一个国家种子产业的发展史，要从世界和时代的坐标去认识，才能更全面、更准确。一项社会经济体制的重大变革，要从历史和现实的对比去把握，才能更深入、更清晰。中国种业正处于一个新的历史拐点，机遇与风险同在，若不能通过体制改革“浴火重生”“打好种业翻身仗”，确立种子企业必须成为科技创新主体的方向，必然在激烈的国际市场竞争中被边缘化。

《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）的实施，标志着中国种业迈步法制化市场化轨道;中国加入世界贸易组织，确立中国种业已经在世界舞台的中央。中国必须彻底改革农业科研体制和种业管理体制，为中国种业阔步迈进世界迎来机遇和挑战。21世纪已经过去的20年，中国种业经历了农业科研院所办企业、种业管理体制政企分开、推进种业“科企合作”、深化“放管服”改革以及鼓励科技人员向企业流动等重大事件，今后中国种业发展形势又如何呢？

农业科研院所办企业摁下了“暂停键”

种子企业必须建成科技创新的主体，这是世界种业发展的金规玉律。世界前行国家发展种业的成功经验表明，市场经济的主体是企业，基础研究政府办，应用技术企业办，确立了种子企业技术创新的主体地位。目前世界排名前5的跨国种业公司拥有世界90%的育種技术和75%的种子贸易，呈现明显的科研和企业“二八律”，即20%的企业，其科技研发成果对技术进步的贡献率为80%。

中国的农业科研体制建设、学科和专业设置完全沿袭20世纪50年代的苏联模式，是计划经济时代的产物。现在俄罗斯不存在这种科研体制，唯独中国农业科研院所依然保留着这套体制，这在全世界是独一无二的。

迈步21世纪，国务院吹响了农业科研院所“体制改革进军号”，要求农业科研院所必须进行体制改革，自办企业或进入企业。2001年4月，国务院发布《农业科技发展纲要（2001—2010年）》指出，从事种子、化肥、花卉等技术开发的机构，整体转为企业或进入企业。2003年1月，原农业部发布《关于直属科研机构管理体制改革实施意见的通知》（农科教发〔2003〕1号），按照现代企业制度要求，组建科技型企业;转制为科技型企业的研究所，要在2003年底前完成企业法人工商登记注册工作。

国家政策为农业科研院所技术性研究进入市场指明了方向。在全民办企业的大氛围下，农业科研院所办企业蔚然成风，当时形容是“四个轮子一齐转”，即研究所、研究室、课题组、研究人员都行动起来办公司、开门市部、搞营销店，甚至走村串乡销售产品，成为农业科研体制改革一道独特的风景线。不少农业科研院所提出“科研强院、产业兴院”的口号，努力使农业科研成果进入市场。

全国农业科研院所大面积推进体制改革。据资料可知，截至2004年底，全国农业科研单位和高等农业院校共创办科研型实体463家，其中以经营种子种苗为主体的企业有123家。有一部分具有地域优势、产品优势、科研实力较强、科研成果技术含量高的研究所，率先转制为企业或进入企业。例如，湖南省农业科学院组建以水稻研发为主的“隆平农业高科技股份有限公司”，吉林省农业科学院建成以玉米研发为主的“吉农高新技术发展股份有限公司”，特别是河北省农林科学院作为全国企业化改革试点昭示经验，“全院19家科研型企业均由院所和个人投资入股设立，经营管理人员以研究所原从事科技开发人员为骨干，公司员工以分流人员组建为主”。中国农业科学院负责人宣布，“十五”期间，全院将有12家研究所转制为科研型企业，组建20家左右股份制公司，完成4家注册资本3 000万元以上的有限公司，其中有2～3家公司具备上市条件，标志着中国农业科研院所兴办实体企业进入高潮。

