张 准

（四川师范大学 经济与管理学院，四川 成都 610101）

美国是资本主义大农业的典型，家庭农场是当前美国农业的主要生产方式。根据美国农业部2016年的数据，99%的农场是家庭农场，其产量占农业总产量的89%，家庭农场中又有90%是年销售收入低于35 万美元的小型农场，经营着美国近一半的农田。在美国，农村人口总体上不属于低收入群体；较之于全国平均水平，农场家庭比较富足，只有3%的农场家庭的财富少于美国家庭财富的平均数，且农场家庭债务很少[1]。因此，国内学界通常认为美国不存在所谓三农问题，至少不存在农民和农村问题。然而，从历史来看，在南北战争后接近一个世纪内，美国南部地区长期面临农业生产方式落后、农民贫困、农村社会发展滞后的“三农问题”，其影响甚至延续至今。这种在发达资本主义国家内部的某一特定地区长期存在的三农问题，在世界范围内都是极为罕见的，值得研究。

一、南北战争后美国南部地区长期面临的三农问题

本文中的美国南部，专指南北战争中脱离联邦、参加南部邦联的11 个州，即南卡罗来纳州、密西西比州、佛罗里达州、亚拉巴马州、佐治亚州、路易斯安那州、得克萨斯州、弗吉尼亚州、阿肯色州、田纳西州和北卡罗来纳州①关于美国南部的定义较多且不统一，本文的定义是较为常见的一种，反映美国舆情的盖洛普民意测验结果将肯塔基州和俄克拉荷马州也归于南部，而美国人口调查局则将西弗吉尼亚州、马里兰州、特拉华州、肯塔基州和俄克拉荷马州也归于南部。参阅李杨：《美国“南方文艺复兴”——一个文学运动的阶级视角》，商务印书馆2011年版，第33页。。

南北战争后，不同于美国其他地区，南部地区走上了列宁所谓的农业资本主义发展的“普鲁士道路”而非“美国式道路”。所谓“普鲁士道路”是指“农奴制地主经济缓慢地转化为资产阶级的容克经济，同时分化出为数很少的‘大农’，使农民遭受几十年最痛苦的剥夺和盘剥”[2]205。“美国式道路”则是指“地主经济已不再存在，或者已被没收和粉碎封建领地的革命所捣毁了。农民在这种情况下占优势，成为农业中独一无二的代表，逐渐演变为资本主义的农场主”[2]205。根据列宁的上述定义，南北战争后，在美国全国大部分地区（以北部、中西部和西部为主）走上“美国式道路”的同时，南部却走上“普鲁士道路”，不仅“使农民遭受几十年最痛苦的剥夺和盘剥”，也导致南部农业乃至整个南部社会经济发展缓慢，使南部沦为美国最贫困的地区，从而产生了具有美国特色的三农问题。

（一）生产方式落后

内战期间，一方面大量青壮年从军，农业劳动力短缺，另一方面粮食需求激增，农时不能耽搁，北部的农业机械化开始加速。到1892 年，美国除南部以外的地区已基本实现以畜力为动力的半机械化农业，此后不到10 年又迅速过渡到机械化农业。19世纪80到90年代成为美国的“农业革命时期”，标志着美国农业整体进入社会化大生产阶段[3]。1880 年的第10 次人口调查结果显示，当时阿肯色州的分成农平均每15～20 英亩仅有“2 把镰刀、一只篮、一匹马或一头驴”，不仅农民不知耕犁和棉花播种机为何物，“实际上种植园主本身也极少拥有这些生产工具”[4]。阿肯色州之外的南部其他七个主要产棉州根本就没有关于农民拥有农具数量的统计，遑论农业机械，其农业生产工具可能比阿肯色州更为匮乏（阿肯色州邻近北部，无论是内战前还是内战后都属于南部相对发达的地区）。此时距内战结束已有15年之久，南部农业生产方式之落后可见一斑。通常认为南部的农业机械化直到20世纪20年代才起步。换言之，从内战后到1920 年，南部的农具和机械并不比内战结束时有明显的增长[5]。甚至有美国学者认为，“二十世纪三十年代南方大部分地区的农业同十九世纪七十年代时差异不大……在全国其他地区实现了农业机械化和推广了各种节约劳力的设备以后很久，南方农业仍然还在使用着大量的人力劳动。”[6]这种说法并非空穴来风，1934 年有美国学者在亚拉巴马州一个典型的植棉县份调查了612 个黑人农户，发现其中竟有299 户没有任何农具——“连锄和犁都没有，他们采用的耕种方法还是和奴隶制度的时候一样。”[7]

