杨友孙

（上海政法学院 政府管理学院，上海 201701）

自先秦时期，我国就出现了“因俗而治”“和而不同”“修其教不易其俗、齐其政不易其宜”等治国方略和治民理念；秦汉之后我国对边民、少数民族先后实行了“羁縻政策”“土司政策”等方略。上世纪初，孙中山提出了“五族共和”的治国方略和“共冶一炉”的国族建构思想。1921年中国共产党建党以来，开始在批判吸收中国古代解决民族问题的经验、教训的基础上，探索解决民族问题的正确道路。建国后，中国共产党对解决民族问题的道路进行了长期探索和政策实践，逐渐形成了中国特色解决民族问题的正确道路。2021年11月，中国共产党第十九届六中全会将坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路，确定为党在民族工作方面的主要经验之一。

中国解决民族问题的正确道路有何经验或特色？近年来，以习近平同志为核心的党中央，对中国解决民族问题的正确道路进行了多次总结。2014年9月，在第四次中央民族工作会议上，习近平总书记将中国特色解决民族问题的正确道路概括为“八个坚持”①“八个坚持”为：坚持党的领导；坚持中国特色社会主义道路；坚持祖国统一；坚持各民族一律平等；坚持和完善民族区域自治制度；坚持各民族共同团结奋斗，共同繁荣发展；坚持打牢中华民族共同体的思想基础；坚持依法治国。。为了贯彻第四次民族工作会议精神，2014年12月12日，中共中央、国务院印发了《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》，从坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路、围绕改善民生推进民族地区经济社会发展、促进各民族交往交流交融、构筑各民族共有精神家园、提高依法管理民族事务能力、加强党对民族工作的领导等六个方面提出了25条意见。2019年9月，在全国民族团结进步表彰大会上，习近平将新中国70年解决民族问题的正确道路的经验进一步概括为“九个坚持”①“九个坚持”为：坚持准确把握我国统一的多民族国家的基本国情，把维护国家统一和民族团结作为各民族最高利益；坚持马克思主义民族理论中国化，坚定走中国特色解决民族问题的正确道路；坚持和完善民族区域自治制度，做到统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合；坚持促进各民族交往交流交融，不断铸牢中华民族共同体意识；坚持加快少数民族和民族地区发展，不断满足各族群众对美好生活的向往；坚持文化认同是最深层的认同，构筑中华民族共有精神家园；坚持各民族在法律面前一律平等，用法律保障民族团结；坚持在继承中发展、在发展中创新，使党的民族政策既一脉相承又与时俱进；坚持加强党对民族工作的领导，不断健全推动民族团结进步事业发展的体制机制。。2021年8月，在第五次民族工作会议上，习近平将100年来中国共产党关于加强和改进民族工作的重要思想和宝贵经验概括为“十二个必须”②“十二个必须”为：必须从中华民族伟大复兴战略高度把握新时代党的民族工作的历史方位，以实现中华民族伟大复兴为出发点和落脚点，统筹谋划和推进新时代党的民族工作；必须把推动各民族为全面建设社会主义现代化国家共同奋斗作为新时代党的民族工作的重要任务，促进各民族紧跟时代步伐，共同团结奋斗、共同繁荣发展；必须以铸牢中华民族共同体意识为新时代党的民族工作的主线，推动各民族坚定对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的高度认同，不断推进中华民族共同体建设；必须坚持正确的中华民族历史观，增强对中华民族的认同感和自豪感；必须坚持各民族一律平等，保证各民族共同当家作主、参与国家事务管理，保障各族群众合法权益；必须高举中华民族大团结旗帜，促进各民族在中华民族大家庭中像石榴籽一样紧紧抱在一起；必须坚持和完善民族区域自治制度，确保党中央政令畅通，确保国家法律法规实施，支持各民族发展经济、改善民生，实现共同发展、共同富裕；必须构筑中华民族共有精神家园，使各民族人心归聚、精神相依，形成人心凝聚、团结奋进的强大精神纽带；必须促进各民族广泛交往交流交融，促进各民族在理想、信念、情感、文化上的团结统一，守望相助、手足情深；必须坚持依法治理民族事务，推进民族事务治理体系和治理能力现代化；必须坚决维护国家主权、安全、发展利益，教育引导各民族继承和发扬爱国主义传统，自觉维护祖国统一、国家安全、社会稳定；必须坚持党对民族工作的领导，提升解决民族问题、做好民族工作的能力和水平。。

