陈勇军

(1.盐城师范学院 马克思主义学院，江苏 盐城 224007；2.苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123)

在党的十八届三中全会上，习近平总书记首次提出要“创新社会治理”“改进社会治理方式”，党的十九届四中全会提出完善“社会治理体系”、建设“社会治理共同体”，标志着新时代党和国家加强和创新社会治理的理论已基本成熟，正有力地推动着当代中国社会治理实践的发展。新时代加强和创新社会治理思想的形成和发展，是新时代我国社会主要矛盾变化在社会治理领域的实然反映和应然要求，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的有机组成部分。

一、以人民中心为本位的民生理念

新时代坚持的“人民中心”思想，是以历史唯物主义为哲学基础的，既有别于我国古代的“民本”思想，亦不同于西方近现代社会的“人本”思想，它立足于马克思恩格斯所指出的人类历史的第一个前提，“人们为了‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西”[1]。故而，以人民为中心的发展思想不是空谈人的自由和价值，而是真正从现实的人自身出发，从人们的日常生活出发，在推动经济社会的发展中不断满足人们对美好生活的期望和需要。在此意义上，以人民为中心即是为人民谋幸福，是中国共产党初心的重要体现。

从马克思主义中国化的历史进路和理论逻辑来看，中国共产党始终坚持“人民群众是历史的创造者”的理论立场，从“以全心全意为人民服务为宗旨”到“先富带动后富，最终达到共同富裕”，从“始终代表最广大人民的根本利益”到“以人为本、全面协调可持续的发展”到“以人民为中心”，随着历史和时代的发展，党的群众观点的内涵得到了不断地丰富和完善。习近平总书记特别指出，中国共产党的“根基在人民、血脉在人民、力量在人民”[2]367。在新时代，社会治理体系和治理能力的现代化建设必须坚持以人民为中心的发展思想。而贯彻落实人民中心思想的关键是要保障和改善民生。一直以来，民生是我国最大的政治，是社会稳定的基石。习近平在福建、浙江、上海工作时就非常重视民生工作，经常深入群众中调研，始终将改善民生视为基层工作的重心，他强调，“要积极推动解决人民群众的基本民生问题，不断打牢和巩固社会和谐稳定的物质基础”[3]222-223。换言之，只有将保障和改善民生作为社会治理的根本价值旨归和具体行动实践，才能从源头上预防和化解社会的不稳定因素，从而从根本上维护社会的长治久安。

首先，“要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手”[4]61。对于尚处于全面建设社会主义现代化的国家而言，一方面，由于我国实行的是社会主义制度，党、国家和人民的根本利益、整体利益和长远利益是一致的；另一方面，由于我国还处于社会主义初级阶段，坚持以公有制为主体、多种经济成分并存的市场经济，人们的具体利益、局部利益和眼前利益分殊有别。因此，在社会分配中，如果只强调根本利益、整体利益和长远利益而忽视具体利益、局部利益和眼前利益，那么势必会影响广大人民积极性的发挥；反之，就将背叛社会主义的基本制度和党的初心，误入歧途。为此，在社会公共政策的安排上，需要统筹根本利益与具体利益、长远利益与眼前利益的关系。现阶段的重点是从教育、医疗、就业、住房、养老等焦点问题入手，健全城乡基本公共服务制度，确保基本公共服务的标准化、均等化和全覆盖，为实现全体人民“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”[5]夯实基础。