（二）农民贫困

内战前的1860 年，南部白人人均财产高达3 978 美元，几近北部人均财产（2 040 美元）的两倍；南部的公民人数占美国的30%，而在全国最富有的人中却占了60%；南部的人均收入（103美元）虽然显著低于北部（141美元）[8]38，但如果把占人口近1/3的黑人奴隶排除在外，则南部白人的人均收入未必低于北部①内战前南部黑人奴隶的人均收入没有统计数据，福格尔和恩格尔曼的估计为34.13美元（1859年），兰塞姆和萨奇的估计为28.95美元（1859年），参阅杰里米·阿塔克、彼得·帕赛尔：《新美国经济史》（下册），中国社会科学出版社2000年版，第396页。黑人奴隶占南部人口的1/3，假设取高值34.13美元，则可推算出南部自由人的人均收入约137.4美元，与北部人均收入相当。。简言之，内战前的南部是美国的农业地区而非贫困地区。而内战后的南部迅速沦为美国最贫困的地区，南部农民迅速沦为美国最贫困的群体。1860—1880 年，南部人均收入水平持续绝对下降；1880年后虽然止跌回升，但直到1930 年也仅仅达到全国平均水平的55%[9]。南部农民尤其是内战后除了“自由”外一无所有的黑人农民的贫困更触目惊心。从产出来看，1859 年南部棉花种植园中黑人奴隶的人均产出为147.93美元，1879年黑人分成制佃农的人均产出仅74.03美元，降幅高达50%[10]382。从生活看，据估计，19世纪初南部奴隶的年均生活费用约20美元；20世纪初南部分成农家庭成员年均生活费仅10～12 美元，考虑到通货膨胀的因素，其生活水平更是远远低于百年前的奴隶[11]173。美国人口普查局的记录也显示19 世纪后期南部有些农民家庭“连面包也没有”，生活在“赤贫状态之中”，“比当农奴时的生活还惨”[6]。白人小农的处境同样艰难，据统计，1857—1879 年，南部7 个以棉花种植为主的州的白人人均农业收入从124.79美元降到80.57美元，降幅达35%[8]339。南部农民的贫困状态一直要到20 世纪40 年代后才得以逐步改善。但时至今日，南部尤其是“棉花地带”②内战前奴隶制种植园经济占主导地位、内战后仍然以棉花为主要作物的地区，大致东起大西洋沿岸的南卡罗来纳州，西到得克萨斯州东部，而以墨西哥湾平原的亚拉巴马、密西西比、路易斯安那三州为中心。参阅何顺果：《美国“棉花王国”史：南部社会经济结构探索》，中国社会科学出版社1995年版，第32页。仍是美国最贫困的地区，南部农民尤其是黑人农民仍是美国最贫困的群体之一。2017 年美国的贫困率为13.7%，最贫困的两个州是南部的密西西比州和路易斯安那州，贫困率分别为20.8%、20.6%[12]。

（三）社会发展滞后

内战后，在诸多因素的共同作用下，南部以种植棉花为主的单一经济模式变本加厉。南部11州总面积近200 万平方千米，人口超过900 万（内战初期）。在如此巨大的经济区内长期维持这种极度单一、落后、脆弱的经济模式，显然是极不合理、效率低下的，是内战后南部尤其是农村社会发展长期滞后、人民尤其是农民生活困苦的根本原因。1866—1910 年，南部的棉花种植规模与棉花产量分别增长了3.1 倍和6.5 倍[13]，为此付出的代价首先是农业生产多样化和粮食自给。这不仅加剧了南部尤其是农民的贫困，甚至还影响到公共健康与人均寿命。南部黑人的情况尤其悲惨，“虽然二者的状况都不如北方人”，但“南方黑人与白人相比，死亡率更高，健康状况更差”。“据可靠估计，（南部）黑人的死亡率在1880 年要远远高于1860年的水平，而且直到20世纪初才重新回到1860年的水平。”[14]266

其次，由于棉花种植高劳动密集而低技术含量的特征，长期维持单一的棉花经济与南部不重视教育的传统互为因果，对南部教育尤其是公共教育的发展和科技进步造成不良影响。1880 年，南部20%的白人和超过70%的黑人是文盲[8]387。直到1960 年，南部25 岁以上的人口中，仍有39%的黑人和11%的白人未能接收最基本的5 年教育[15]。

