黄蕾

(上饶师范学院 政治与法律学院，江西 上饶334001)

创业教育在20世纪发端于美国。进入21世纪，创业教育成为世界范围内高等院校顺应国际经济形势变化的教学改革内容。当今国内高校在校生及毕业生创业活动蓬勃发展，各省市纷纷出台促进大学生创业的政策措施，但是创业教育体系上的建设缺乏法律保障机制，高等院校创业教育各自为政，发展程度相差甚远，不利于创业教育的规范化、法治化发展。因此，有必要制定创业教育法律制度，规定政府、高等院校等各主体的权利、义务和责任，为深化创业教育改革提供法律支持。当然，进行创业教育立法，首先要界定相关概念的法律内涵，明晰创业教育法的法域地位，这是立法不可缺少的法理依据；其次要明确立法的价值取向，并进行具体的制度设计，为创业教育立法构建基本的理论框架。

一、问题的提出:从“教育理念”到“教育立法”的转变

我国高校自20世纪90年代末期开始探索创新创业教育，创业教育课程最早在西北工业大学、清华大学、复旦大学、北京航空航天大学等高等院校开设。国务院于2015年发布《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》[1]，在全国范围内进一步推动了“双创”的发展，从而也加强了高校对大学生创业教育的重视程度。

从当前创业教育的现状可以看出三个比较明显的特点：一是从诸多高校就业指导课程的设置上看，创业教育成为其中不可或缺的内容。从当前教育部出台的相关政策文件来看，明确了创业教育的基本定位，界分了创业与其他就业形式的关系。二是在各省市就业政策上较好地体现了对创业的支持和扶助，由此可见各地对创业问题的重视程度超越了以往社会公众对创业的认知。三是从各级教育部门对大学生创新创业计划项目设计上来看，将大学生人力要素、科技资源和创业项目价值有机结合起来，充分体现了促进创新创业的良好氛围，但是也存在明显的不足，与实现“大众创业，万众创新”的现实目标还有一定的距离。主要表现为：一些高校学生对创业教育的认知程度不高，对创业风险的预防能力较弱，对创业项目的选择表现得急功近利，片面追求短期效益；高校创业教育供给不足，创业教育仍未跳出传统高等教育的窠臼；创业导师的队伍建设比较薄弱，校外企业家所传授的创业知识、创业经验与大学生自身的认知水平，以及创业的实践需求仍然有一定差距，实践教学内容的设计针对性不强；一些大学生创业者创业价值取向模糊，创业行为功利化倾向严重，社会责任感不强；创业教育理论研究不够系统，缺乏专业性的高层次的理论指导；各高校创业教育的发展参差不齐，创业教育缺乏法律制度的有力保障。产生这些问题有诸多方面的原因，其根本问题在于高校创业教育仅停留在各级政府及其职能部门出台的政策、规章制度等层面，缺乏政策话语与法律话语的相互转化和协调，缺乏对创业教育运行规律的整体把握，未实现从“教育理念”到“教育立法”的转变。创业教育立法没有法理的支撑和论证，就无法解决“为什么要立法? 立什么样的法”等本质问题。

2012年教育部办公厅印发《普通本科学校创业教育教学基本要求(试行)》，将“创业基础”确定为所有大学生创业教育的主干课程，规定要纳入各高校的教学计划[2]。该文件在加强顶层设计、开展课程改革、促进创业发展等方面取得了有效进展：一是明确了课程教学目标和教学内容；二是不断完善了高校学生创业课程体系；三是有序推进了创业教育改革，让大学生正确认识创业与职业生涯发展的关系，认识到在创业过程中必须遵循创业规律，引导他们积极参与创业实践。但是，我们仍然应看到，创业教育法治进程滞后，虽然这些年来一些专家学者对创业教育、创业立法及政策支持等方面多有研究，但对创业教育立法的法理研究相对薄弱。关于创业教育问题多以中央及省级规范性文件的形式存在，停留在教育理念的层面，而且具有较强的政策性特征。如何将各高校创业教育的实践经验上升为立法理论，如何将创业促进的政策措施转化为理论体系，为立法提供理论支持，等等，这些都是我们要研究的难点问题。