其次，“要坚持从实际出发，将收入提高建立在劳动生产率提高的基础上，将福利水平提高建立在经济和财力可持续增长的基础上”[3]214。近二十年来，从中央到地方，各级政府都持续加大民生投入，当前我国城乡居民的各项福利水平不断提升，广大群众对社会福利标准的预期也水涨船高。更高的福利水平当然是中国特色社会主义制度的不懈追求，但是，就现实而言，我国的经济社会发展仍不平衡不充分，人均国民收入水平与发达国家还有很大差距，整体上我国仍然属于最大的发展中国家。现阶段我国保障和改善民生既要做到尽力而为，又要做到量力而行，一方面，“一件事情接着一件事情办，一年接着一年干”，“加强和创新社会治理，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”[6]。当前，我们要统筹推进疫情防控和民生保障，突出工作重点，全力做好乡村振兴、扩大就业，严守不发生规模性返贫的底线。另一方面，“保障和改善民生是一项长期的工作，没有终点，只有连续不断的新起点”[7]。我们要依照经济发展规律，科学利用政策工具，循序渐进地推进民生改善工作，决不能超越生产力发展水平而贸然使社会福利规模过于膨胀。

二、以一核多元为主体的共治理念

治理理论是对新公共行政、新公共管理理论的发展，全球治理委员会将其定义为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[8]。与统治相比，治理理论体现了现代社会管理方式的进步，其内涵更为丰富。它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的市场机制、社会机制。治理亦是一个多元主体的多向协作过程，“它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”[9]。治理理论内蕴的价值逻辑即是“共治”，它强调政府、市场、社会、公民等多元主体间的协商共治。在此意义上讲，“治理”取代“统治”“管理”的主要标志就在于其以多元主体的协商共治为基本理念。

然而，与西方资本主义社会资本逻辑所主导的多中心治理理念不同，中国的社会治理必须立足于中国独特的政治、经济和文化的环境和场域[10]，国家逻辑起着主导作用。在当代中国，社会主义初级阶段是我国的最大国情，中国共产党领导是中国特色社会主义的最本质特征。这些特点构成了我国社会治理的独特背景和具体场域，也就决定了本土语境中的治理主体间的独特关系。即我国的社会治理不是西方社会离散型的多中心治理，而是以中国共产党各级组织为领导核心的政府、社会、市场、公众等多元主体的协商共治。因此，在党的十八大首次提出健全社会管理体制后，十八届三中全会、十九大继续完善相关表述，十九届四中全会进一步修改为“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系。这就从制度上阐明了中国特色的社会治理是以党的领导为核心，政府、市场、社会、公众等多元主体共同参与的“一核多元”的治理体系。在当前全球应对新型冠状病毒疫情的公共卫生事件中，各国政府应对的方法各有特点，治理绩效也各不相同，但毫无疑问，在中国共产党的坚强领导下，我国各级政府、市场、社会、公众各司其职、协同共治，取得了抗疫斗争的阶段性胜利，充分发挥了我国社会治理体系的制度优势。

首先，以党建引领创新社会治理。党建引领是新时代社会治理的基本要求，也是中国特色社会治理制度的基本经验。坚持党在社会治理中的核心地位，也就明确了党组织在各种改革权衡和重大风险控制中的领导地位，体现了其承担凝聚社会共识、引导不同主体力量和利益群体间关系与发展方向的功能[11]。一方面，通过社区党建、企业党建、楼宇党建、行业党建、联合党支部、区域化党建等多种形式有效链接或嵌入企业、社会组织，逐步实现企业和社会组织的再组织化，进而提高党的组织、协调、动员和回应能力。另一方面，党建引领不仅不排斥其他社会力量参与社会治理，而且能够通过党的群众路线的历史经验和工作方式进一步激发社会活力，调动其他主体力量共同参与社会治理的积极性。

其次，厘清多元主体的权责关系。在人口流动化、主体多元化、利益复杂化、社会陌生化和需求多样化的复杂社会情境下[12]，有效的社会治理需要多元主体----党、政、企、社、民、媒等都参与到治理过程中，但同时，各个主体不是抽象的，而是有现实区别的[13]。中国共产党是执政党，肩负领导职责，统合各方治理力量。政府的重点工作是做好顶层设计、制度安排、政策落实，厘清政府、市场与社会的边界，做好放、管、服方面的改革。企业则按照法律规范和市场原则进入社会领域，从事生产、经营或服务活动。社会组织主要从事行业协会、商会类、科技类、公益慈善类、社区服务类等活动。公众可以通过基层党组织、社区、企业、社会组织积极行使权利、表达利益，参与社会治理。社会治理各主体在权责明晰的基础上，形成“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[14]。