农业科研体制改革可以比喻为一场革命，但只有在最关键的时刻才能真正凸显“革命”二字的深层涵义。农业科研院所办企业遭遇强大的阻力和异议。仅靠内部措施和行动难以彻底进行改革，还必须有更强劲的外力即政策推进，最重要的还要看领导人的决心、官员的公心和观念的转变。在严格的“等级制度”社会里，谁来回答改革后的科研型企业是什么“级别”？享受体制内什么“待遇”？在“权变”过程中社会地位和经济地位是个未知数。随着隆平农业高科技股份有限公司被民营“新大新”企业兼并、吉农高新技术发展股份有限公司被北京奥瑞金种业公司控股、河北省农林科学院企业化改革试点宣告终止，在“定位缺失”“方向不明”舆论覆盖下，仅经历了五六年的改革呼声逐渐减弱，农业科研院所办企业被摁下了“暂停键”。

但是，中共中央、国务院依然坚持“农业科研院所产业化改革方向”，连续发文要求“种子企业必须建成科技创新的主体”。2011年3月《中共中央   国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，2012年2月中央一号文件“加快建立以企业为主体的商业化育种新机制”，2014年中央一号文件依然要求农业科研院所“建立以企业为主体的育种创新体系，推进种业人才、资源、技术向企业流动，做大做强育繁推一体化种子企业”。

农业科研体制改革触及的深层次问题是根深蒂固的，不是哪一级政府或哪一个部门能解决的;完全靠政府不行，完全靠市场也不行，必须立足国家层面厘清思路。俗话说，扬汤止沸莫如釜底抽薪，只有从源头上下决心破冰通途，农业科研体制改革才有可能步入金光大道。

国务院紧急发文限期种业管理体制“政企分开”

中国种业长期在计划经济体制下运行，种业管理体制政企不分、政事不分。2000年，国家颁布《种子法》提出种业管理体制改革方向，即明确规定种业管理部门要政企分开、政事分开，实现人、财、物彻底分开，确立开放的、公平竞争的市场机制。

但5年过去了，全国大部分种业管理体制依然是“政企不分”“政事不分”。2006年5月26日，国务院发文《关于推进种子管理体制改革加强市场监管的意见》（国办发〔2006〕40号），要求加快推进种子管理体制改革，实现政企分开，强化管理，完善法制，规范种子市场秩序。同年6月8日，原农业部紧急发文，饬令各级种子部门必须在2007年6月底前实现政企分开、政事分开、人财物彻底分开。

从历史进程说，任何改革都可以视为利益和资源的再分配过程。全国现有县级国有种子公司1 950家，其中84%的公司政企不分，大多数严重亏损、资不抵债或徒具虚名。种业暴露出的许多深层次问题，其实质乃是行政体制改革与经济体制改革未能同步进行、行政管理体制改革显著落后于种业市场化进程。

长期在计划经济体制下运行的国有种子企业，特别是县（市）级种子公司“画地为牢，垄断经营”，控制着县域范围的种子来源、供种数量以及销售价格，每年都有稳定的丰厚利润，在县域经济中成为众所瞩目的“摇钱树”。改革的最大难题就是“控制的财权”和“众多难以下岗的冗员”。比如县级种子公司少者有10～20人、多者有40～50人就足够，而实际上多达100人乃至200～300人，甚至形成国有性质的“家族企业”，积弊日久，沉疴难医。

在国务院严令和督促下，2007年11月12日，原农业部发布《关于推进种子管理体制改革的紧急通知》（农办农〔2007〕53号），同时派出6个体制改革督导组逐级检查，全国90%以上的种子企业被迅速重组，对有阻力的县（市）采取“强行关闭公司，遣散待业职工”措施，以至于有些地区发生群体性上访事件。原农业部发文，“种子管理体制改革已取得进展，但进展不平衡，认识不到位，措施不得力，致使政企脱钩进度缓慢”。

原农业部发文，“截至2008年8月，原隶属各级农业部门的2 339家国有种子企业，有1 986家完成了脱钩任务，脱钩完成率为85%，其中省级种子公司完成91%、市级公司完成87%、县级公司完成84%，其余300多家未完成脱钩任务的企业，也都终止了种子生产经营活动。”种子管理体制改革涉及7万多人，有4万多人得到妥善安置。全国建成注册资金3 000万元以上的种子公司有97家，注册资金500万元以上的种子公司有8 700多家，其中国有种子公司2 000多家、民营种子公司6 400多家。种业管理体制改革取消了政府长期指定的种子公司经营主渠道，确立了开放、公平竞争的市场机制。