创业教育立法的过程实质上也是理论制度和实践经验的创新，突破现有的教育理念、政策模式，体现立法确立法律关系、构建管理体制、完善制度体系的内在功能，制定创新创业教育的新规范，将有助于推进创新创业发展的各项方针政策和措施上升为法律规范，实现从“教育理念”到“教育立法”的根本转变。

二、界定法律内涵与法域地位:为创业教育立法奠定基石

自十八大以来，中国共产党创新了发展理论，遵循经济、社会、自然三大发展规律，取得了重大进展，形成了ICGOS发展理念体系，即创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念同构系统。全新的发展理念和理论为高校创业教育改革和促进高校学生创业提供了重要的理论依据。从法理的角度看，创业教育立法应遵循新的发展理论，深化对创业、创业教育等基本概念的认识，探索创业过程中各种因素相互作用的机理，界定创业和创业教育的法律内涵，明晰创业教育法在法域归属上的地位，为创业教育立法奠定基石。

(一)界定创业的涵义和意义

创业是时代进步的产物，进入21世纪，创业成为社会关注的热点话题，尤其在每年高校毕业生走出校门之时，“创业”总是成为各种媒体宣传中使用频率很高的词语。不少学者专门对创业问题进行研究，并从不同的角度对创业予以界定。韦伯(Max Weber)提出，创业是指接管和组织一个经济体的某部分，并且以自己可以承受的经济风险通过交易来满足人们的需求，目的是为了创造利润[3]。在国内，有学者认为，创业是一个发现和捕获机会并由此创造出新颖的产品、服务或者实现其潜在价值的过程[4]。也有学者认为，创业泛指在各个领域开创事业并且在特定领域内造成较大的影响，一般强调关系到国计民生的事业[5]。笔者认为，创业在实践中有广义和狭义两种理解，从广义上而言，创业是指能够顺应社会的需要，充分利用社会资源获得发展机会，开创某种事业，创造社会财富，为经济社会发展做出贡献的活动。这个概念可以从以下三个层面来理解，其一是拓展新职业，也就是开创出现实社会中没有的职业。高校学生接受了高等教育，综合素质较高，更易于接纳新生事物，在实践中不断探索，拓展出新的职业。其二是创设新的就业岗位。高校毕业生充满激情和活力，蕴藏着很强的创新力，他们改变就业观念，实行自主创业，创设新的就业岗位，发挥以创业带动就业的作用，为社会吸纳更多的就业人员。其三是创造新的业绩。高校毕业生在现有工作岗位上努力创新，不断奋斗，将所学理论用于实践，比如开发研制一些高新技术产品投入市场，产生良好的社会效益，开创出事业的新天地。从狭义上而言，创业是指创建和经营一家新公司或其他企业的过程。比如，高校毕业生设立私营企业或者从事个体经营，也就是经济学意义上的创办实业的活动。

在当前我国就业竞争日趋激烈的社会形势下，高校毕业生走出校门选择创业，在实现个人目标、体现社会价值的同时，为国家创造物质财富，对缓解就业压力，促进本国经济实力、科技实力的提升具有重要意义。

1．创业有利于促进科技创新

进入21世纪，科技创新成为推动创业的主要源动力。当前，我国应当快速发展具有自主知识产权的关键技术和核心技术，不断升级改造传统产业。在科技迅猛发展的时代，思维敏捷、富有智慧、充满激情的高校毕业生可以依靠科技创新和市场信息，充分发挥自己的创造能力，在创业的过程中为提升产品的市场竞争力，不断进行技术革新，生产销售新产品，促进科技型创业企业的诞生。在创业活动中涌现出的一大批民营中小企业成为活跃的市场主体，推动了社会主义市场经济的运行，为建设创新型国家，推动国民经济健康稳定发展发挥着不可忽视的作用。

2．创业有利于缓解就业问题

十九大报告指出：“提供全方位公共就业服务，促进高校毕业生等青年群体、农民工多渠道就业创业。”[6]在当前就业形势十分严峻的环境下，我国应当不断拓展就业空间，引导高校毕业生改变就业观念，这样一方面使创业能够成为经济发展的增长点，另一方面在解决自身的就业问题的同时，也为社会创造新的就业岗位，为社会贡献一己之力。