最后，单一的棉花经济下，工业化的姗姗来迟又导致城市化进程严重滞后。直到1900 年，南部城市人口比例为15.2%，不仅不到全国平均水平的一半，甚至不及1860 年的全国平均水平[16]。换言之，较之全国，南部城市化进程滞后40年以上，是全国“最富有农村气息和农业特点的地区”[17]。

20 世纪30 年代，富兰克林·罗斯福总统称南部为美国的“首要经济问题”[18]823。二战前，美国学者写道：“（南部）这是一个不正常的地区，是一个被包围在世界上最发达国家疆域内的落后地区。”[19]直到20 世纪50 到60 年代，当美国国势鼎盛、自称进入所谓“丰裕社会”时，《丰裕社会》的作者加尔布雷斯（John Kenneth Galbraith）还在用南部农村地区来阐释他提出的“隔离式贫困”概念，称之为美国的耻辱[5]。

二、战争破坏和战后重建对南部地区社会经济的重创

历时4年的美国内战基本是在南部进行的，尤其是在战争的最后阶段，北方军队深入南部腹地，所到之处造成严重破坏，使得“1865年的南部呈现出一派残垣断壁、荒无人烟的凄惨景象”[8]225。据统计，内战摧毁了南部资产总值的2/3、牲畜的2/5和一半以上的农业机械，被破坏的铁路和工业无从计算，南部20 岁到40 岁之间的白人男性有1/4丧生[8]205-206。直到1870 年，南部的财产，即使除去奴隶所代表的部分外，还比战前少30%[18]706。

以奴隶制棉花种植园为主体的南部农业在战争中受创尤深。除了农场建筑、农业机械和农作物、产品的大量损毁外，学者估计，战前一个典型的拥有60 名奴隶的棉花种植园，投资于奴隶的费用至少占到全部投资的50%，有人甚至认为更高[20]。随着奴隶解放，这笔巨额“资本”顿时化为乌有。据估计，1860 年全部奴隶的总市场价值达27 亿美元，接近当时美国GDP 的2/3[10]360，而南部在内战中的实物资本损失约14.87亿美元[10]362。不仅如此，很多南部农场主还因为积极购买在战后沦为废纸的南部邦联债券（1868 年通过的美国宪法第14 修正案明文禁止偿还这种债券）而耗尽了积蓄。文学名著《飘》中的女主角斯嘉丽一家本是佐治亚州的大种植园主，内战前生活奢侈挥霍无度，内战后一贫如洗濒临破产，虽是文学描写，类似情形在当时的南部却是司空见惯。而几百万被解放的黑人奴隶更是两手空空，没有最基本的生产、生活资料。更有甚者，由于内战前的南部法律明文规定教奴隶识字是犯罪行为，他们几乎全是文盲。总而言之，内战后的南部，大多数种植园主除了土地，被解放的黑人除了自由，基本一无所有。

内战后到1877年被称为南部重建时期。在恢复被战争破坏的基础设施方面，重建是成功的，到1870 年南部运输体系已达到战前最大运量[10]378。而政治、经济、文化等方面的重建则是不成功的：在政治上，虽然废除了奴隶制，但代表种植园主利益的民主党重新控制南部各州政权后，黑人的政治权利被逐步剥夺，到1900 年已经到了基本完全禁止黑人从政的地步[8]390；同时又在社会生活中逐步建立起“从摇篮到公墓”的种族隔离制度，将黑人降为二等公民。在经济上，内战和重建没有改变南部的经济基础，旧种植园主大多转型为地主，而大部分被解放的黑人则成为佃农，继续以种植棉花为生，整个南部经济同样建立在棉花种植的基础上，愈加依赖、受制于北部资本尤其是金融资本，总体上发展缓慢、贫困落后。在文化方面，内战和重建非但没有改造，甚至进一步强化了南方文化中的一些负面因素，如种族歧视、暴力文化、宗教狂热等。所以，不仅“1900年的南方人看待世界跟他们的父辈在1830 年看待世界没有什么两样”，甚至有人认为内战和重建“减缓甚至终止了南方向来自外部的新思想（北方的文化和北方的心态，亦即现代思潮和现代心态）发展的这一过程”[21]。总之，由于内战后南部经济、文化基础未被根本改造，重建的失败不可避免，南部就此走上错误的发展道路，工业化、现代化、城市化进程缓慢艰难，整个南部社会都为此付出惨重代价，而身为弱势产业的农业和弱势群体的农民则受害尤重，这是内战后美国南部地区三农问题的背景。