上述对“中国特色解决民族问题的正确道路”的总结是相互联系、互相补充和浑然一体的，是建党、建国以来党和国家民族工作的经验总结和理性认识，引发了近年学术界对中国特色解决民族问题的研究的高潮。本文主要从中西对比的角度，分析中国解决民族问题的正确道路在六个方面的独特特色和比较优势。

一、马克思主义及其民族理论是形成中国解决民族问题的理论优势

马克思主义理论是指导中国共产党处理新民主主义革命、社会主义革命、社会主义建设和中国特色社会主义建设的理论基础。马克思主义民族理论为不同时期、不同地域、不同领域民族问题的解决提供了理论方向，例如关于民族是一个历史范畴，有它自身形成、发展到消亡的客观规律；在社会主义时期，阶级斗争已经不是主要矛盾，民族问题基本上是各民族劳动人民之间的关系问题；民族问题是社会发展总问题的一部分；民族问题从来就不是孤立存在的，它是社会发展总问题的一部分，是革命和建设总问题的一部分；民族问题只有在社会总问题解决进程中，才能得到解决；各民族平等的联合，反对民族歧视和民族压迫，是解决民族问题的根本原则；各民族不论大小，都一律平等；全世界各民族的无产阶级应坚持国际主义的原则，同一切被压迫民族实行不分国界和民族的亲密联合，共同进行斗争，推翻实行民族剥削和压迫的反动统治阶级。这些都为我党、我国制定民族法律、制度，实施民族政策，进一步发展马克思主义民族理论指明了方向。

相比之下，西方国家在解决民族问题领域，并无一贯的、总体性理论，导致不同国家采取的政策差异较大，同一国家在不同时期的民族政策出现较大的变化，或相互矛盾，或因领导人的变化而出现动荡。例如，欧洲虽然有《欧洲少数民族保护框架公约》《欧洲区域与少数语言宪章》《种族歧视法令》《欧洲人权公约》等涉及少数民族保护的制度，但由于各国在解决民族问题方面并无一致的理论基础，使同样的制度在不同国家的落实相差巨大，有的国家采取多元文化主义模式，有的国家采取强制融入的模式，有的国家则采取否认少数民族存在的同化主义模式。但这些模式均未能解决少数民族问题，即使表现相对较好的多元文化主义，近年来也被逐渐抛弃。

二、中国共产党领导下的中国特色社会主义制度是解决民族问题的制度优势

在解决民族问题方面，西方国家的基本特征是以私有制为根本制度，以自由主义式的个体平等为底色，以集体人权保护为辅助，并通过一些司法、准司法机构进行司法判决和调解。一些亚非拉前殖民地国家，也多少受到西方的影响。

从西方的平等观、正义观来看，罗尔斯（John Bordley Rawls）提出的“正义二原则”以及诺齐克（Robert Nozick）的“正义三原则”①罗尔斯的“正义二原则”可以简化为“自由优先原则”和“平等原则”（包括公平的机会平等原则和差别原则）；诺齐克的“正义三原则”包括：获取的正义原则、转让的正义原则和矫正的正义原则。具体内容参见周海军：《所有权权限:罗尔斯与诺齐克正义理论比较新解》，《西南交通大学学报》（社会科学版），2022年第2期。都仅仅是以资本主义制度为背景，以无差别的普遍人权为基础上的消极平等观和消极正义观。德沃金“敏于志向、钝于禀赋”的分配原则②“敏于志向”（ambition-sensitive）和“钝于禀赋”（endowment-insensitive）是德沃金的资源平等理论致力实现的两个主要目标。前者强调个人而非国家应对自己选择、追求所带来的后果负责；后者是指国家应对部分人因环境因素或先天因素导致的不平等给与普遍补偿。但实际上，资本主义国家很难兼顾二者。参见：Ronald Dworkin. What is equality? Part 2: Equality of resources. Philosophy and Public Aあairs, 1981,10(4):283-345.虽然更加强调对先天性弱者进行补偿，但也未触及资本主义制度“扶强抑弱”这个根本性问题，因而并不能真正同时实现“敏于志向”和“钝于禀赋”两个目标。内格尔（Thomas Nagel）虽然提出要在尊重人的现有权利的基础上，倡导给予弱者一些偏倚性扶助，但他却更重视从人的心理和哲学的角度而非从社会制度、社会结构的角度去解决问题。可见，几乎所有的西方学者所秉持的其实都是“微观平等”“微观正义”理念，即将解决民族问题的重点聚焦在“权利实现”这个环节的平等和正义，而未关注起点、过程、结果等众多环境和多个方面。在私有制中生产资料掌握在少数人手里，大多数人遭受剥削的情况下，显然无法实现各民族人民的真正平等和共同富裕的问题。