3．创业有利于促进全面发展

高校毕业生刚步入社会遇事充满热情，富于创造力，但他们涉世未深，缺乏企业和市场运营的管理经验，而且一些毕业生心境浮躁，好高骛远，以致初次创业的成功率较低。但是创业的过程是这些毕业生人生历练的过程，在创业的起步阶段，他们将学会如何面对挫折，学会如何抗击风险，这个过程是培养自身综合素质的必经的人生过程。创业的过程是风险、挑战与机遇并存的过程，在这个过程中，青年创业者接受考验，不断磨炼意志，将自己的潜能最大限度地释放出来，有利于自身的全面发展。他们在创业中不断创造出辉煌业绩，通过创业的成功获得成就感和荣誉感，在实现个人理想的同时，也为国家创造更多的物质财富，体现个人的社会价值。

4．创业有利于维护社会和谐

在加快完善社会主义市场经济体制的进程中，高校毕业生的实体和网络创业活动将在更大程度上影响着我们的经济生活。高校毕业生创立的民营中小型企业不断涌现，在市场竞争中逐渐成长壮大，不仅繁荣了社会主义市场经济，而且这些民营企业缴纳的税收和非税收入占国家财政收入的比重逐年增多，成为国家财政收入的重要增长点，使国家能够创造更多的公共物品，增加社会福祉，促进经济与社会的良性运行和协调发展，维护社会的和谐稳定。

(二)界定创业教育的法律涵义

所谓创业教育，是指培养人具备一定的创业意识，使人掌握开展创业活动所必要的基本知识和技能，具备必要的创业能力和创业素质，树立科学正确的创业观，提高社会责任感，并促使人积极投身于创业活动的教育。创业教育被联合国教科文组织称为教育的“第三本护照”，被赋予了与学术教育、职业教育同等重要的地位[7]。高等院校作为我国创业教育的主要载体，为适应建设创新型国家和人力资源强国的需要，应当培养学生的创新精神与创业技能，促进高校学生充分就业和全面发展。

在新时代下，创新、协调、绿色、开放、共享等五大发展理念应当融入创业教育的全过程。一是创新发展。高等院校创业教育以讲授创业知识为前提，以培养创业能力为目的，以铸造创新精神为核心。改变传统的就业观，培养创新思维能力，使大学生具备一定的创业能力，这主要通过高等院校的创业教育来完成。要顺利实施创业活动，必须要具备创新性思维，而且创业教育的本质也体现在创新者是否具备创新性思维[8]。二是协调发展。教育大学生在创业中要处理好权利义务关系，处理好有关经济利益关系，诸如企业经济利益与社会责任的关系，诚信创业与道德失范的关系，公平竞争与不正当竞争的关系，等等。坚决摒弃功利主义，诚信创业，参与公平和正当竞争，勇于承担社会责任。三是绿色发展。绿色发展理念应融入创业的全过程，企业经济发展应当与生态改善并重，节约能源、资源，保护生态环境是永恒的主题。四是开放发展。将创办的企业做大做强，有着“走出去”的野心和决心是支持创业者永远前行的动力。创业者可以通过广交会、服贸会、进博会等各类国际贸易平台，推动国内外企业之间的深度交流与合作。五是共享发展。构建一个新型共享的创业教育生态系统，是培养与社会发展相匹配的创业人才的需要，也是促进创业成果快速转化的前提。创业教育生态系统涵括了政府、社会、企业、高校、学生等五个方面的因素，政府的资金支持是物质基础，社会的舆论支持是精神力量，企业的技术支持是外在动力，高校的智力支持是教育根基，学生的行动支持是内在动力，通过多方协同合作，维系创业教育生态系统的平衡和发展，在共建共享的发展中推动创业教育体制的不断完善。

(三)明晰创业教育法在法域归属上的地位

对部门法进行法域归属上的分析，有助于我们揭示该部门法的法律属性。在法学界，对法律的基本划分，也是基于传统的法域理论，一般认为整个法律由公法和私法两大法域构成。而公法、私法等法域的划分有主体论、权利论、利益论、对象论等多种标准[9]，无论采用何种标准，创业教育法应归属于公法。从创业教育法主体来看，创业教育的实施者主要是高等院校。高等院校是以公主体而非私主体实施创业教育，即使是民办高校也是在政府指导下实施创业教育。从实施的权力(权利)来看，高等院校开展创业教育是因为其依法享有教育权。教育权具有一定的强制性，就学生的受教育权而言，权利和义务是一体的。从保护的利益来看，高等院校将创业教育课程纳入本科生培养方案，是国家规范性文件的具体落实，直接体现的是国家整体利益和社会利益。从调整的对象上来看，创业教育法调整的是高校与学生、教师与学生等主体之间的关系，这类关系属于一种特别权力关系，在当事人之间处于不平等的地位，强势一方高校可以通过制定校规校纪约束相对人学生，对违规者有权予以惩戒。因此，创业教育法在法域归属上属于公法。