特别指出，伴随全国种业管理体制改革的艰难进程还交织有一项严重的羁绊措施，即国务院2003年开始实行“良种补贴”惠民政策被原农业部种植业管理司更改为“良种招标补贴”项目，通过县（市）级农业局控制良种招标管理流程。农业科研院所或种子公司进入当地种植的品种，要向基层农业局交“进门费”“挂号费”“服务费”等。“良种招标补贴”项目严重阻碍了新品种的正常推广，致种子市场营销混乱，假劣套牌种子盛行。许多省、市、县发生种子经销商上访事件，要求把良种补贴款直接发放到农民手中。“良种招标补贴项目”历时6年，直至2008年10月30日中国农业科学院佟屏亚研究员写信给国务院“直陈良种招标补贴弊端”，总理批示“把良种补贴款直接发给农民”而告终。

倡导“科企合作”为科研院所和种子企业排忧解难

在农业科研体制办企业被摁下“暂停键”、种业管理体制改革遭遇强劲阻力之后，一个新的“折衷方案”提到种业日程上来。原农业部2010年11月在北京召开“种业科企合作经验交流会”;2012年12月再次发布《种业科企合作推进座谈会纪要》，正式宣布“科企合作”有5种方式，目的是为科研院所和种子企业排忧解难，让科研单位的育成品种在企业开花结果。全国农技推广服务中心主任表示：“国家支持科企合作，科研单位有研发优势，企业有成果转化优势，科企两翼齐飞助力打赢种业翻身仗。”中国种子协会副会长邓光联认为：“科企合作协议的签订，真正让科研单位的成果在企业开花结果。”北京市农业科学院负责人李成贵說：“科研单位创造价值，企业扩大价值，农民收获价值。”

种业企业通过市场竞争认识到，真正占领市场的不是种子，而是品种，特别是拥有自主产权的新品种才是赢占市场的核心竞争力。但是，投资科研育种是一个无底洞，十年八载投入500万元乃至上千万元，有可能育成一个新组合，但也可能“竹篮子打水一场空”。通过“科企合作”过河搭桥，企业从科研院所购买一个国审或省审品种并拥有营销权，头两年若能销售种子100万～200万 kg，轻而易举地就赚回了本钱;以后每年若能销售种子1 000万kg，就能获得10倍乃至更多的利润。

种子行业出现了一个明显的新动向。金秋季节，在广袤农田呈现一道新式风景线：许多种业企业人员或专业人员频频出现在各地品种田、示范田、观摩会，评论哪一个品种长势好，哪一家品种可能通过区试;在新的玉米组合正式审定前后，各企业就一窝蜂地登门求购品种经销权，一个新的玉米品种售价迅速从几十万元攀登至几百万元乃至上千万元。

以玉米品种为例，检录2010年以后农业科研院所转让种子企业的玉米新品种。青农105，青岛农业大学选育，1 000万元转让青岛义和种业;京科糯2000，北京市农林科学院选育，1 000万元转让北京农科玉公司;中单909，中国农业科学院选育，2 100万元转让中农良种、北京屯玉、北京华奥、山东黎明种业4家公司;京科968，北京市农林科学院选育，2 000万元转让北京顺鑫、中种集团、山东登海、万象德农、北京屯玉、河南现代种业6家公司;郑单958，河南省农业科学院选育，先后以800万元加4 000万元转让金博士、万象德农、中种集团等5家公司;吉祥1号，甘肃武威农科所育成，2 680万元转让甘肃敦煌种业;华玉11，华中农业大学育成，1 000万元转让湖北荆楚种业。几家种业上市公司以及中种集团公司都积极从科研院所购买玉米新品种进入营销市场。

国家种业管理部门不从宏观政策方面努力推进科研体制改革和依靠市场合理配置资源;种子企业放弃科技创新而被引向“科企合作”，从科研院所购买品种权维持营销市场，这样的种子企业有可能发展壮大吗？在错误观念引导下越走路越长、越陷泥越深，令优者不能出、劣者不能汰，最终被推向永久的“种子超市”。

