王怀毅，李忠魁，俞燕琴

（中国林业科学研究院 林业科技信息研究所，北京 100091）

近些年来，人类从以往以牺牲环境资源为代价而获取经济利益逐渐转向以生态保护为主的思想观念。我国高度重视生态保护，随着党的十九大将生态文明建设提升到战略高度，生态保护范围和力度越来越大，生态补偿作为生态保护的重要手段，在乡村振兴、脱贫攻坚实践中起到重要作用。2005 年，中共十六届五中全会就明确指出应按照“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则构建生态补偿机制[1]。国家大力投入相关生态补偿资金，制定相关法规政策，目前已出台的与生态补偿直接相关的法规政策就超过300 项[2]。从中国知网数据库查询来看，我国有关生态补偿的研究可以追溯到20 世纪90 年代。许多专家学者从补偿方式、标准、机制等角度探讨生态补偿问题，但目前尚未形成统一的生态补偿认识。从研究领域来看，生态补偿研究包括了森林、草原、湿地、水资源环境等多个生态系统在内。从实施情况来看，大部分地区已经形成一定补偿机制，但补偿实践效果不明显，资金使用不合理、补偿主客体不清晰等问题尤其突出。因此，本文基于先前学者的相关研究，从补偿理论基础出发，在分析补偿主客体的前提下，重点探讨了有关补偿标准核算方法的研究成果，归纳分析其中存在的不足之处并做出展望，以期促进我国生态补偿机制建设。

生态补偿虽然已经成为环境经济学和生态经济学领域的热点问题，但国内外目前对于生态补偿的概念还存在不同认识。国外对其主要是称为“环境服务付费（payment for ecosystem services，PES）”，主要是指为生态服务的供给者提供补偿。Wunder 等[3]认为生态补偿是指通过自愿选择交易，从而维持可持续的环境管理实践，促进生态系统服务或环境服务的增加。Allen 等[4]认为生态补偿包括惩罚性收费和补偿性制度建立两方面。国内学者从我国实际出发，认为生态补偿是一种经济手段，如毛显强等[5]、赵雪燕等[6]认为其作为一种经济激励机制，以促进生态保护发展。可以看出，国内外学者的不同认识表现为“PES”主要是想确定服务功能价格，通过市场自愿交易行为促进生态保护，而“生态补偿”则是指在事后对补偿客体进行补贴，以达到激励目的。但国内外补偿的最终目标都是提高生态环境质量。由此，我们对生态补偿可以做以下界定：通过对生态服务供给产生正外部性给予付费补偿或者对于生态环境破坏产生负外部性予以惩罚，以经济手段激励督促生态保护行为。

1 生态补偿的理论基础

1.1 公共物品理论

在经济学认识中，每个理性人都追求自身利益的最大化。公共物品作为一种具有非排他性和非竞争性的物品，在市场机制下，容易发生“搭便车”和“公地悲剧”现象。公共物品理论认为，政府应该提供市场不能有效配置的产品资源。自然生态系统提供的服务作为一种可以供大家免费享用的产品，可以视其为特殊的公共物品。在没有其他限制条件的情况下，人们会以牺牲环境资源为代价满足其自身利益。因此，生态补偿作为一种经济手段，应该在此理论下，建立有效的激励体制以确保自然生态系统提供持续性服务。

1.2 产权理论

产权理论的核心是要明晰产权归属。在生态补偿实践中，主要是补偿主客体的确定，补偿往往涉及多个部门、团体，产权不明晰会产生利益冲突，造成额外费用。森林生态补偿中，以退耕还林为例，退耕还林的补偿大部分是政府有关部门对于农户的生态补偿，因此，应明确林木资源的所有权、使用权与经营权以及林地资源的使用权、经营权，以确保在生态保护的同时，达到补偿效果，提高农户的生产积极性，发展生态产业。流域生态补偿中，应注意流域用水权、排污权归属，从水量和水质两方面确定补偿标准，避免因长期外部性存在而造成资源浪费。