三、“三位一体”是美国南部地区三农问题的根本原因

马克思指出，内战前南部农业的主要生产方式是“一开始就是为了做买卖，为了世界市场而生产……接种在奴隶制上面的”种植园制，南部奴隶主是“把自己的经济建立在黑人奴隶劳动上的资本家”[22]。美国学者也认为：“种植园本身具有许多现代工业企业的特征，被称为‘牧场中的工厂’，这一点似乎是能够达成一致意见的。”[14]251这一制度结合了资本主义和奴隶制最坏的东西——过度劳动和强迫劳动而极度残酷野蛮，但经济上的确有利可图，在内战前的美国乃至世界市场上具有竞争力。美国学者估计奴隶主对奴隶的剥削率在50%～65%[10]336，而从19 世纪30 年代到内战前，蓄奴的收益率在9.5%～18.5%[10]331，无怪乎“在1850年和1860 年的美国富翁排行榜上，南方的种植园主比比皆是”[14]253。简言之，内战前的美国南部，农业生产方式罪恶但高效，农业绝非弱势产业，种植园主更不是弱势群体。而在内战后的南部，小农经济的租佃制、债务束缚、单一的棉花经济构成了彼此依存、相互强化的“三位一体”，形成了一种顽固低效、受制于棉花市场波动、缺乏技术创新的需求和动力的农业生产方式，不仅使南部农业沦为弱势产业，更使广大南部农民沦为弱势群体，最终导致严重依赖农业的南部沦为美国的落后地区，就此形成了具有美国特色的三农问题。

内战后，建立在奴隶劳动基础上的南部种植园制无以为继，而几百万除了（名义上的）人身自由一无所有、世代以来除了种棉花一无所长的黑人无以为生。经过一段时间的探索和磨合，种植园主纷纷把土地分成小块，出租给黑人或贫穷白人，小农经济的租佃制成为南部农业经济的主要生产方式。与典型的资本主义农业租佃制不同的是，南部的租佃农大多没有基本的生产乃至生活资料，需向种植园主①此时已转型为地主，但内战后的南部种植园主往往自己也保留部分肥沃土地从事农业生产，所以本文统一仍以种植园主称之。赊购，待收获后再用收成交租还债，此之谓谷物分成制。内战后初期，南部390万黑人中有85.6%是谷物分成农。[11]170谷物分成农与普通租佃农的区别在于，作为向种植园主赊购生产、生活资料的代价，他们没有经营自主权特别是自主选择作物的权利，被迫长期从事单一的棉花种植，甚至连为自己种些口粮都不被允许，而他们生产的棉花在交租还债后即使还有剩余，也只能交售给种植园主。此外，种植园主赊销生产、生活资料时的价格远远高于市场价格，美国学者伍德沃德（C.V.Woodward）指出：“双价之差从来不低于30%，且频频冲向70%”[23]；而在收购农民的棉花时往往强制压价。某些特别恶劣的种植园主甚至做假账，而南部黑人多是文盲②内战前除极少数自由黑人外，南部黑人几乎全是文盲；重建时期的一大成绩就是黑人获得了受教育的机会，1870年南部黑人文盲率降至79.9%，1880年为70%。参阅刘祚昌：《美国内战史》，人民出版社1978年版，第568页。，很难搞清楚自己的账目。他们也“很难去选择最便宜的价格，因为在汽车时代以前，乡村中平均每70平方英里才有一家商店”[8]344。地租、高利贷、双轨价格、强制性压价收购的多重剥削使得南部租佃农往往全家辛苦劳作一年到头却发现自己还欠着种植园主的债务。1880 年《美国棉花生产报告》指出，在南部，“小租佃农场主，主要是黑人，遇到竭尽全力都无法偿还的债务情况是普遍的经历。”[24]重建后，维护种植园主利益的民主党在南部长期执政，南部各州政府相继颁布法律，把佃户中断合同的行为定为犯罪，从而使负债的佃农失去迁徙自由权，事实上被束缚在种植园主的土地上，只能以劳役的形式偿债，人身自由徒具虚名。