再次，构建一核多元的治理机制。如何最大限度地调动社会治理多元主体的积极性？多个治理主体间怎样才能形成合力？一方面要强化党组织的核心领导地位。通过组织嵌入构建村(社区)党组织与村(居)委会班子成员交叉任职，村(社区)书记担任村(居)委会主任机制；发挥党组织的“元治理主体”作用，为城乡社区场域下的公共资源整合、组织结构重塑、制度性建设等提供强大支撑与有力保障。另一方面要发挥其他主体的协同作用。通过大力培育具有认同感和归属感的社会服务组织，提升社会的自治能力；探索创建多元主体参与治理的协作平台，畅通党、政府、企业、社会组织、居民间的沟通渠道，形成“充分发扬民主，广泛汇聚民智，最大激发民力，形成人人参与、人人尽力、人人都有成就感的生动局面”[4]148。在中央政策的大力支持下，基层社会在实践中已经探索形成了一批先进典型，如温岭的“民主恳谈会”、杭州的“民主协商议事会”、成都的“村民议事会”、青岛的“有事来商量”、苏州的“社区建设理事会”等。

三、以公平正义为核心的善治理念

善治是人类社会治理的理想之道，从柏拉图、亚里士多德到卢梭、罗尔斯，从孔子、陶渊明到康有为、孙中山，从莫尔、欧文等空想社会主义者到马克思、恩格斯等科学社会主义者，伟大的思想家们都孜孜追求一个善治的社会。善治社会的核心价值是公平正义，而公平正义也是社会主义社会的核心价值。习近平总书记强调：“实现社会公平正义是我们党的一贯主张，公平正义是中国特色社会主义的内在要求。”[15]30对于尚处于社会主义初级阶段的我国而言，维护社会的公平正义，不仅是经济问题、社会问题，更是政治问题。它既关涉到经济的可持续发展、社会的和谐安定和国家的繁荣昌盛，也关涉到中国共产党执政的权威性、合法性与长期性和社会主义制度的优越性。

建国70余年来，我国的经济社会实现跨越式发展，GDP继2007年超过德国、2010年超过日本后，一直稳居世界第二，人民的生活水平也随之不断提高。然而，我国社会领域不公平、不平等、不正义的现象仍有不同程度的存在，城乡差距较大，东中西部发展不平衡，看病贵、上学难、房价高等问题突出。诸如此类的问题是现代化过程中普遍存在的阶段性问题，反映了人们对美好生活的追求同不平衡不充分的发展现实之间存在一定的张力。若不能正确处理，势必会影响广大人民群众对党和国家的信任、对社会主义的信心，也势必影响中国梦的实现。因此，必须坚持程序正义与实质正义并重，从权利公平、分配正义和平等正义等方面出发，不断优化社会领域的具体制度和政策，努力实现国家的发展成果更多、更公平地惠及全体人民。

首先，坚持权利平等，“努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利”[2]96。权利平等主要包含权利公平、机会公平和规则公平三个层面的要求。具体来说，权利公平要求每个公民不论出生、性别、民族、身份、地位及财富的不同，平等地享有宪法和法律保障的各项基本权利和自由，包括政治权利、经济权利、社会权利和文化权利。机会公平要求进一步破除城乡二元体制、就业歧视、行业垄断及地方保护主义等制度壁垒，国家和社会所能提供的发展机会能够平等地、无偏私地向所有人开放。规则公平要求规则是公开、透明、普遍和稳定的，一经公布，规则面前人人平等，没有人享有特权和例外。

