支持联盟框架视角下我国网络高等学历教育政策变迁研究

2022-03-11高小军黄健

高教探索 2022年1期

高小军黄健

摘要：我国网络高等学历教育经过20年的发展，已成为高等学历继续教育的重要形式，其政策变迁经历了4个阶段。运用支持联盟框架对网络高等学历教育政策支持联盟类型、信仰体系、政策导向学习以及短期外部事件进行研究后，发现在网络高等学历教育政策变迁中，服务全民终身学习这一深层次核心信仰的稳定是根本原因，关于网络高等学历教育发展道路选择的政策导向学习是关键力量，社会公众舆论提供直接动力，其他政策系统提供制度保障。

关键词：支持联盟框架;网络高等学历教育;政策变迁网络高等学历教育是我国面向在职从业人员开展的学历继续教育，学习者达到毕业条件后，可获得国家承认的学历文凭证书，是我国在职从业人员提升学历层次的重要渠道。关于“网络高等学历教育”的表述是多元的，除此之外，还有“现代远程教育”“网络教育”等。从我国网络高等学历教育发展历史来看，在国家相关政策文件中这三者没有本质区别，因此本研究并不做严格区分。在2000年以前，以“现代远程教育”为主，2000年以后，以“网络高等学历教育”为主。1998年，我国在《面向21世纪的教育振兴行动计划》文件中提出大力开展现代远程教育工程。[1]此后，教育部面向部分高校开展了现代远程教育试点。从1999年《关于启动现代远程教育第一批普通高校试点工作的几点意见》的通知发布到2019年《教育部办公厅关于服务全民终身学习，促进现代远程教育试点高校网络教育高质量发展有关工作的通知》的出台，我国网络高等学历教育实现了由“一场教育变革”到“成人学历教育信息化”的转变，而这其中政策制度发挥了主导作用。当前关于网络高等学历教育政策的研究一方面聚焦政策文本内容[2]，另一方面则从管理体制等变化方面分析政策变迁原因[3]，缺乏从相关政策制订参与者的视角分析政策变迁。公共政策领域产生了诸多政策过程理论，支持联盟框架（advocacy coalition framework）便是其中之一，它主要研究政策变迁中子系统内部的竞争和外部的变量所引起的政策变化过程。我国网络高等学历教育由多个政策子系统组成，并且在20年的发展中深受外部重要事件的影响，因此本文应用支持联盟框架理论开展研究，分析网络高等学历教育不同政策参与者如何在决策过程中发挥作用。

一、支持联盟框架及其适切性分析

支持联盟框架是20世纪80年代由美國公共政策研究学者保罗·A·萨巴蒂尔（Paul A.Sabatier）和简金斯·史密斯（Jenkins Smith）提出的政策变迁过程研究理论。它关注的是至少10年以上的政策变迁，并且认为政策分析应该以政策子系统（policy subsystem）为单元。

支持联盟框架认为在外部变量和政策子系统的共同作用下推动了政策变迁。外部变量由相对稳定的变数和外部事件组成，相对稳定的变数涉及宪政结构、社会文化价值观、社会结构、自然资源;外部事件是政策变迁的重要先决条件，包括经济变革、统治联盟系统的变化以及来自其他子系统的影响。[4]而关于政策子系统，通常由1-4个不同的联盟组成，联系联盟的政策纽带是信仰体系，这是政策子系统中个体行为的主要动力。在联盟中信仰体系被概念化为三个不同层次，分别是包括跨越所有子系统的基本规范和本体性原理的深层核心信仰，贯穿整个政策领域或子系统的为实现核心价值的政策核心信仰以及为实现政策核心价值的表面信仰。[5]换言之，深层核心信仰是成员的关键性规范信仰;政策核心信仰代表了实现深层核心信仰的应用，是子系统范围内的;表层信仰的范围相对较窄，包括更详细的工具性决策。

支持联盟框架认为政策导向学习（policy-oriented learning）是影响政策变迁的重要力量之一，它是指不同联盟的成员为了推动政策目标的实现，不断加深对政策问题的严重性、产生原因以及替代方案给政策目标带来的影响等方面的认识，从而不断调整他们的想法或行为。[6]当不同的联盟产生冲突时，就会有政策掮客（policy broker）从中斡旋，找到合理的解决方案，最终形成政策决定。