“放管服”改革促进品种“大跃进”，有喜也有忧

2016年新修《种子法》规定，原农业部开始推进种业“放管服”改革，放宽品种审定进入渠道，除保留原有的国审和省（区）审外，增加了绿色通道、联合试验体以及引种备案制等。扩大试验容量，缩短试验周期，减少审定时间，简化审定程序，新品种审定进入了“百花齐放”“各领风骚”的快车道。品种审定数量“大跃进”有喜也有忧，业界有不同的评说。

甲方说是喜！

深化种业“放管服”改革有助于提升企业自主创新能力、加速新品种推广，解决了企业一品难求、自主选育品种难以参加试验、无法根据自己品种特点跨区参加试验的问题。当下国内注册资金超亿元的育繁推一体化种子企业有69家，从申报资质上可以推断绿色通道潜在的最大容量，解决了申报名额与机会优先以及规避地方保护问题，品种入市权交给企业，品种选择权交给市场，品种判定权交给农民，开启了种业全面自由公平竞争的新局面。

“放管服”改革激发种业的创新活力。新修订《国家级玉米品种审定标准》，改变了过去以产量为指标的品种审定标准，形成多出品种、快出品种、出好品种的格局。“十三五”期间，全国审定主要农作物品种1.68万个，其中稻和玉米占了83%。以玉米品种为例，全国农业技术推广服务中心资料显示，2017年全国审定玉米品种1 904个（其中国审171个、绿色通道278个、统一试验品种302个、联合体292个、引种备案861个，下同），2018年审定2 988个，2019年审定2 134个，2020年审定2 363个，创历史以来玉米品种审定数量新高，相当于过去15年审定玉米品种的总和。

随着审定品种的持续增加，紧接着省市级申报“育繁推一体化”种子企业“遍地开花”，全国种子企业从2016年的4 316家，2017年增至5 203家，2018年增至5 808家，2019年增至6 393家，2020年增至7 777家。媒体报道中国种业一派欣欣向荣的大好形势：我国农业植物新品种权年申请量居世界第一，全国农作物良种覆盖率在96%以上，农作物自主选育品种面积占比超过95%，水稻、小麦作物自主选育品种已达100%，良种对粮食增产贡献率已超过45%等，中国种业正在迈步最好的黄金时代！

乙方说是忧！

自从2001年郑单958玉米杂交种问世以来，种植面积连续位居所有玉米品种之首，并长期作为玉米审定的对照品种而致参试新组合的产量很难超越，引起科研院所及种子企业某些育种人员强烈反对“玉米品种审定以产量为纲”，提出“玉米高产不是永恒的命题”，特别是极力反对郑单958作为玉米品种审定标杆。2016年实施“放管服”改革，国家品种审定委员会宣布，新修玉米品种审定标准“不再唯产量是从，突出种性安全、坚持市场导向”，从玉米增产5%减至≥3.0%或≥1.0%，甚至只要某些玉米品质好、能抗病、适机收就可以通过审定，至于绿色通道“产量数据不再作为品种淘汰依据”，进入市场的品种呈几何倍数井喷而出，一时间呈现“千帆竞渡，百舸争流”的局面。品种井喷的背后是以品种数量搏取品种质量，以节约审定时间换取竞争空间。

“放管服”改革使种业竞争格局发生重大变化。中国玉米育种的主体在科研院所，还有难以计数的民间个体户“搜几份材料、租几亩地”就可以“支摊起灶”搞杂交育种，一两年、兩三年就能制作出好多个高仿、初仿甚至是“比瓢画葫芦”的组合。审定数量的增多并不代表品种丰富程度提高，而是同质化品种多，创新性品种少，仿制套牌盛行，假冒伪劣遍地，难以满足市场多元化需求，也无法适应农业绿色、高质量发展的新形势。尽管都标注了“育繁推一体化”种子企业，但怎样界定是企业“自育品种”还是科企“合作品种”呢？随着种业“放管服”改革进程，原来可与黄金比价的新审定品种狂跌至“白菜”价，甚至是“营利共享”都无人问津。辩证地说，新审定品种转让价格“跳水”，其实是一个行业淘汰洗牌的过程。可以肯定，一些高仿、初仿的玉米品种将被迅速淘汰出局，有大批民间育种户要“金盆洗手”。