白人小农的处境也相差无几。早在内战前，由于小农经济的生产方式显然无法与奴隶制种植园相竞争，他们大多居住在农业生产条件较差的丘陵、山区，靠双手“主要是为自己的家庭准备粮食，偶尔种些少量的棉花”[18]711。他们中大多数生计艰难，被称为“（贫）穷白人”，在南部白人社会中处于最底层。而内战“永久地改变了南部白人自耕农的独立生活方式”，一是战争造成的财产损失，二是“战后一连串的农业歉收使他们的情况变得更糟糕”[18]711，结果就是他们与黑人租佃农一样要靠借贷度日，被迫种植更多的棉花并以未来的收成为抵押。1860 年，白人小农生产的棉花占南部棉花产量的10%，到19世纪70年代中期已升至40%，足见其日益受制于借贷资本。相应的，“许多原来拥有土地的人此刻也沦落到分成租佃农民依赖他人的困境，只能租种他人的土地。”[18]71119世纪80 年代后，南部最终形成了种植园主和乡村商人各自控制“棉花地带”、内地与山区借贷业务的地域格局[25]。在债主的重重盘剥下，1889 年阿肯色州和路易斯安那州分别有75%和70%的白人小农无力偿还债务[26]。

总而言之，内战后的南部，无论黑人还是白人农民都以小农经济的家庭生产方式为主。由于缺乏必要的资金和生产、生活资料，他们被迫向种植园主或乡村商人以赊购的方式借贷，条件则是种植棉花并以未来的收成为抵押。而债主之所以强迫农民种植棉花，美国学者兰塞姆（Ransom Roger）等认为，一方面是为了强化对农民的债务束缚，“也许这样才能使债务人难以摆脱其债务，即种植棉花减少了农场的食物自主性，从而确保农场主下一年仍需返回赊购粮食”；另一方面，“棉花存在一个发展成熟的国内和国际市场，这减少了棉花的交易成本，而诸如玉米等并不存在这一市场。”研究发现，越是贫穷的南部农民，越会因为债务束缚而“把更高比例的土地用于种植棉花”[10]391。1866—1929年，南部棉花种植面积增长了4.35倍，产量增长了7.31 倍，为此牺牲了粮食自给和农业生产多样化[25]。过度植棉不仅耗尽了地力，更必然导致棉花价格下跌；棉花价格越低，农民为偿还债务就必须种更多的棉花，导致其价格进一步下跌。1865—1900 年，美国市场上每百磅棉花的价格从39.34 美元下降到7 美元；1866—1900 年南部棉花种植面积却从730.9 万英亩增至2 407.1 万英亩，同时南部人均粮食产量和牲畜饲养数量都有较大程度的下降[27]。低价出售棉花、高价赊购玉米和熏猪肉（当时南部农民的主要食物）是南部农民生活贫困、难以摆脱债务的重要原因。不仅如此，由于真正实用高效的摘棉机要到20世纪40年代才出现，在此之前的棉花生产基本是一种粗放型农业，完全靠农民体力种植和收摘，对生产技术要求不高。在南部存在几百万缺乏文化技术、除务农特别是种棉花外无路可走的黑人劳动力的背景下，农业缺乏技术创新的需求和动力。换言之，这种极度单一的农业生产模式，又是内战后南部农业生产落后、农村社会停滞的直接原因。

四、美国政府与南部地区三农问题之关系

如前所述，内战后的南部，小农经济的租佃制、债务束缚、单一的棉花经济的“三位一体”使得农民尤其是租佃农遭受地租、高利贷、双轨价格、强制性压价收购等多重剥削，加之长时间内的棉花价格下跌，他们中绝大多数无力在还贷后自筹下一年度的生产、生活费用，更没有积累资金、扩大再生产的可能，只能在“借贷—植棉—还贷—再借贷”的循环往复中无望挣扎、越陷越深。要打破这一循环，除非有强大的外力介入，寄希望于政府是顺理成章的思路。然而，从内战结束到罗斯福新政前半个多世纪的时间里，总的来看，南部民主党州政府的作为客观上加剧了当地的三农问题，而联邦政府虽然采取过一些积极措施，但未触及根本，收效不大。