·高教管理·支持联盟框架视角下我国网络高等学历教育政策变迁研究经历多次修正，支持联盟框架被广泛应用在环境、能源、教育、国防等政策变迁研究之中。它虽然起源于美国，但在20世纪80年代末期推广到澳大利亚、加拿大等发达国家，本世纪初开始在我国教育政策研究中得以应用。应用该理论开展我国网络高等学历教育政策变迁研究，具有较好的适切性。从时间上看，我国网络高等学历教育已有20年的发展历史，满足该框架要求的政策发展至少有10年的时间周期;从政策子系统来看，我国网络高等学历教育政策变迁由教育行政部门、高校、教育服务系统等多个联盟组成，符合该框架提出的不同联盟之间的博弈与妥协。

二、我国网络高等学历教育政策的历史演变已有20年发展历史的我国网络高等学历教育逐渐发展成熟，成为我国面向在职从业人员开展学历继续教育的重要形式，回溯其政策发展轨迹，主要经历了四个阶段。

（一）构想性政策探索期：1996-1998年

1996年5月，时任清华大学校长王大中院士在清华大学继续教育专题研讨会上率先在我国提出开展现代远程教育的构想，并将此作为一段时期内学校继续教育的工作重点。[7]此后，清华大学上报教育部，申请开展现代远程教育。同年11月，教育部批复同意该校可就工程硕士研究生的部分课程利用现代远程教育方式开展教学。时隔不久，教育部又发文批复清华大学利用现代远程教育方式开展继续教育。此后，清华大学现代远程教育的发展引起了国家领导人高度重视。

1998年，教育部制定了《关于发展我国现代远程教育的意见》并报请国务院批转，时任国务院副总理李岚清做出重要批示：“远程教育是利用现代信息技术，发展高素质教育的一种教育方式，是一件大事。我们应作为一项重大工程来研究实施，请你们组织一些同志进行周密研究，提出方案。”[8]该文件阐述了我国开展现代远程教育的必要性和紧迫性，认为现代远程教育的发展将对教育领域产生深刻变革，并提出了5大发展任务，包括“开展的大学后继续教育、提升公民学历层次和综合素养、扩大高等教育规模、促进高等教育大众化”以及“开展多种形式的继续教育、满足多样化的终身学习需求”。同年，由教育部起草并经国务院批转的《面向21世纪教育振兴行动计划》，正式提出在我国大力开展现代远程教育工程，形成开放式教育网络，构建终身学习体系的发展目标。[9]从此以后，我国现代远程教育进入正式实施阶段。

（二）试点性政策出台期：1999-2001年

1999年是我国高校现代远程教育试点的元年，同年教育部印发《关于启动现代远程教育第一批普通高校试点工作的几点意见》，正式批准清华大学、浙江大学、北京邮电大学以及湖南大学4所高校开展网络高等学历教育试点，试点任务包括“以开展非学历教育为主，举办少量的成人本、专科学历教育;试行研究生课程教学，可招收部分高中毕业的本科生”“建立布局合理的教学站点”等。[10]由此可見，在试点初期现代远程教育办学形式上面的规划是以非学历教育为主，包括少量的成人本专科学历教育以及部分研究生课程。

2000年，在清华大学等4所高校先行试点基础上，教育部印发了《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院，开展现代远程教育试点工作的几点意见》，该文件提出普通高校通过建立网络教育学院推进现代远程教育发展，其主要任务包括：开展学历教育和非学历教育，探索网络教学模式，探索网络教学法工作的管理机制以及网上资源建设。[11]该文件还就“学历教育”进行了详细规定，网络教育学院可根据本校已经具备的学历学位授予权资格，与学校职能部门共同商定人才培养方案，开展的类型包括研究生专业学位教育、本科（包括主修专业、辅修专业、第二学士学位、专升本）、高职高专等层次的学历学位网络教学工作。为此，教育部给予了试点高校充分的办学自主权，从招生对象、办学专业到办学层次、办学收费都由现代远程教育试点高校自主决定。受政策的鼓舞，国内诸多知名高校纷纷提出申请要求开展网络高等学历教育，到2002年试点高校已达到67所。2003年10月，东北师范大学经教育部批准在教师网络教育联盟的框架下开展现代远程教育试点。至此，我国现代远程教育试点高校格局已经形成并一直延续至今。