1.3 博弈理论

博弈理论是分析两个或两个以上参与者以某种利益牵制实现自身最优选择而进行的策略竞争[7]。在明确产权的基础上，特别是在生态补偿标准的确定过程中，每个行为主体都会尽可能地追求利益最大化，结合自身实际情况以及当前的经济发展水平做出自身最有利的决策[8]，尽可能地减少交易费用。因此，在整个的生态补偿过程中，补偿标准的确定就是多个行为主体之间互相博弈的结果。流域生态补偿中，博弈主要体现在上下游政府之间，上游在生态保护水资源后产生正外部性，下游政府却不用投入成本而享受到了服务功能。

1.4 资源稀缺性理论

任何资源都具有稀缺性，其在经济学中是相对人类无穷的欲望和需求而言。生态补偿包括两方面的补偿，一是补偿实物资源，达到其自身利用价值；二是补偿生态环境，实现环境服务价值[9]。资源稀缺性理论作为生态补偿的理论依据，即正是因为自然资源和生态服务是有限的，因此，才需要通过资金、技术、实物等对贡献者补偿，使人们明确生态资源存在的必要性。学术界目前形成的以生态服务价值确定补偿标准的方法即是对环境服务货币化的体现，显示了生态服务功能的重要性。

1.5 可持续发展理论

可持续发展是指在不超出环境承载力的情况下，所形成的以满足当代人需求，又不损害子孙后代的发展模式。可持续发展是生态补偿以及生态文明建设的终极目标，要维护人与自然的生态平衡，在考虑人类自身利益的前提下，也要考虑生态系统自身平衡，不能随意破坏生态状况，对生态保护的同时也是在保护人类自身。目前，国际社会已达成共识，生态补偿作为一种解决生态环境发展与经济发展矛盾的制度安排，为可持续发展理论提供了支撑。

2 补偿主客体研究

研究发现，近些年生态补偿研究最为关注的是有关“谁来补，补给谁，补多少”的问题[10]。“谁来补，补给谁”体现出对于生态补偿主客体研究的重要性。在实践层面上，目前有关明确针对生态补偿主客体的相关法律法规较少，而生态补偿涉及多个部门，如水利部门、林草部门、土地管理部门等，补偿主客体不明晰将会导致一定程度上容易发生利益冲突问题。因此，明确生态补偿主客体是生态补偿机制顺畅运行的关键因素之一。

2.1 补偿主体

生态补偿主体，通俗来讲，即应当支付补偿费用的经济主体。陈尉等[11]提出，生态补偿主体是指“应当支付或未支付的经济社会实体，包括向其他经济社会实体转移生态成本的责任主体，以及其他能从该过程中获得利益的经济社会实体”。社会公众作为整个生态环境资源的享用者，应当由全体公民支付生态补偿资金，即全体公众都应当作为生态补偿的主体，这也能让人们认识到生态环境资源的稀缺性，但是因生态环境资源作为特殊公共物品，市场机制容易失灵。因此，我国的生态补偿基本是以政府部门财政资金补偿为主。近些年，学术界形成共识，认为生态补偿主体需转变为以政府为主导，以企业、个人为主要参与体的群体。从全球角度来看，发达国家对于生态环境的使用破坏应承担主要责任[12]，发达国家应当作为生态补偿的主体，向发展中国家提供补偿资金或者提供技术、政策上的援助。

有学者提出，可利用市场去弥补市场失灵问题。市场失灵的主要原因是生态服务价值在市场中无法交易，可以通过明确生态服务价格，建立生态环境服务市场克服政府单一性补偿的问题[13]。森林生态补偿中，由于全体民众都享受到森林带来的效益，因此，所有人都应作为生态补偿主体。流域生态补偿中，下游政府部门以及流域生态受益者应当作为补偿主体。总的来说，生态补偿不应强调单一生态补偿主体。