三、明确价值取向与制度设计:为创业教育立法构建框架

目前，我国还没有规范高校创业教育的相关立法，立法的缺失使得创业教育体系的建设缺乏推动力。创业教育体系建设缺乏法律意义上的强制性[10]。从立法体系上来看，创业教育法应与高等教育法、义务教育法、职业教育法同属教育法体系，均为教育法下属的子部门法，这些子部门法是并列的关系，它们分别调整的虽然是不同的教育关系，但同属于教育法所调整的教育关系的范畴。创业教育法可与高等教育法、义务教育法、职业教育法等法律共同构成完整的教育法规范体系。

(一)明确创业教育立法的价值取向与立法原则

在现行法规、规章制度及实践探索的基础上，创业教育立法一方面可以弥补高等教育法的缺失和疏漏，另一方面可以改变当前创业教育政策性文件零散，各高校的教育模式各异，一旦涉及一些特殊问题，一般性的政策性文件和规章制度无法涵盖等问题。

1．明确创业教育法的立法指导思想

在“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的指导下，以“依法保障创业教育的实施，促进创新创业人才的培养”为基本宗旨，推动创业教育的规范化、法治化，加强创业教育管理，优化创业教育资源的配置，增强创业教育的实施效果。通过创业教育课程的设置和教学，进一步培养大学生的创业品质和创新精神，增强社会责任感，使大学生逐步提高创业能力，并促进其全面发展。充分发挥高等院校的载体作用，推动教育结构调整和教育发展方式转变，促进创业教育改革与社会对创业人才的需求相适应，依法推进教育发展和创业增长的良性互动，形成完善的教育法律制度体系。

2．确立创业教育法的立法原则

(1)教育法定原则

教育法定原则的基本要求是，在法律明确授权的前提下，高校及其他培训机构依法开展创业教育活动，其权利义务受实体性规范和程序性规范的约束。创业教育的实施关涉到国家教育事业的发展，创新创业人才的培养体系和培养过程，由法律明确规定创业教育的主体、行为及其程序等一系列问题。教育法定原则尤其要明确“教育权法定”“受教育权法定”。通过制定规范性文件，规制教育行政机关和高校的行为，将现在“以下发政策文件为主，以制定规范性文件为辅”的模式，转变为“以制定法律和规范性文件为主，以下发政策文件为辅”的模式[11]，有助于规范创业教育行为，实现创业教育法的价值，促进国家创业教育改革的法治化。

(2)教育效率原则

教育效率原则的基本要求是，创业教育的实施应以提高创业教育资源的有效利用、促进创新创业人才的培养为目标，所要解决的问题是：以尽可能少的创业教育资源的投入追求效益的最大化，主要表现为向社会输送更多的能付诸实践的创业人才，或通过产学研平台孵化和实施更多的创业项目，实现预期的经济效益。当然，由于创业教育本身的特殊性，创业教育的投入与产出不可能完全用经济数据来衡量。强调并坚持教育效率原则，有助于规范高等院校等教育主体开展的创业教育活动，有效引导高校学生的创业行为；有助于节约经济资源，优化创业教育课程；有助于预防创业者创业行为的非效率化倾向。

(3)教育公平原则

教育公平原则的基本要求是，创业教育的实施要体现高校学生享有平等的受教育权。高校在创新创业教育目的定位中，必须坚决摒弃功利主义，不能仅将创业教育作为上级教育行政机关部署的一项工作任务来抓，而应站在全局的高度全盘考虑，制定长远规划，对创新创业教育课程的教学计划、课程设计及实践教学等都要进行统筹安排。不能将资源过度集中于极少数学生身上，把创业素质较好的学生打造为对外宣传学校的名片，这种纯功利化的教育对于其他学生而言是不公平的，未享受到资源的学生流离于创业教育活动之外，违背了创业教育的初衷。因此，公平原则在宏观上体现为创业教育资源的合理分配，在微观上体现为高校学生受到学校和教师的同等对待。制定和实施创业教育法，就在于规范创业教育活动，矫正资源配置中的不公平，实现促进学生创业就业和全面发展的目标。