由于试点高校规模的扩大，经教育部批准，中央广播电视大学与TCL集团合作成立电大在线远程教育技术有限公司（现为北京奥鹏远程教育中心有限公司，简称“奥鹏”），为试点高校提供技术开发、支撑、咨询和教育服务等活动。

（三）规范性政策建立期：2002-2010年

试点初期，经验不足加之对网络高等学历教育人才培养规律缺乏足够认知，部分高校在招生、考试中出现了重大违规事件，严重影响了网络高等学历教育办学声誉。为此，教育部自2002年开始，出台了多项网络高等学历教育规范发展政策文件。2002年1月，教育部办公厅印发了《关于现代远程教育校外学习中心（点）建设和管理的原则意见（试行）》的通知，加强对校外学习中心的管理。同年7月，教育部印发《关于加强高校网络教育学院管理，提高教学质量的若干意见》，该文件直接推动了网络高等学历教育办学的转向，“以在职人员的继续教育为主”“减少并停止招收全日制高中起点普通本专科网络教育学生”，网络高等学历教育成为继续教育的一种形式，以开展学历继续教育为主。该文件还就招生、教学、考试等管理提出了严格要求，明确建立网络高等学历教育学院年报与年检制度。[12]2003年，教育部办公厅印发《关于严格现代远程教育招生工作管理的紧急通知》，针对少数现代远程教育试点学校存在的乱发招生广告、乱招生等违规办学行为进行整治。同年12月，教育部办公厅印发《关于对现代远程教育试点网络高等学历教育学生部分公共课实行全国统一考试的通知》，为确保人才培养的质量，部分公共课程实施全国统一考试制度。2006年2月，教育部办公厅出台了《关于进一步加强高校网络教育规范管理的通知》，要求试点高校进一步明确网络高等学历教育发展定位，加强规范管理。自2007年以后，我国网络高等学历教育进入稳定发展时期。根据学校整体人才培养定位，2004年11月，清华大学提出自2005年起暂停现代远程成人专升本学历教育的招生工作。

（四）转型性政策推进期：2011年至今

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布，我国网络高等学历教育进入稳步发展、提高质量、实现内涵发展的阶段。2012年7月，教育部同意在中央广播电视大学基础上成立国家开放大学，中央广播电视大学前期参与的网络高等学历教育试点转变为开放教育。为激发办学活力，在2014年，国务院取消了教育部对“利用互联网实施远程高等学历教育的教育网校审批”的行政权。

2016年，教育部颁发《高等学历继续教育专业设置管理办法》，规范专业设置管理。按照该文件要求，普通高校不能设置本校全日制办学专业以外的学历继续教育专业。由于多数网络高等学历教育主办高校没有开设全日制专科专业，这些高校也将无法进行网络高等学历教育专科层次人才培养。为更好地推动网络高等学历教育服务全民终身学习，2019年教育部办公厅印发了《关于服务全民终身学习，促进现代远程教育试点高校网络教育高质量发展有关工作的通知》，要求网络高等学历教育高校严把入口关、过程关和出口关，进一步加强规范管理，提高人才培养质量。

随着高等教育“双一流”建设的推进，北京大学、浙江大学、哈尔滨工业大学、中山大学等知名高校，纷纷退出以网络高等学历教育为代表的学历继续教育办学，集中发展非学历继续教育。

三、我国网络高等学历教育政策变迁的支持联盟框架分析（一）支持联盟划分：教育管理联盟、主办高校联盟与教育服务联盟

根据信仰的不同，本文将我国网络高等学历教育政策系统划分为教育管理联盟、主办高校联盟和教育服务联盟三类。教育管理联盟主要包括教育部以及省级教育行政部门两类。教育部主要通过制定发展规划、出台宏观性政策文件推动我国网络高等学历教育的改革与发展，而省级教育行政部门则根据教育部出台的宏观文件出台实施细则，加强对属地网络高等学历教育管理。办学高校联盟主要是指开展网络高等学历教育的试点高校，自1999年以来教育部先后批准了包括清华大学、北京大学等67所全国普通高校和中央广播电视大学（现为国家开放大学）开展网络高等学历教育。教育服务联盟主要包括网络高等学历教育公共服务体系、网络高等学历教育校外学习中心。网络高等学历教育公共服务体系则通过与网络高等学历教育办学高校合作，为网络高等学历教育教学提供招生、教学等支持服务;校外学习中心主要职责是配合网络高等学历教育高校开展招生宣传、生源组织、学生学习支持、学籍和日常管理，它们代表的是具有一定技术、资本和推广能力的市场主体。由此，我国网络高等学历教育形成了由“教育管理部门—主办高校—市场主体”三方组成的不同政策联盟。