2.2 补偿客体

生态补偿客体是指要接受补偿的一方[9]。陈颖和廖小平[14]认为，生态补偿客体是指从事生态环境建设，使用绿色环保技术或者因正常生活等发展受到不利影响的，应当得到资金、物质、技术补偿的社会组织、地区和个人。基于生态补偿的含义，可以将补偿客体分为两类：一是指为生态保护做出贡献者，如为维持生态系统平衡，进行造林抚育等经营活动的农户。二是指生态环境破坏受损者，如当某一经济主体产生负外部性影响时，其应该向受损方提供补偿，以督促其进行生态保护修复。森林生态补偿中，对于退耕还林工程的生态补偿，由于农户放弃种植业而发展生态公益林，损失了粮食生产，并投入劳动管护公益林，故其应当作为接受补偿的一方；流域生态补偿中，为保障下游地区水资源得以有效利用，上游地区作为生态保护重点区，将会比下游地区加大环境保护力度，投入了一定的人力、物力和财力，因而限制了上游地区的经济发展，上游地区政府和居民应当作为补偿机制实施客体。

2.3 简要评述

对于生态补偿主客体的研究，目前在学术界已经基本形成共识，但尚未被社会各界所普遍接受。生态补偿主体，理论上讲，其涵盖生态环境中的每一人，但理论与实践效果有较大的偏差，即仍是以政府部门为主体补偿生态保护贡献者以及生态破坏受损者，由此导致政府财政负担重，资金压力大，政府难以持续提供补偿资金。生态补偿客体，为生态保护做出贡献或在环境破坏中利益受损的，因生态服务功能的市场交易尚未完全建立，其利益诉求往往被人们所忽略。

3 补偿标准核算方法研究

生态补偿作为一种经济手段，应合理制定补偿政策，实现资源有效利用，以达到帕累托最优状态。目前，国内外主要的生态补偿方式即资金补偿，大多是以地方政府或中央财政资金为主。资金补偿核心的问题即“补多少”的问题。在补偿金额上，2016 年国务院出台的《关于健全生态保护补偿机制的意见》中指出，目前我国的生态补偿标准偏低，达不到预期效果[1]。虽然这些年对补偿标准办法的研究不断完善，但目前在国内外学术界研究中，也未能形成一套统一的补偿标准研究方法。分析来看，各学者大多是从成本、意愿调查、生态系统服务价值评估三方面展开研究。因此，我们整理分析了三种方法的相关研究成果，并探讨其存在的不足之处。

3.1 成本法

成本法是指从经济学计量角度考虑，其可以分为两方面，一是指生态保护和建设成本，比如在退耕还林生态补偿问题中，公益林后期的管护成本、新增护林员的补贴成本；上下游流域生态补偿问题中，上游地区为保护水质而建立的工程措施成本等。二是指机会成本，退耕还林中，其机会成本即农户为保护森林发挥生态功能所放弃的发展机会所能带来的最大收益，如土地利用、就业机会等。对于农耕地来说，其退耕后的机会成本为其生产原有作物产量所能带来的收益。有学者在探讨生态补偿测算方法过程中，强调了成本法研究在生态补偿标准制定过程中的必要性（表1）[15-17]，也有学者以单一的成本法实证分析确定生态补偿标准，如王昊天等[18]、秦艳红和康慕谊[19]等。另有学者将成本法、意愿调查或生态服务价值多种方法综合应用，认为成本法确定的补偿标准应作为补偿下限[20]。