中国共产党领导下的中国特色社会主义制度在解决民族问题方面具有重大的制度优势。首先，它避免了多党轮换制使民族政策多变、追求短期效应等问题，也避免了因政党攻讦而牺牲民族利益——尤其是少数民族利益，妨碍民族团结的弊端。其次，社会主义制度实现了生产资料公有制，为各族人民走向共同富裕开辟道路，也为全国人民，各族人民实现宏观公平和平等开辟了道路。再次，社会主义制度必然要求我国以各民族平等、民族团结、各民族共同繁荣为目标来看待民族问题，从而使解决民族问题的视野从“过程”扩展到兼顾过程和结果、结果稍重于过程的理念，从而区别于资本主义社会以个体权利保护为本、忽视了民族事实平等、各民族团结以及各民族共同繁荣等问题。

三、中央集权制下的民族区域自治制度是解决民族问题的重要优势

1954年召开的第一届全国人民代表大会，把民族区域自治制度载入了《中华人民共和国宪法》。2001年修正的《中华人民共和国民族区域自治法》明确规定：民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度。党的十九大把坚持和完善民族区域自治制度写入新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略之中。将“民族区域自治”上升到基本政治制度和国家发展战略的高度，是中国解决民族问题的重要特色和优势。2015年，习近平总书记在总结我国民族区域自治制度的历史经验和制度优势时深刻指出，“坚持和完善民族区域自治制度，要做到‘两个结合’，一是‘坚持统一和自治相结合’；二是‘坚持民族因素和区域因素相结’”。在2021年中央民族工作会议上，习近平总书记又指出：“必须坚持和完善民族区域自治制度，确保党中央政令畅通，确保国家法律法规实施，支持各民族发展经济、改善民生，实现共同发展、共同富裕。”这表明，“民族区域自治制度”不仅是我国的一项政治制度，同时，也是凝聚人心，团结各民族，铸牢中华民族共同体意识的精神纽带，是我国软实力的重要来源。

从比较视野来看，我国的民族区域自治制度的特色和优势在于：第一，我国民族区域自治制度是在中央集权的单一制下面实行的一种自治，它结合了统一和自治两个特征，自治是为了加强统一，统一又为广泛实行自治提供了信心和空间。它既能避免一些国家因实行民族联邦制或民族地区高度自治而弱化中央权能，又不同于一些国家不允许民族地区实行地域性自治，担心自治将导致分离的做法，而是在统一和自治之中找到了一个最佳结合点。第二，国外绝大多数国家仅仅针对个别地区的个别民族，尤其是针对个别“边疆民族”，仅仅是为了避免民族冲突和民族分离的权宜之计。而我国在少数民族聚居区域，普遍实行民族区域自治制度，它除了针对“边疆民族”，也适用于所有内陆、内地的聚居民族，能够全面保护各民族的利益。第三，我国的民族区域自治制度强调民族因素与区域因素相结合，而国外绝大多数国家的民族区域自治，大都未能合理统筹民族因素与区域因素的关系，造成两者关系之间的割裂，例如西班牙的加泰罗尼亚地区、法国的科西嘉地区、英国的苏格兰地区，都割裂了二组关系，呈现区域因素凸显而民族因素弱化的特点。少数民族无法在体制内实现民族权益保护的诉求，只能借助区域高度自治的途径，从而形成区域自治的“超载”，进而产生分离诉求。

四、以权益保护为基础，实现各民族的事实平等的理念

2021年中央民族工作会议上，习近平指出：“党的民族工作创新发展，就是要坚持正确的，调整过时的，更好保障各民族群众合法权益。”十九届六中全会报告两次提到“权利”保护，却有4次提到了“权益”保护。这些都充分体现了党和国家的“权益”保护重于“权利”保护的理念。

当前西方引领的国际民族保护的基本制度仍然是保护少数民族的个体权利为主、集体权利为辅，重在实现民族间的“形式平等”。以“权利保护”为主的民族政策，显然未能从少数民族的相对劣势的处境出发，未考虑到各民族的事实平等，也未考虑到民族团结问题。尽管《欧洲少数民族保护框架公约》要求国家采取积极行动，保护少数民族语言、文化、经济、政治参与等权利，但是，该公约同样存在着一些较大的问题，例如未给予少数民族实行“自治”的权利，缺乏对少数群体语言的承认，缺乏协商权力共享机制。而且各国可以自行确定它们国内是否存在少数民族，使一些国家通过否认少数民族的存在而拒绝保护少数民族。