（二）支持联盟信仰体系分析：共识与分歧

在网络高等学历教育政策的变迁过程中，关于网络高等学历教育的发展方式与方向的讨论在政策子系统内有着不小的争议，不同的信仰体系在联盟内部相互碰撞，并一直持续至今，其矛盾主要聚焦在培养质量与培养规模、社会效益与经济效益如何协调的问题上，其本质是网络高等学历教育应该走什么样的发展道路。

1.共识：服务全民终身学习是各联盟共同的深层核心信仰

深层核心信仰是关于政策问题的根本性认知。[13]发展网络高等学历教育的根本目的是借助信息技术优势，扩大高等教育优質资源，构建开放、灵活的终身教育体系，服务全民终身学习。虽然在20余年的发展过程中，网络高等学历教育发展的侧重点发生了一定程度的转移，但是如何更好地服务全民终身学习是三个政策联盟在深层次核心信仰上共同关注的焦点。各个联盟本着更好地服务全面终身学习的发展目标，不断推进网络高等学历教育政策的变迁。教育管理联盟作为主导者通过制定政策、实施各项发展工程，引导高校办好网络高等学历教育，保证人才培养质量。办学高校联盟主要是按照网络高等学历教育人才培养规律，提供良好的教学管理与服务，提升学习者的学习积极性与主动性，切实提高学习者学历层次和能力水平，为经济社会发展培养优秀人才。教育服务联盟充分发挥技术、资源、服务等优势，通过与高校合作，为学习者提供高水平的学习支持服务，保障学习者学习行为有效发生，同时，搭建网络教学管理平台，促进优质教育资源的开放共享。

2.分歧：人才培养与经济效益追求是各联盟分歧的集中体现

在政策变迁过程中，教育管理联盟、办学高校联盟与教育服务联盟的分歧主要在于网络高等学历教育是规模化发展还是内涵式发展的道路选择问题，着重体现在人才培养规模与培养质量的关系处理上。教育管理联盟的政策核心信仰是提高人才培养质量，推进内涵发展，其表层信仰为加强对网络高等学历教育办学的规范管理，提升人才培养质量。在教育管理联盟看来，质量是网络高等学历教育的生命线，主办高校联盟和教育服务联盟在办学与服务过程中，无序扩大招生规模、教学过程缺失与教学管理混乱，造成人才培养质量低下，严重影响了服务全民终身学习作用发挥，因此需要加强规范管理。办学高校联盟的政策核心信仰是立足高校优质教育资源，凭借网络平台优势，最大程度拓展教育资源覆盖范围，让更多的学习者获得学习的机会，而其表层信仰是不断拓展学校办学网络，扩大招生规模，在积极开展人才培养的过程中实现办学经济效益的增加。教育服务联盟的政策核心信仰是凭借自身技术、资源优势，通过多元化渠道为网络高等学历教育人才培养提供招生、教学等支持与服务，而其表层信仰则是通过大规模增加合作高校的数量，拓展服务领域与范围，扩大服务学习者的规模，获取最大的经济利益。

（三）短期外部事件干预

短期外部事件干预是引起政策变迁的直接力量，引起联盟政策核心信仰的动摇。对于网络高等学历教育而言，社会宏观环境的变化、社会公共舆论影响以及普通高等教育发展等外部事件共同发挥作用影响着政策变迁。

1.社会环境变化：信息技术发展与教育产业化

信息技术发展对教育产生的深层次影响极大促进了我国网络高等学历教育政策的产生。世纪之交，信息技术快速发展，对教育观念、发展模式、教育方法等产生重要影响，呈现出新的发展态势。为此，美国、加拿大、欧盟等各国政府和国际组织纷纷采取重大措施，进行教育战略调整，这引起了我国的高度重视。在清华大学率先探索与实践下，我国开始实施高校现代远程教育工程，随后各项促进与规范网络高等学历教育发展政策陆续制定与出台。此外，教育产业化极大地影响着网络高等学历教育发展方式。1999年，高等教育扩招成为解决国内经济危机的重要方式，极大推动教育产业化发展，网络高等学历教育试点之初便将“市场经济运行的机制和规则完全移植到教育中来”[14]，面向市场自主办学，并大力鼓励民办培训机构、信息技术教育公司盈利性组织参与网络高等学历教育办学，通过建设校外学习中心与搭建公共服务体系，服务网络高等学历教育发展。