其次，保障分配正义，既要抓好经济建设，又要让广大群众共享发展红利。2021年我国经济经受了严峻的疫情考验，国内生产总值已达17.7万亿美元，是全球最大的外汇储备国、最大的货物出口国、第二大货物进口国，人均国内生产总值已突破1.2万亿美元。成绩固然可喜，我们也要看到我国居民贫富差距还比较大，基尼系数长期高于国际警戒线，近年来虽逐步减少，但仍比较严重。换言之，我国经济发展不平衡不充分的局面还没有根本改变，我国仍处于社会主义初级阶段。因此，发展仍然是硬道理，习近平指出，“必须紧紧抓住经济建设这个中心，推动经济持续健康发展，进一步把‘蛋糕’做大，为保障社会公平正义奠定更加坚实的物质基础”[16]。我们不仅要做大“蛋糕”，更要分好“蛋糕”。我国是社会主义国家，必须在坚持基本经济制度的基础上，通过分配、再分配制度调节收入分配，以最大限度地实现社会的公平正义。一是要提高人民群众的获得感，通过财政政策、转移支付政策、救助政策等综合政策手段提高较低收入者的收入；通过税收政策，合理调节收入分配，防止收入差距的两极化。二是要提升人民群众的幸福感，继续完善学前教育的资源配置，减轻中小学生学业负担，加强中青年的就业创业工作，健全老年人的养老政策。三是要改善人民群众的满意度，通过教育体制改革、医疗卫生体制改革和住房制度改革等，着力解决教育不平等、看病难、看病贵、房价高等突出问题。

再次，追求平等正义，“做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”[15]13。所谓“平等正义”，指的是起点公平、过程公平与结果公平的高度统一。它是公平正义的应然要求和最高理念，是社会主义的终极价值，也一直是中国共产党人的最高奋斗目标。在当前，各级党和政府必须以平等正义作为社会发展的价值观，进一步推动各类公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向弱势群体倾斜；健全基层公共服务体系，建立更加公平的社会保障制度，逐步实现基本公共服务均等化[17]。当然，平等正义作为善治社会的最高的善，其实现将是一个长期的、渐进的历史过程，这就需要在我国的经济社会发展实践中循序推进，为最终实现社会的共同富裕奠定愈加坚实的物质条件和价值基础。

四、以法德并举为手段的兼治理念

纵观人类社会治理方式的历史演进，德治和法治通常是各国国家治理、社会治理的两种基本手段。中国传统社会是礼俗社会，社会治理主要依靠道德手段，可谓“宗族皆自治，自治靠伦理”[18]。西方传统社会是法理社会，社会治理主要依靠法治手段，可谓“风可进，雨可进，国王军队不可进”。然而，这并不意味着传统中国社会中没有法治、西方社会中不存在德治。事实上，德治与法治在中西方社会治理的历史中均是互相交织在一起的，区别仅在于，传统中国以德治为主、西方社会以法治为主。

今天的社会主义中国，是对传统中国的承继，而不是简单延续我国历史文化的母版；是现代文明形塑下的发展，而不是国外现代化发展的翻版；是马克思主义中国化的实践，而不是机械套用马克思主义经典作家设想的模板，更不是历史上其他社会主义国家模式的再版。因而，社会治理手段的选择必须正视本国的传统与现实，在坚持马克思主义社会治理理论的基础上，既要借鉴我国传统治理文化和现代西方治理资源，更要实现社会治理手段的中、西、马的现代性融合、创造性转化和创新性发展，走出适合中国国情的社会治理之路。对此，坚持法、德兼治理念，在党的领导下将自治与法治、德治相结合，是基于人类文明发展的必然选择，也是社会治理手段运用上的中国方案，代表了现代公共治理理论的发展方向。

首先，坚持法治社会建设。习近平强调指出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”[19]具体到社会治理中，落实全面依法治国：一是要完善社会领域的立法工作，厘清法律实施中存在的问题与不足，坚决废除违背宪法精神和原则的、特定时期实行的某些社会法律、法规，做到科学立法、有法可依、有法必依、依法执政、依法行政。二是要发挥法律维护社会正义、惩恶扬善的功能，坚决整治腐败、惩治违法犯罪行为，做到严格执法、公正司法、违法必究。三是要弘扬法治精神，做到全民守法。一方面，对各级领导干部、执法人员而言，“要引导群众通过法律程序、运用法律手段解决，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法，化解矛盾靠法的良好环境”[15]175。另一方面，对普遍民众而言，要学会懂法、遵法、信法，自觉守法、用法、护法，不断内化法治精神、提高法治素养。