明者因时而变，知者随事而制。2021年7月6日，国家品种审定委员会再次修订《国家级玉米品种审定标准》，指出“品种原始创新能力不强、审定准入门槛偏低、同质化品种多等新问题也日趋突出”，恢复“玉米品种审定标准以产量为纲”，提高品种审定门槛。一是高产稳产品种区试产量比对照品种增产≥5.0%，且每年增产≥3.0%。二是DNA指纹检测差异从位点数<2个增至≥4个。这对于解决品种多且同质化严重问题有重要的缓释作用。仅此一项，预计全国通过审定玉米品种数量总体将减少40%～50%。

农业科研院所科技人员不愿意向企业流动

世界种业发展的经验表明，种子企业必须建成科技创新的主体是“金科玉律”。在农业科研院所办企业遭遇强劲阻力之后，国家采取若干灵活变通之法，制订优惠政策鼓励科技人员进入种子企业。2015年1月人力资源社会保障部、原农业部发布《关于鼓励事业单位种业骨干科技人员到种子企业开展技术服务的指导意见》，指出“推动事业单位种业骨干人才、技术、资源向种子企业流动，提升种子企业技术创新能力和市场竞争实力，强化企业育种创新主体地位，鼓励事业单位种业骨干科技人员到有关种子企业开展技术服务”。2016年7月原农业部等5部门再次发文《关于扩大种业人才发展和科研成果权益改革试点的指导意见》，“鼓励科研院所骨干科技人员进入企业，在企业服务期间，参与科研成果权益分配，享有参加职称评聘、岗位等级晋升和社会保险等方面权利”。2016年公布的新修《种子法》明确规定，“国家支持鼓励企业利用公益性创新育成自主培育新品种，支持科研单位人员向企业流动”。

2021年3月全国“两会”期间，全国人大代表、山东登海种业董事长李登海提交《关于种业科研创新的建议》提案，呼吁缓解种子企业科研人员流失现象：“现在年轻人不愿意到田间地头做科研，更愿意待在城市里，一些种子企业科研人员流失严重。”种业企业感叹最难办的事是企业招人和留人难，特别是在民营种子企业引进科技人员晋级升职更难，这就影响了种子企业组建自己的科研育种队伍。李登海代表建议，在品种为王的时代，种子企业必须建成科技创新的主体，要在职称评定、科研立项、成果评价等方面出台支持政策，鼓励更多的科研人员进入种子企业开展科技创新，打赢种业翻身仗。

科研人员为什么不愿意“进入企业”？众所周知，现今90%以上的种质资源集中在科研院所。科研人员吃着“皇粮”，享受着体制内科研经费巨资和“成果转化”提成，愿意做短、平、快的研究。中国的知识分子都很重视形象和名誉，名不正则无位份，不愿意隐姓埋名到民营种子企业工作。

有的种业企业也有自己的“算盘”，并不是特别欢迎科研人员“进入企业”。因为深感企业办科研投资多、见效慢，成本和时间是对投资育种的最大考验，深不见底的资金投入和难以预见的出成品时间，使投资研发不如从市场购买现成品种“立竿见影”。所谓“造船不如买船”，既没有研发压力，又不必承担失败的风险。通俗地说，就是种业企业不愿投入巨资建立科研育种平台，全靠从科研院所高价购买品种维持市场营销。造成种子企业“大的起不来、小的死不了”局面。试问种子企业依靠购买品种怎么能建成科技创新的主体？实际上就是一家种子“营销超市”，这才真正是今天中国种业最严重的“卡脖子”问题！

要从世界种业发展看中国。农业管理者的最高境界是设计最好的制度和法律法规，不显山露水、不越俎代庖。21世纪前20年艰难曲折的种业发展道路，深层次隐藏着再前进迈步维艰的严峻危机，其实质乃是行政体制改革与种业体制改革未能同步，改革的路径依然任重道远。

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