2.社会公众舆论影响：两会提案与媒体报道

我国网络高等学历教育自试点之初就备受社会关注，突出表现在两会提案与媒体报道上。早在1998年，现代远程教育第一提案人游清泉教授就在全国政协会议提出了发展现代远程教育的提案，2002年他又提出了《统筹规划规范管理促进现代远程教育健康发展》的提案，引发了国家领导人和教育主管部门的关注。[15]此后，《关于促进现代远程教育公共服务体系规范快速发展的建议》等诸多关于网络高等学历教育发展的提案出现在两会中，他们对网络高等学历教育的重要性、存在问题以及发展方向提出了诸多建议，直接推动了网络高等学历教育政策的制定与出台。由于网络高等学历教育办学出现问题而形成的舆论同样直接影响着政策发展。试点之初，办学高校拥有充分的办学自主权，在较为宽松的办学政策之下，屡屡出现办学事故，例如招生失控、考试作弊以及质量监管不力等问题。[16]其中影响最大的为2001年湖南大学办学失控事件，这一事件给网络高等学历教育发展造成严重不良影响，《人民政协报》《广州日报》《中国远程教育》、新华网接连对其进行了报道，引起了教育部等的强烈关注。在此期间，部分高校的校外学习中心为招揽生源出现了提供虚假信息，由此导致了学生的投诉。这直接引发了网络高等学历教育的定位转向，推动了网络高等学历教育规范发展。此外，关于办学质量的问题一直是媒体关注焦点。2013年人民网以《远程学历教育竟如此注水》为题报道了网络高等学历教育办学存在违规事件，认为网络高等学历教育含金量低、认可度差。[17]2018年《宁波晚报》记者卧底陕西师范大学网络高等学历教育校外学习中心考试，发现百来人参加竟有80人代考。接二连三的媒体报道，使得教育部不断出台规范网络高等学历教育发展、提高人才培养质量的政策。

3.普通高等教育改革：教育改革与内涵发展

制度之间可以通过激励、观察、模仿、目标仿效导致相互延续和依賴。网络高等学历教育的“高等”两字进一步明确了其属性为高等教育的一部分，这也致使高等教育的不同时期的改革发展深度影响着网络高等学历教育政策变迁。1999年网络高等学历教育试点之初也正是普通高等教育“扩招”之时，在此历史背景下，网络高等学历教育在初期坚持“大力发展”的方针，一方面弥补高等教育资源的不足，另一方面通过信息技术推动高等教育教学模式变革。保障人才培养质量是普通高等教育扩招后和网络高等学历教育改革发展面临的共同问题，在学习借鉴普通高等教育质量保障实践基础上，网络高等学历教育建立了年报年检制度、公共基础课全国统一考试制度。国家精品课程建设是21世纪初我国高等教育质量工作的核心工作之一。2007年，高等教育启动了第2期质量工程，并且首次把网络高等学历教育课程纳入了国家精品课程评选，这一年有49门网络高等学历教育课程入选。同时，网络高等学历教育课程还被纳入到高等教育国家级精品资源共享课的评选。将网络高等学历教育课程纳入到高等教育国家精品课程评选，极大地推动了网络高等学历教育课程资源建设，为实现内涵发展提供了资源保障。