总之，开展创业教育是一项重要的战略举措，有助于建设创新型国家和人力资源强国，要通过制定创业教育法确立教育法定原则、教育效率原则和教育公平原则，体现创业教育的社会价值和长远意义，使创业教育活动真正有效实施，产生良好的实际效果。

3．建立创业教育法的整体框架

(1)总则部分。总则部分主要应当明确立法宗旨、立法原则、法律的适用范围、相关法律之间的关系、政府责任、高校等教育主体的责任、目标考核、教育者和受教育者的权利义务等基本内容。

(2)监督管理体制。监督管理体制主要包括以下内容：一是建立创业教育的行政管理体制以及制度的运行机制，确立教育行政部门及其他教育主体的权力(权利)配置规则、多方协同合作与协调机制等；二是建立科学的考核评价体系，为全面衡量创业教育质量提供一定的理论依据。

(3)制度体系。整个制度体系主要包括六项制度：一是创业教育行政保障制度；二是创业教育人才培养制度；三是创业教育理论和实践教学制度；四是创业教育教学效果评价制度；五是创业教育师资队伍建设制度；六是相关法律责任制度。

(二)科学进行具体的制度设计

要根据创业教育立法的价值取向、立法的指导思想和基本原则，立足于法律的整体结构，对创业教育法进行科学、合理的制度设计。

1．界定相关概念

对于相关概念的界定，必然关系到创业教育法的调整范围、调整对象以及法律的适用范围等立法的基础性问题，因此，解释概念的基本内涵是必要的立法环节。比如，要对“创业”“创业教育”“创业精神”“创业价值”等基本概念进行阐释。

2．明确权利（权力）义务

创业教育立法问题可能涉及多方面的权利(权力)义务类型，合理配置权利(权力)义务是实现立法宗旨的核心。确定立法原则后，如何界定不同主体的权利(权力)义务是合理配置的前提。

3．设计具体制度

要在综合研究创业需求的基础上，设计相应的法律制度，建立管理决策机制、创业协同机制、政府参与机制、监督和保障机制以及责任追究机制等。

(1)制度的类型化设计。根据制度的适用范围，可以分为创业教育学历制度与创业教育培训制度；根据制度的适用对象，可以分为资源协同制度、师资培养制度；根据制度的空间范围，可以分为校企合作制度、政校协同制度。不同类型的制度规制的主体各异，涉及不同的法律关系，创业教育学历制度规制高等院校，培训制度规制教育行政部门授权的创业教育培训机构；资源协同制度主要规制企业，师资培训制度主要规制高等院校；校企合作制度规制高校和企业两个主体，政校协同制度规制政府和高校两个主体。在合理确定地方政府、高等院校、创业教育培训机构、企业等主体相关权利、责任的基础上，要注意各主体在创业教育过程中的相互协调与配合，以实现创业教育的基本目标和宗旨。

(2)确定制度设计的重点内容。针对创新创业学分积累与转换、弹性学制管理、保留学籍休学创业等建立专门制度[12]。

(3)结合创业教育体制改革设计制度。结合推进不同层次一流大学和一流学科建设的总体要求，建立创新创业教育实践课程、创业教育考核评价等核心制度。

四、结语

在我国高等教育教学改革不断深化的进程中，创业教育作为人才培养的重要途径，有助于培养适应社会需求的高素质人才，提高人才培养的质量，促进大学生的全面发展。当前教育部要求各高等院校组织开展创业教育教学活动，确立具体的教学目标、教学原则和教学内容等基本要求。在此背景下，为创业教育进行专门立法，从而为创新创业教育的发展与改革提供完善的法治保障，已成为学界研究的重要问题。制定创业教育法，明确立法的价值取向与立法原则，可以指引具体的制度设计，依法构建高校、政府和企业等各方协同合作的、新型和谐的创业教育生态系统，以推动创业教育体制改革，加快创业教育规范化和法治化进程。