表1 生态补偿中应用成本法的典型研究案例

国外学者Engel &Palmer[21]认为，在林木种植中发生的机会成本比森林生态服务价值补偿标准低，按机会成本补偿一定程度上降低了受偿主体的生产积极性。实际上，这种方法所量化确定的补贴金额低，不能很好地发挥农户的生产积极性。我国现行的生态补偿政策中，大部分是考虑成本发放补贴，但因各地方经济发展水平的差异性，补偿达不到想要的效果。总的来说，在整个生态补偿标准研究中，必须考虑机会成本的存在。实际测算过程中，较难界定机会成本范围，如退耕还林工程中生态公益林后期抚育管护成本因为地域、立地条件等复杂多变，难以确定统一的成本范围。只有充分调动农户生产积极性，才能更好地实现产业转型，发展生态经济。

3.2 意愿调查法

在生态－经济－社会复合系统中，生态补偿不应只关注成本与效益问题，也应关注异质化参与主体的偏好，重视主观意愿生计策略与环境保护之间的关系[22]。生态补偿过程涉及农户、企业、政府等多个主体的参与，其生态补偿意愿综合反映了他们对自身认识、环境认知以及国家政策的响应[23]，他们的真实意愿自然就成为制定生态补偿标准的重要依据。特别是在我国退耕还林工程中，农户的参与积极性直接影响着工程的持续发展，因此对农户的意愿调查显得尤为重要。

文献统计发现（表2），有部分学者基于不同角度分析各个地区的生态补偿意愿影响因素做了定性研究[24-26]，另有学者做了定量研究，通过计量模型确定农户意愿补偿和支付金额[27-29]。综合来看，我国意愿调查法CVM（contingent valuation method）应用主要是从理论认识研究到现在的多领域综合性应用研究。当前在CVM 应用中，主要存在以下两点问题：第一是在技术层面，主要是指问卷设计与引导技术两方面。前期的问卷设计能否与研究目标一致，达到预期结果是一个重点问题，因此在正式调查前需要一定的样本进行模拟实验。另外，不同的引导技术也会造成最终结果出现偏差，目前研究中也多由开放式、支付卡式引导技术转向二分式，通过Logistic、Tobit 或Probit 模型进行分析。第二是在调查方向层面，在确定补偿标准时意愿调查可分为对受偿意愿（WTA）与支付意愿（WTP）调查两方面，而在研究中发现，相同情况下对同一环境物品的WTA 总是会大于WTP[30-31]。因此，在研究中，要明确两者之间存在的不平衡性，综合两种结果分析确定补偿意愿。

表2 生态补偿中应用意愿调查法的典型研究案例

分析来看，意愿调查法受主观影响较大，因资源异质性，不同区域、不同调查方式的意愿调查结果有差异，但随着调查方法的逐步完善以及调查对象群体的不断扩大，一定程度上可反映发展真实情况，在确定补偿标准中可作为参考。另外，运用此研究方法，前期要重点关注调查问卷的制定、调研人员的培训、调查对象的选取三方面，后期要严谨分析处理数据，选取最优计量模型。

3.3 生态系统服务价值评估法

生态系统服务是指通过生态系统的结构、过程和功能直接或间接得到的生命支持产品和服务[32]。联合国生态系统评估[33]中，认为生态系统既包括自然生态系统，也包括人工参与的生态系统。国外对生态系统服务价值的研究开展较早，具有代表性的有千年生态系统评估计划[33]对全球生态系统服务的评估，2003 年联合国生态系统评估项目全面开展了全球尺度的生态系统服务价值评估工作。我国学者基于国内现状，也开展了一系列评估工作，如谢高地等[34]、陈东立等[35]分别在全国尺度上评估了草原生态系统、森林生态系统的服务价值。虽然生态系统服务价值是一种无形资产，但它具有对人类存在发展的必要性，因此，有关国家开展了一系列针对生态系统服务价值补偿的项目，如美国的土地休耕保护CRP（conservation reserve program）项目，墨西哥的PSA-CABSA（programme of payments for carbon，biodiversity and agro-forestry services）项目以及我国的退耕还林还草工程等[36]。