其次，坚持社会文明建设。我国的封建社会历史漫长，有着超稳定的社会结构，德治资源十分丰富，但是与现代文明相比，其中的糟粕也很多。因此在现代社会治理中要辩证地对待我国传统的德治文化资源，也即毛泽东所言的“取其精华、剔其糟粕”。一方面，要加强和改进乡村文化治理，摒除以各种形式存于民间的迷信、陋俗、恶习等不良乡风民俗，充分发挥优良家风、社区公约、乡规民约、行规行约等文化资源的软治理作用。另一方面，要加强公民道德建设，“大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系”[2]106，推进志愿服务制度化，培养公共精神，从价值观念和文化根底上提升社会整体的文明程度。

再次，充分发挥法治与德治的协同效应。法治和德治作为国家和社会主要的治理手段，两者刚柔相济、相辅相成。习近平指出：“法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力。”[20]一方面，道德对法治具有支撑作用。通过道德灌输、教育教化，培养人们的法治意识、法治观念；通过道德濡化、移情涵育，培养人们的法律信仰和法治人格。另一方面，法治对德治具有导引作用。依据法律的威慑力，人们对法治常怀敬畏之心，自觉养成遵守法律法规的行为习惯。依靠法律的强制性，把严重违背社会公序良俗的恶习、突破社会道德底线的恶行纳入法治化轨道，有序推动相关道德规范的制度化、法律化。总之，要坚持法德兼治，树立法治思维、发挥德治作用，更好地引领和规范社会生活，努力实现法安天下、德润人心[15]138。

五、以活力有序为目标的良序理念

良序是人们美好的社会生活状态，是实现社会治理现代化的基础、前提和标志。然而，对广大发展中国家而言，现代化的启动大都肇始于近代西方殖民主义的入侵。此种“冲击-反应”式的被动现代化模式，一方面促使广大发展中国家被动进入现代体系，另一方面也因西方的长期掠夺而导致国家的政治、经济和文化的内生性不足。更不幸的是，在广大发展中国家独立自主后开始享受经济全球化的红利而高速发展时，因现代网络技术的发展和西方意识形态的强势传播，社会动员的能力和速度大大超过其政治制度化水平，促使人们的“渴望”与“指望”之间产生了巨大鸿沟。因此，对处于现代化进程中的国家而言，现代化的首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序[21]。

中国共产党成立百年来，在党的正确领导下，中国人民打败了日本帝国主义、推翻了国民党的反动统治、建立了新中国、实行了改革开放，逐步实现了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。中国共产党因此获得了作为执政党长期执政的历史合理性和现实合法性。加之，马克思主义政党先进的意识形态、强大的组织动员能力以及强烈的历史使命，在领导中国特色社会主义现代化建设中，强调“发展是硬道理”的同时，坚持“稳定压倒一切”。正因如此，在我国社会主义现代化的实践中避免了亨廷顿意义上的“现代化陷阱”，在实现经济社会快速发展的同时，既维护了社会安定团结的局面，又使整个社会充满生机和活力。习近平深刻地分析了“活力”与“有序”两者间的关系，指出：“社会发展需要充满活力，但这种活力又必须是有序活动的。死水一潭不行，暗流汹涌也不行。”[2]93

