障工程正常开工及开工后的顺利实施。

三、现行水利工程建设程序分析

水建〔1998〕16号规定的大中型水利工程建设程序虽经2014年、2016年和2017年三次修正，但仍存在下列问题。

1.用词规范性问题

水建〔1998〕16号中将水利工程建设程序分为“八个阶段”，在后六个阶段的表述中，均明确了“做什么”的问题，这是适当的。而将前两阶段表达为“项目建议书、可行性研究报告”，显然其是前两阶段工作的结果，因而有必要调整，以保证正式政策文件用词的规范性。

2.部分阶段存在交叉而不完全是时序关系

在建设程序中，阶段的概念具有时间属性，即各阶段存在先后的时间关系。然而在工程实践中，“初步设计、施工准备”以及“建设实施、生产准备”，它们均存在搭接关系，而不完全是先后顺序关系。如，可行性研究报告批复后，这个项目将要实施，项目法人根据项目特点可能一方面组织初步设计；另一方面当初步设计还没全部完成的情况下就可组织一些必须先行的、确定的临时工程实施，为永久性工程（或主体工程）开工做准备。此外为充分发挥水利工程投资效益，工程建设实施与生产准备之间的交叉性就更明显了。

3.“后评价”是否应列入每个水利工程项目建设程序值得商榷

水利工程建设项目后评价的任务是，项目建成并运行若干年后，将其运行状态与项目立项或初步设计确定的目标进行比较，以评价项目建设成功的程度，或总结经验教训。因此，可以认为水利工程建设后评价对被评价工程的形成已没有影响。实际上，这一建设阶段的提出是计划经济的产物。在我国计划经济年代，一方面建设项目较少，建设技术和项目决策能力较薄弱，客观上需要不断总结经验；另一方面政府统一管理所有工程的建设和运行。在此背景下后评价成果的指导意义明显，而且确能起到较好的指导作用。进入21世纪后，随着经济社会的发展，工程数量在大幅度增加，建设技术不断成熟，建设经验不断积累；此外项目投资开始多元化，项目决策受多因素影响，项目实施主体也呈多元化状态，后评价的迫切性和作用在弱化。因而在这一背景下没有必要将后评价纳入建设程序，即每个项目均做此事。另据某些省的调查，绝大多数水利建设项目没做后评价。2019年国务院在《政府投资条例》中提出，投资主管部门应选择有代表性的已建成政府投资项目进行后评价，这是可行和合理的。

四、优化水利工程建设程序的建议方案

参考水建〔1998〕16号，总结我国近30年经济社会的发展历程和水利工程建设实践，将水利工程建设中存在相互联系或主要由某一主体组织、承担的工作归并在一个环节（用“实线圈”表示）内，形成新的水利工程建设程序，如图1。

1.六个环节

将图1中对大中型水利工程项目实体形成有实质性影响，即图1中竣工验收前的六个环节（“六个圈”），定义为水利工程建设程序的组成部分，每个环节主要内容或任务如下：

图1 优化后的大中型水利工程建设程序

①项目建议书编制。由政府方组织，根据国民经济和社会发展长远规划、流域综合规划、区域综合规划、专业规划，按照国家产业政策和国家有关投资建设方针开展项目建议书编制工作，其成果即为项目建议书，是对拟建设项目的初步规划和说明。

②可行性研究报告编制。由政府组织，对项目方案进行比较，对其技术上是否可行、经济上是否合理进行科学分析论证并编制项目投资估算。

③项目设计。包括项目初步设计、招标设计和施工图设计。其中，初步设计编制在政府方指导下由项目法人组织，即根据批准的可行性研究报告和必要而准确的相关资料，对设计对象进行通盘研究，阐明拟建工程在技术上的可行性和经济上的合理性，规定项目的各项基本技术参数，并编制项目总概算；招标设计在项目法人主持下编制，在初步设计的基础上，细化设计，以满足工程实施招标的需要；施工图设计在项目法人主持下编制，在工程招标设计及合同文件的基础上，进一步细化设计图纸和文件，以满足工程施工的需要。

④项目施工准备。对这一环节，由项目法人主持。不同工程差异可能较大，一般包括：施工现场的征地、拆迁；完成施工用水、用电、通信、道路和场地平整等工作；建设必需的生产、生活临时建筑工程；实施经批准的应急、临时工程和试验工程等专项工程；组织工程承包和设备、材料采购，及各类咨询、监理的招标等。