生态补偿作为对生态服务供给者的补偿，测算生态服务价值成为确定补偿标准的重要依据之一。如王重玲等[37]对宁县隆德县生态服务价值进行评估，分别考虑森林、草地、农田及水域生态系统，确定2011 年补偿标准为7.084 亿元，且森林补偿额占比大；赵佳奇等[38]以飞云江流域为例，计算供给、调节、文化、服务四大功能，确定下游受益方每年应向上游补偿14.98 亿元；张乐勤[39]以生态服务价值为基础，结合机会成本法，确定2009 年秋浦河生态补偿标准为33371.66 万元；盛文萍等[40]对北京市生态公益林分区进行生态服务价值测算，与其现行补偿标准对比，提出应建立动态化、多元化补偿方案。

当前，国内外对生态服务价值评估已经做出很多研究，大部分利用环境经济学理论方法，如使用影子工程法、旅行费用法、费用分析法等建立不同测算模型。也有许多学者基于GIS 平台，利用气象遥感数据通过模型进行测算，如仲俊涛等[41]、田耀武等[42]分别基于InVEST 模型、AnnAGNPS 模型开展生态服务价值评估工作。国外研究建立的许多评估模型，如InVEST、AnnAGNPS、MIMES、SoIVES、GUMBO 等为生态服务价值评估工作提供了新工具，可由此入手，探索我国生态补偿研究的新方向。

3.4 简要评述

以上三种方法在标准确定过程中，各有利弊。现发展阶段，应综合使用三种方法，以生态服务价值法为基础，考虑成本投入以及公众意愿，动态化、差异化制定补偿标准。我们认为，补偿标准的制定需要随社会经济发展水平而变动。补偿标准除现阶段外，可以按三个阶段确定：第一阶段为分地区按成本法测算确定；第二阶段为基于生态服务价值，以区域补偿系数、社会发展阶段系数折算后所确定；第三阶段为完全按照生态服务价值所确定。同时在补偿方式上多元化发展，以资金补偿为主，资金、技术、政策性补偿方式相互融合。

4 研究不足与展望

4.1 目前研究的不足之处

国内外目前对于生态补偿有关问题的研究开展较多，许多学者在补偿机制、补偿结构、补偿方式、补偿标准、补偿主客体领域取得了不少具有价值的研究成果[1]，并且提出发展建议。如徐素波等[1]提出要丰富资金来源渠道，可通过生态彩票或环保债券设立专项基金，鼓励吸引环保公司参与生态保护修复市场；Kosoy 等[43]认为生态补偿研究未来要从微观向宏观转变，以提高其研究成果普遍性。刘以和吴盼盼[44]提出要建立多层次补偿标准，提高补偿资金的公平分配问题；李国志[45]认为未来森林生态补偿机制，在市场机制作用下，政府要加强调控与监管。在综合先前学者分析的基础上，本文分析认为，目前生态补偿相关问题的研究，以下四个方面还有待探讨：

（1）生态补偿研究尺度问题。研究多以项目为依托，研究区域集中，缺乏整体性和创新性。基于我国研究来看，专家学者大部分集中于陕北黄土高原地区、河北省以及云贵高原地区[46]，许多项目研究重叠。虽然在一定程度上能针对性、多元化提出补偿机制，但补偿资金依托项目利用分散，各行政区独自为政，使已有的生态补偿资金无法最大化发挥作用[47]。

（2）生态补偿方式问题。目前许多学者在研究补偿标准过程中，侧重于提出补偿金额，特别是在项目研究结题评审中，往往以提出补偿金额为成果，从而引导专家学者普遍基于此做研究。当前许多补偿意愿调查中发现，年轻一代对于技术性补偿、政策性补偿也有一定偏好。有趋势表明，未来随着公众生态保护意识的增强和经济发展水平的提高，资金补偿的单一补偿方式将不能满足人们的需求。