首先，要正确处理好效率与公平的关系。在国民收入分配制度上，如果不注重效率，就不能充分地调动劳动者的积极性和创造力，经济发展也就失去了活力；如果忽视公平，贫富差距就会扩大，社会不稳定因素也会因此而增加。所以，在我国的经济发展中始终面临着如何处理效率与公平间的适度张力的问题。历史地看，党的十三大至十五大时期，为了破除计划经济的影响，发展社会主义市场经济，我国的分配政策侧重于“效率优先，兼顾公平”。十六大至十八大时期，随着市场机制的完善，居民收入差距开始扩大，分配政策逐步调整为“兼顾公平和效率”。十九大以来，随着全面建成小康社会、第一个百年奋斗目标的实现，在向第二个百年目标奋进中，党和政府更加注重社会公平，强调在初次分配和再分配中都要注重公平，着力保障基本公共服务标准化、均等化，协同推进共同富裕的实现。

其次，要正确处理维稳与维权的关系。我国社会虽然从总体上看比较稳定，但在局部也存在着发展中的不稳定风险。当前社会中的不稳定因素主要是由发展中产生的利益问题所引发，如征地拆迁、邻避冲突、教育维权等，大多属于人民内部矛盾。处理这类人民内部矛盾的重点是妥善处理好维稳与维权之间的张力。习近平强调：“对涉及维权的维稳问题，首先要把群众合理合法的利益诉求解决好。单纯维稳，不解决利益问题，那是本末倒置，最后也难以稳定下来。”[22]当然，对于敌我矛盾，如贪污腐败、黑恶势力、分裂主义、恐怖主义等违法犯罪行为，要坚决重点打击、依法从重惩处。

再次，要加强基层社区治理。城乡社区是人们日常生活的地理空间，也是各种社会关系、利益和矛盾的交汇点；是基层社会治理的重要场域，也是党和国家同人民群众连接的“最后一公里”。习近平强调，“基础不牢，地动山摇”。因此，城乡社区是我国社会治理的着力点和落脚点。一是理顺城乡社区管理机制，“深化拓展‘互联网+网格’管理，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好地为群众提供精准有效的服务和管理”[23]。二是强化科技支撑，运用信息技术收集社情民意、拓宽沟通渠道，提高基层社会治理的智能化、专业化水平。三是从源头上预防和化解社会矛盾，深入推进以人为核心的新型城镇化，有序推进城市更新、老旧小区改造、公共设施完善，接续全面推进乡村振兴，巩固脱贫攻坚成果，使发展成果为人民共享；健全社会心理服务体系建设，构筑社会心理防线，及时防范和化解社会稳定风险，保障人民群众的生命财产安全和基层社会秩序的和谐安定。

现代社会都是从各种不同类型的前现代社会发展而来的，“原有的和外来的要素都在一个国家实行现代化的道路上起着作用，外来的模式对其他后来者好像都是相似的，而原有的却反映出一个国家不同的历史背景”[24]。民本、集权、仁政、德治、维稳等传统治理文化反映了中国传统社会的自身特点，也在相当长的时期内维护了中国封建社会的基本秩序。但是，在急速的社会变迁中，由于物质文化的变迁速度快于治理文化的变迁速度，产生了奥格本所言的“文化堕距”现象，难以有效治理现代的中国社会。而人本、分权、民主、法治、效率等西方治理文化根植于西方社会文明的土壤之中，也难以适用于后发现代化的社会主义中国。现代性是复杂的、多元的，“中国的现代性，无论从制度还是文化层面，都有可能和必要探索一条不同于西方的新的建构和文化认同”[25]。因此，在复杂、多元的现代性世界，找寻适合本国国情的现代社会治理模式和方案，一直是中国共产党领导中国人民实现社会治理体系和治理能力现代化的重大目标和伟大使命。在新时代，以习近平同志为核心的党中央，坚持马克思主义理论立场，立足本土资源、把握人类文明发展方向，高屋建瓴地提出了一系列加强和创新社会治理的新思想、新观点、新方法、新论断，蕴涵着民生、共治、善治、兼治和良序等现代社会治理的新理念，是现代社会治理理论的中国话语、中国表达和中国经验，也为超大型、后发现代化国家的社会治理贡献了中国智慧和中国方案。