⑤项目施工、实施。由获得承包权的施工企业完成，是对主体工程的建设实施；项目法人按照批准的建设文件，组织工程建设，保证项目建设目标的实现。

⑥投产、生产准备。一般由项目法人或工程运行管理单位组织，对这一环节，不同工程差异也可能较大，一般包括：生产组织准备、生产技术准备、生产的物资准备，及工程运行人员正常的生产和生活福利设施准备。

2.四个控制点

上述六个环节时序并非完全呈先后关系，部分存在交叉或包含关系，但其中四个重要的控制点存在先后关系，不得含糊。它们包括：

①立项审批，即对项目可行性研究报告审批、备案。立项审批、备案前，首先对规划选址和土地预审意见、征地移民规划和社会稳定风险评估等进行专项审批，其次根据项目法人组建、工程运行、建设资金筹措等方案，以及项目技术上、经济上和财务上的可行性，对可行性研究报告进行审批和备案。对具有公共属性，并由政府参与投资的水利工程项目，一般实行政府审批制。

②初设审批，即项目初步设计报告（包括初步设计概算）审批。初步设计文件是对可行性研究报告的细化，完全确定工程的功能和建设目标，对政府参与投资的水利工程，其初步设计一般由政府组织审查，并根据审查结果进行审批；当工程概算投资超过可行性研究投资估算10%时，该工程的可行性研究报告应重新审查。初步设计经批复后的水利工程项目将由项目法人组织实施，而经批复的初步设计文件和相应的概算将是政府考核项目法人的依据。

③开工备案，即项目主体工程开工的备案。项目法人单位管理组织机构设置、相关制度建设基本完成；项目建设资金和年度计划，环境影响报告已批复，以及质量安全监督机构和相关监督手续已经落实；工程承包、采购和咨询、监理招标已经完成；工程施工用水、用电、通信、道路和场地平整，以及必需的生产、生活临时建筑工程等已经落实；初步设计已经批准，项目法人与项目设计方已签订供图协议，且施工详图设计可以满足主体工程三个月施工需要。项目开工时间由项目法人选择，但有必要在规定时间向政府备案，以便于监督。

④竣工验收。包括主体工程竣工验收、专项验收和竣工决算等，是对项目法人实施项目成果的一次检验。由政府主持组织验收活动，并作出项目是否通过验收的决定。

上述四个控制点的相关事项，应由政府方组织审查、批复，或由项目法人上报备案，以便政府监管。

3.三个建设阶段

上述六个环节、四个控制点以及它们的组合，按水利工程建设过程的先后顺序，可归纳为三个建设阶段：

①项目前期决策阶段。包括项目建议书和可行性研究报告编制两个环节，最后是项目控制点“立项审批”。这一阶段工作主要由政府方主导。

②项目设计和施工准备阶段。包括项目设计和施工准备两个环节，中间包含项目控制点“初设审批”，最后是项目控制点“开工备案”。显然这一阶段工作由政府主导转向由项目法人主导，政府逐步开始履行监督职能。

③项目施工阶段。包括项目施工和投产、生产准备两个环节，前有项目控制点“开工备案”，后是项目控制点“竣工验收”。本阶段主要由项目法人承担项目实施的管理职责；政府履行监督职能，并在项目按要求完成后，组织全方位的检查验收。

上述三个建设阶段均为水利工程建设项目作出实质性贡献，基本也存在前后逻辑关系。

五、结 论

水利工程项目建设程序既是建设过程客观规律性和环境适应的反映，也应是工程建设中必须遵循的先后顺序。我国20世纪90年代提出的大中型水利工程建设程序，将建设过程分为“八个阶段”，后虽经几次修正，但阶段划分没变，事实上不能客观反映水利工程建设过程的规律，也不能体现抓重点及适应新时代经济社会发展“放管服”“高质量发展”的要求。本研究将水利工程建设程序简化为三个建设阶段，包括四个控制点和六个环节，以客观反映大中型水利工程建设时序或过程，明确建设中需要监管的重点和各项具体建设任务。

在三个建设阶段中，责任主体和监督主体十分清晰。项目前期决策阶段，其责任主体为政府方；项目实施阶段，其责任主体为项目法人；而项目设计和施工准备阶段，是项目责任主体转换的过程，政府方明确项目建设目标，项目法人做好项目实施准备，并明确项目实施中双方应尽的责任。总体而言，在项目设计和施工准备阶段，政府由项目主体责任方转变为协调方和监督方。

对四个控制点，明确了水利工程建设项目生命期中工作需要重点把握的控制节点，并明确在这些节点前需要完成的任务、做好的工作，以及控制点的控制要点和控制的主体。

对六个环节，则将水利工程建设中内在联系的工作任务纳入同一环节，以方便项目各参与主体、项目监管方科学安排相关工作。 ■