相比起来，我国强调保护各民族的“权益”，而非仅仅赋予“权利”，这也是马克思主义对民族“事实平等”和“真正平等”的必然要求。“权益保护观”体现了一种“全过程民主”和“全过程保护”的理念。在“权益保护”前端，体现在考虑到各民族事实上存在着发展的不平衡状况；“权益保护”中端，体现在通过法律、制度保障各民族及其成员的语言、文化、教育、经济、社会参与与政治参与等方面权利；“权益保护”后端，体现为对少数民族在获得平等权利保护之后，仍然继续保护其经济、社会、文化等方面的发展和自身利益的获得情况。突出“权益保护观”，表达的是我们不仅关心各民族的权利实现，更关心各民族的利益实现。

五、推进民族事务治理体系和治理能力现代化是解决民族问题的有效路径

习近平总书记在2021年中央民族工作会议上进一步提出，“要提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平”，十九届六中全会也指出，“十八大以来，改革向广度和深度进军，中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化水平不断提高，党和国家事业焕发出新的生机活力”。这些论述为不断提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平，指明了方向、规划了路径。

民族问题是社会总问题的一部分，民族事务治理是国家治理体系的重要组成部分。比较看来，国外对于民族问题的解决，都未将民族问题与其他问题紧密结合起来进行综合分析和应对，割裂地看待民族问题，认为民族问题仅仅是民族权利实现的问题。而我国从联系的观点与综合治理的角度，提出通过实现国家的治理体系和治理能力现代化来解决民族问题，这不仅包括了治理主体的广泛性，也包括治理问题的内在联系性，而且还对治理能力提出了更高要求，体现了看待民族问题和解决民族问题的广度、深度和锐度，它内在地要求加强资源整合、力量融合、功能聚合、手段综合，坚持上下联动、各方参与，统筹兼顾，形成合力共同解决民族问题，形成生动活泼的民族团结、社会和谐的局面，成为实现共同富裕和美好生活坚强支柱。

六、中国对少数民族采取以政治权利为核心的全方位保护而非局限于文化权利保护

大多数国家、尤其是西方国家，主要从“个体权利”的角度去保护少数民族权利，或以“个体权利”为基础进行“文化权利”保护。即使认识到少数民族问题不仅仅是个体权利保护和文化权利问题，但仍然仅仅将个体权利基础上的文化权利保护作为重点，而不论民族地区的经济社会发展、少数民族的政治地位和政治参与状况如何。上世纪70年代以来，西方国家总体上接受了以金里卡为代表的多元文化主义的思想，在除了法国、卢森堡等采取共和主义模式的国家之外，普遍承诺了文化权利保护，从而在一定程度上实现了对此前无差别的人权保护和形式平等观念的超越，使少数民族的语言、宗教、文化、教育权利得到一定程度的保护，有的国家还针对少数民族实行了“文化自治”，例如德国对石荷州的丹麦族，加拿大对法语群体，匈牙利、爱沙尼亚、拉脱维亚、塞尔维亚、黑山、斯洛文尼亚、克罗地亚、乌克兰、摩尔多瓦等国都实行了“文化自治”。事实证明，“文化多元主义”不能解决少数民族的融入、民族平等、民族团结等问题，不利于推动交往、交流、交融，反而容易形成各民族互不相关的“平行社会”，这也是近年德国、英国等相继宣布“文化多元主义”政策失败的重要原因。

我国承认“民族”是一个政治现象而非仅仅是文化现象，少数民族的一个核心诉求是参与国家和地方的管理、建设，形成了以政治权利保护为核心，政治、经济、社会、文化全方位保护和全面发展的政策理念。政治权利的核心是政治参与权，在这方面，我国除了普遍采取民族区域自治制度，还实行了以下制度：少数民族代表在人民代表大会、政协、各级政府部门均实行了比例性参与制度，从中央到省、市、县各层级政府均建立了专门处理民族事务的政府机构；对于城市流动少数民族有专门的保护、管理和扶助政策，推动他们融入社会；对于生活在非聚居区的少数民族，则广泛建立“民族乡”制度；对少数民族加以全面帮扶和特殊优惠，推动民族团结。同时，还通过西部大开发，“一带一路”倡议，少数民族地区精准扶贫等战略举措推动少数民族经济、社会发展。