（3）生态补偿资金来源问题。补偿资金来源渠道单一，社会公众参与度差。生态服务功能具有非排他性特征，常常存在补偿主体不为消费买单的行为，“搭便车”现象经常出现。作为一种特殊公共服务品，生态补偿资金以中央财政资金为主，由此造成较大财政负担。许多学者提出基于不同方法测定的补偿标准，补偿标准数额较大，单一资金来源负担重，长期看来，缺乏实践性。因此应严格按照“谁受益、谁补偿”原则，引导企业公众积极参与，按比例分摊补偿资金。

（4）生态补偿标准问题。研究确定补偿标准多以资金补偿为主，且标准缺乏动态性。在多数学者的研究中，补偿标准的确定是基于过去某一年或几年的数据，具有时效性，缺乏对未来趋势的预测，在研究中确定的标准未明确其适用时间阶段。标准应该随社会发展、农户收入水平等不断变化，动态化、差异化发展。

4.2 未来研究方向展望

（1）扩大补偿研究尺度，推动科研成果转化。生态补偿项目的研究目前多以县级、支脉河流为主，由此导致的生态补偿在一定程度上尚未体现其整体性，应由微观转向宏观研究，县级研究到市级、省级研究，支流进展到干流研究。此外，科研院所应与政府部门加强合作，积极推动项目成果转化。科研人员要加强自身水平，把握国内外研究新动向，利用学术前沿成果，结合实际，提出创新性研究成果。政府部门要重视科研成果，特别是相关政策制定者，要充分吸收专家意见，科学决策。

（2）建立多元化补偿方式，构建完备生态补偿机制。本着“谁受益谁补偿”原则，在资金补偿的基础上，政府部门应建立多元化的补偿方式。在生态补偿项目研究中，改变以往多以提出生态补偿金额为成果的评判标准，引导向以提出技术补偿、政策补偿机制转变，以此建立完善多元化补偿机制。一方面，政府部门可以增加技术性补偿，如在退耕还林工程中，可定期安排技术人员下乡培训，引导还林农户从事公益林林下产品经营，生产优质产品，增加农户收入。另一方面，政府可以实行政策性补偿。如对于补偿农户所生产的优质产品，政府部门鼓励相关企业、超市优先交易，确保做到产销一体化，解决销路问题。

（3）引导公众参与生态补偿，扩大补偿资金来源渠道。生态补偿一定程度上是生态服务的购买行为，在涉及交易活动中，应当由市场机制发挥作用，但由于生态服务等是特殊的公共物品，因此目前在补偿中多由政府居于主导地位。为了扩大补偿资金来源，可以通过鼓励有能力的企业参与补偿，设立相关PPP 项目，将其参与程度作为企业年度考核标准，对突出贡献者可加大对其信贷支持。此外，国家可通过设立生态基金，宣传引导社会成功人士参与生态保护，补偿生态脆弱区相对贫困农户。

（4）完善补偿标准体系，确定动态化、差异化补偿标准。首先，要建立不同地域的补偿标准。每个地区的环境都有其特征，森林生态补偿中，虽然森林都具有生态服务功能，但相对于每个地区的环境来说，其服务价值的体现也不尽相同。李忠魁等[48]指出在当前测算中，大部分学者将生态功能与生态服务概念混淆，认为受当地自然与经济发展条件限制，并不是所有的生态功能都具有生态服务价值，对于重点生态功能区应进行重点补偿。其次，需建立不同抚育管理条件下的补偿标准。在这里，抚育管理条件可包括造林树种、造林方式、流域水资源治理设施等，不同造林树种，如落叶松、白桦的生态服务功能有差异；不同造林方式，如植苗造林、播种造林其投入成本不同；流域水资源治理设施，其受地形条件限制的工程方式也不相同。最后，应建立不同时段的补偿标准。也就是说，补偿标准的制定要设立相应的适用时段，随着经济发展水平的变化，补偿标准的制定应贯穿工程项目的前、中、后期。在补偿标准制定前以及实践过程中，预测分析变化趋势，不断发展。