（四）政策导向学习分析

推动政策变迁的除了短期外部事件干预之外，更关键的力量来自联盟的政策导向学习。网络高等学历教育政策导向学习既发生各个联盟的内部，也发生在跨联盟的博弈妥协之中。

1.教育管理联盟政策导向学习：国家战略与教育改革

在20世纪末，为了更好地应对知识经济的挑战，世界各国掀起了教育信息化的浪潮，以教育部为主体的教育管理联盟进一步认识到现代远程教育作为一种随着信息技术发展而产生的新型教育方式，在弥补我国高等教育资源不足、扩大教育机会、促进教育公平方面具有重要作用。同时，教育管理联盟更加深刻认识到实施现代远程教育工程，既是我国实施“科教兴国”的战略要求，也是面向21世纪我国教育事业发展的重要选择。网络高等学历教育办学问题的出现导致了社会的不信任，教育部内部对其的认识也发生了分歧。2002年时任教育部部长周济在讲话中指出网络高等学历教育应定位在在职人员的继续教育，它不适合全日制本科教育。此后，教育部将其定位为面向在职从业人员的继续教育。网络高等学历教育进入平稳发展后，受经济利益主导，部分高校出现招生规模过大、管理混乱、人才培养质量不高等问题，“文凭工厂”“文凭注水”成为网络高等学历教育的抹不掉的标签，相关报道引起了教育部的高度重视。以教育部为主体的教育管理联盟越来越关注网络高等学历教育人才培养质量，认为质量才是网络高等学历教育发展的生命线，提高人才培养质量的关键举措在于控制招生规模，不断推进网络高等学历教育由规模化发展向内涵式发展的转变。

2.高校联盟政策导向学习：人才培养与办学效益

办学高校联盟在现代远程教育试点之初便对发展网络高等学历教育的重要性有深刻的认识，认为网络高等学历教育是高等教育改革发展的重要趋势，于是便有了清华大学等高校最初的探索。发展中，主办高校努力在人才培养与经济效益之间取得平衡，追求的最理想状态是在提升人才培养质量中实现经济效益的增加。由于互联网的开放性、灵活性、全纳性，使得试点伊始，网络高等学历教育便天然带有“突破时空限制”“规模化”的内在属性，这也决定了网络高等学历教育只有拥有一定的办学规模，才能真正体现扩大优质教育资源覆盖面、扩大受教育机会的优势，实现自身发展。同时，在缺乏国家专门财政投入的形势下，网络高等学历教育主要依靠收取学费来保证教学投入，实施“以学养学”。根据“规模经济效应”，只有学习者达到一定规模，人均教学成本才能得以降低，取得成本优势。此外，国家财政投入的缺失一直是办学高校联盟讨论的焦点，他们认为这直接导致了人才培养质量低下，没有经费投入，网络高等学历教育人才培养质量无从谈起，更无法与其他高等教育类型的人才培养质量相比较。在以上因素的共同作用下，规模化发展之路成为高校的主要选择。

3.教育服务联盟政策导向学习：提供服务与经济利益追求

教育服务联盟通过信息技术、资源研发和市场推广优势，搭建网络高等学历教育公共服务体系，为主办高校提供教学与学习支持服务，发挥传递教学内容、提供学习支持服务、提高管理效率、营造育人环境的作用。但是，教育服务联盟与办学高校联盟合作，为网络高等学历教育办学提供教学与学习支持服务的最根本目的在于经济利益的追求，而其经济利益的最大化主要在于由招生规模最大化带来的学费收入的最大化。在经济利益的驱动下，教育服务联盟在教学支持服务提供过程中，将焦点放在了如何扩大招生规模与降低投入成本上，这引发了招生宣传与服务的混乱、高质量教学服务提供的不足。面对教育管理联盟控制招生规模做法，教育服务联盟表现出了较大的抵触心理，他们认为在全民终身学习理念下，网络高等学历教育办学质量的提升是基于一定人才培养规模的提升，培养规模扩大不是导致人才培养质量低下的必然因素，人才培养质量受多种因素影响，不应以控制规模的形式进行，这样会剥夺学习者的学习机会。

4.跨联盟政策导向学习：培养质量与培养规模的博弈

政策导向学习也发生在三个联盟之间关于网络高等学历教育人才培养质量与人才培养规模的博弈之中。主要表现在：一是教育管理联盟与办学高校联盟博弈。面对教育管理联盟提出的控制招生规模、加强规范管理、提高人才培养质量的要求，办学高校一方面从强调办学自主权与社会需求的角度与教育管理联盟展开博弈，保障自身利益，另一方面部分高校在表面上听从教育管理联盟提出的相关办学要求，但行动上则是尽可能保证招生规模，并没有真正将提高人才培养质量落到实处。二是教育服务联盟与办学高校联盟的博弈。办学高校联盟从遵守教育管理联盟管理要求和维护自身办学声誉的角度，逐步规范教育服务联盟的服务行为，但是由于经济利益的一致性，使得两个联盟很容易找到博弈的平衡点，继续保持紧密合作。三是教育服务联盟与教育管理联盟的博弈。教育管理联盟通过规范校外学习中心建设、开展年度检查等举措，规范教学服务行为。而校外学习中心在遵守教育管理联盟规定外，也会逃避各种检查活动，甚至为了保证招生规模，不惜违规操作。在网络高等学历教育发展道路的跨联盟博弈中，教育管理联盟坚持的内涵发展方式正在逐步推进，办学得到改善;办学高校联盟和教育服务联盟规模化发展的政策目标并没有得到完全实现，正在逐步向内涵式发展转变，跨联盟的政策导向学习推动了网络高等学历教育政策的变迁。