（一）民主党州政府对南部的三农问题推波助澜

内战前的南部长期被民主党把持，内战后共和党一度控制又逐步失去了南部诸州政权。1877年，最后一个南部共和党州政府倒台，此后民主党独霸南部各州政权的局面一直持续到20 世纪60年代。共和党在南部短暂执政期间曾有过局部、零散的解决黑人土地问题的尝试，但成果寥寥。而在民主党重新把持南部州政权后，诸多倒行逆施对当地的三农问题至少有推波助澜的作用。除了前文中通过法律限制佃农的迁徙自由外，19 世纪70年代后南部各州议会相继通过保护种植园主利益的“作物留置权法”（Crop Lien Law），使乡村商人和种植园主得以控制租佃农的作物选择，如一位农场主在接受国会调查时指出：“如果你想经营一个农场……拿你的棉花作物作为抵押，就不会有什么困难，但是我很少知道以谷物作为担保获得借贷的例子。”[28]这是内战后南部长期单一棉花经济的原因之一。又如民主党上台后，大肆削减公共教育支出，弗吉尼亚州州长公然在议会宣称：“公共义务教育没有必要。几百年来，这个世界没有它照样在富裕、文化和精致中发展。”[29]“路易斯安那州在教育上的投入极少，以致它成为联邦内唯一的、白人文盲比例在1800—1900 年不降反升的州。”[18]822内战后建立起来的黑人学校更惨，到1900年，全美国学龄儿童人均教育经费为21.14美元，而在前奴隶制各州，白人儿童人均教育经费仅4.92 美元，黑人儿童更只有2.21 美元。20 世纪初有人考察了南部一所典型的农村黑人学校，发现该校“没有课桌……黑板实在太小了以致老师尽量不使用黑板……约7 个孩子合用一本教材”[30]。公共教育的极端落后使得南部尤其是农村中文盲比例居高不下，而缺乏文化无疑是南部租佃农难以开展多种经营或谋求其他职业的主要原因之一，正如一位种植园主所言：“我这里需要的是能够种棉花的黑人”，“他们不需要接受教育就能种棉花。”[18]822

（二）联邦政府对南部的三农问题少有作为

罗斯福新政前，联邦政府很少干预地方经济问题。重建的特殊时期，联邦政府还曾介入、关心过南部的重建和发展问题，如1866年国会通过《南部宅地法》，试图解决南部无地农民尤其是被解放黑人的土地问题。倘或这一法律得以充分落实，南部能多出几百万独立小农，则南部农业也可能像美国其他地区尤其是西部那样走上“美国式道路”，三农问题或许就不会出现，至少其普遍性和严重性会大大降低。但由于当时南部无地农民（无论种族）大多一贫如洗，无力承担申请和开垦公地的费用，政府又没有为之提供借贷支持，最终到1881 年该法律彻底失效之时，仅有21 598 人由此获得了自己的土地，有学者感慨其为“失去的机会”[28]。此外，联邦政府在1865—1872年间设立的主要负责安置被解放黑人奴隶的自由民局不仅在建立南部黑人教育、医疗体系方面有较大的贡献，也曾有过帮助黑人获得土地的努力，但成果寥寥。

从1877 年南部重建结束到罗斯福新政前，联邦政府对南部三农问题乃至经济社会发展问题少有关心过问，值得一提的只有1890 年的《莫里尔法》（Morrill Act），法案规定联邦每年从出售公有土地的收入中拨款资助各州建立的农业和技术学院。法案还特别要求即使是存在种族隔离的州，补助金也要“在合理和平等的基础上分配”，从而促使南部各州为了得到这种资助而纷纷建立起主要教授农业和机械技术科目的黑人学院。尽管直到1911年的一次调查还显示上述黑人学院的水平“很多甚至低到公立学校四至五年级的水平”[31]，但假以时日，它们逐渐成为南部农业高等教育的中流砥柱，对南部农业的发展起到了巨大的促进作用，有助于解决三农问题。然而，如前所述，南部三农问题的根本原因在于小农经济的租佃制、债务束缚和单一的棉花经济，对这些关键问题，直到罗斯福新政前，联邦政府基本不闻不问。

作为对比，罗斯福新政后南部三农问题的破局，一方面在于国会两次通过《农业调整法》，以政府补贴的方式引导、鼓励农民削减棉花种植面积；后来又通过专门的《棉花管制法》限制棉花收购量，进而限制棉花种植面积。另一方面，联邦政府设立商品信贷公司，直接向农民提供低息贷款，联邦紧急救济局也向贫困农民提供信贷作为生产、生活费用，从而在事实上取代了南部种植园主和乡村商人向农民提供借贷业务的职能，使之得以摆脱债务束缚。三位一体中的两个得到解决，南部的三农问题乃至整个社会面貌随之大为改观，足见此前联邦政府在南部三农问题上长期无所作为，是不为者，非不能也。