四、研究发现

（一）变迁动因

首先，深层次核心信仰的稳定是网络高等学历教育政策发展的根本原因。作为我国高等学历继续教育的重要形式，网络高等学历教育20年的政策变迁集中反映了不同联盟之间对于利用网络高等学历教育提升在职从业人员学历层次和技术技能水平，服务全民终身学习上达成的深层次共识。从具体表现上看，早在网络高等学历教育试点之初，这种共识就已达成，只是在政策核心上存在着人才培养质量与人才培养规模的分歧。其次，政策导向学习是推动网络高等学历教育政策变迁的关键力量。我国网络高等学历教育政策变迁过程中政策导向学习突出表现在跨越不同联盟之间的学习，集中在教育管理联盟、办学高校联盟和教育服务联盟就网络高等学历教育发展道路选择的博弈上，虽然办学高校联盟与教育服务联盟政策目标并没有完全实现，但是他们的政策核心、表层信仰引起了教育管理联盟对提高质量、内涵式发展策略的审视，对修正发展目标发挥重要作用。再次，社会公众舆论是推进网络高等学历教育政策变迁的直接动力。网络高等学历教育发展20年来，新闻媒体一直在其中发挥监督作用，它们在不同的时期就发展中存在的大量现实问题进行了公开报道，充分表达了社会公众对网络高等学历教育人才培养质量的质疑。这些质疑既起到了政策监管作用，也促进了政策改进。试点之初，关于发展网络高等学历教育的建议也经常出现在全国两会提案中，这些提案引起了国家领导人和教育管理联盟的高度重视，为其政策发展营造了良好环境。最后，其他系统政策为网络高等学历教育政策变迁提供了制度保障。網络高等学历教育是教育信息化发展的重要体现，因此推进教育信息化发展制度为网络高等学历教育发展提供了制度保障，例如《教育信息化十年发展规划（2011-2020年）》中提出要持续发展网络高等学历教育。网络高等学历教育是我国高等教育重要组成部分，其改革发展也是高等教育政策的重要内容之一，2000年，在教育部发布的《关于实施“新世纪高等教育教学改革工程”的通知》中提出加强现代远程教育资源建设，制定比较完善的现代远程教育政策。网络高等学历教育发展一直是国家教育中长期发展政策的重要内容。国家教育事业发展“十一五”规划提出要大力发展现代远程教育，构建覆盖全国城乡的现代远程教育网络。国家教育事业发展“十三五”规划提出要发展现代远程教育和在线教育。

（二）理论发现

支持联盟框架是基于美国公共政策情境的政策变迁理论框架，它诞生于三权分立的政治体制，在北美和西欧得到了广泛的应用。近年来，该理论在研究我国本科教学评估、高校教师聘任、高职院校招生等政策制度变迁方面提供了新视角，呈现出良好的适切性，但是也要深度考虑到我国特有的例如中央与地方的关系情境[18]，考虑到由于政治体制的不同导致的该理论在实践中表现出的差异。在应用该理论开展我国网络高等学历教育政策变迁的研究中已经出现了部分差异，这些差异主要体现在：一是政策掮客缺失。政策掮客是中立协调者，在政策制定与实施过程中起着协调功能。在本研究中，网络高等学历教育政策变迁并没有出现专门的社会组织等政策掮客。政策掮客的缺失意味着政策子系统中协调作用的缺失，也意味着某一政策联盟功能的强化，在本研究主要体现为教育管理联盟主导地位的增强。二是教育管理联盟主导了政策变迁。在中国教育政策情境下，以教育部为主的教育管理联盟通过掌握办学审批权、资源配置权与办学评估权，在政策制定、政策实施过程中占据了绝对的权威地位，牢牢掌控着网络高等学历教育政策的关键性变革，导致各联盟的政策话语权处于失衡状态，留给办学高校联盟和教育服务联盟的政策竞争空间较少，从而弱化了因各联盟之间的政策竞争引起的政策变迁。

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