李 晶 曾 今

（广州大学 教育学院， 广州510006）

一、 问题提出

2019 年2 月， 中共中央、 国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》）， 建设粤港澳大湾区正式作为一项国家战略实施， 这为粤港澳大湾区高等教育合作开辟了新的发展空间。 比如，《纲要》明确提出推动粤港澳教育合作发展， 充分发挥粤港澳高校联盟的作用， 支持三地合作办学、 促进师生流动等促进教育发展措施。 伴随着中央政策的出台以及粤港澳大湾区高等教育合作目标的确定，接下来如何深入推进大湾区高等教育合作成为题中之义。

自1999 年《博洛尼亚宣言》（The Bologna Declaration）签署以来， 博洛尼亚进程已实施近二十年， 不仅扭转了欧洲高等教育系统复杂多样的局面， 还对欧洲的政治与经济产生一定影响。 正如简·奈特（Jane Knight）指出： “毫无疑问， 博洛尼亚进程推动了世界其他地区更加认真地看待建立紧密一致的高等教育系统的意义与方式。”［1］这为我们思考粤港澳大湾区高等教育合作进路提供了比较的视角， 并且博洛尼亚进程与粤港澳大湾区高等教育合作具有相似之处。

首先， 二者皆有良好的高等教育合作基础。 在博洛尼亚进程启动之前， 欧洲已发起致力于提高学生、 教师和研究人员流动性以及促进高等教育国际化的伊拉斯穆计划（Erasmus Program）。 为进一步扩大欧洲地区人员流动， 1989 年欧洲委员会开发欧洲学分转换与累积系统（European Credit Transfer and Accumulation System， 简称ECTS）。 这些行动为日后签署《博洛尼亚宣言》（The Bologna Declaration）奠定了基础。 粤港澳大湾区由于地缘接近， 文化同源， 经济相通， 高等教育的交流与合作同样具有一定的基础。 在改革开放后， 港澳回归前， 三地高校陆续达成校际间高等教育合作协议。 例如， 1985 年暨南大学与香港大学、 香港中文大学达成联合培养研究生计划。 港澳回归后， 港澳政府部门与内地达成了一系列促进三地教育交流合作的协议。 近年来， 三地政府部门陆续签署《关于加强粤港高等教育交流合作备忘录》《关于加强粤澳高等教育交流合作备忘录》等系列文件， 推动粤港澳高等教育合作交流不断前行。

其次， 二者的建设目标皆为提升区域竞争力。 一方面， 欧洲日益一体化的市场要求人力、 物力、财力在各国间灵活流动， 但是欧洲各国形式多样的高等教育体系在一定程度上阻碍了国家间的高等教育交流与合作。 另一方面， 面对竞争激烈的高等教育市场， 欧洲在国际高等教育市场的吸引力也在逐渐下降。 因此， 欧洲国家意识到需要建立可供比较的高等教育体系来提高高等教育国际化、 促进人员流动与就业等， 最终达到提高区域竞争力的目标。 同样， 粤港澳大湾区为打造成世界一流湾区亟需大量人才， 只有打造教育和人才高地， 才能吸引高端人才集聚湾区。 推动湾区高等教育合作、 促进高等教育国际化是提高区域竞争力的关键推动力。

最后， 二者皆是提升区域认同感的选择。 教育在培育公民责任与价值观上充当重要角色。 欧洲各国认为拥有共同的“欧洲意识”与“欧洲价值观”， 着重培养“欧洲公民”， 有利于推动欧洲政治一体化。年轻人作为促进欧盟发展的后备军， 欧盟各国教育着力提高他们的“欧洲意识”［2］。 中国港澳地区在主权上回归已超过二十年， 但人心回归仍是一个要继续努力的过程。 通过加强粤港澳大湾区高等教育合作， 增进三地文化交流， 为港澳青年提供更多在大湾区升学、 就业以及创业的机会， 以此培育港澳青年家国情怀与湾区认同感。

博洛尼亚进程旨在建立一种区域一体化的高等教育模式， 该模式的经验可以被其他地区借鉴甚至仿效， 该模式的不足也为区域高等教育合作提供警示作用。 本文通过梳理博洛尼亚进程二十年经验，在明晰粤港澳大湾区高等教育合作存在问题的基础上， 思考博洛尼亚进程对粤港澳大湾区高等教育合作的启示。

二、 博洛尼亚进程二十年经验

在博洛尼亚进程启动前， 欧洲地区存在着各式各样的高等教育系统， 在一定程度上掣肘欧洲一体化进程。 1999 年， 29 个国家代表齐聚意大利， 正式签署《博洛尼亚宣言》（The Bologna Declaration）。 各缔约国代表承诺共同打造欧洲高等教育区（European Higher Education Area， 简称EHEA）， 着眼于提高欧洲高等教育体系的国际竞争力， 尤其是提升欧洲高等教育体系的吸引力。 在这二十年里， 虽然博洛尼亚进程存在一定缺陷， 但最终通过一系列举措实现欧洲高等教育区（EHEA）的建设目标。 迄今为止，博洛尼亚进程俨然成为一个超国家项目。

（一）强调共同价值观

1999 年， 各国共同签署的《博洛尼亚宣言》指出， 欧洲大多数国家都已经意识到共同的“欧洲价值观”对“知识欧洲”的重要性［3］。 为了构建欧洲公民的认同感， 博洛尼亚进程始终贯穿共同的“欧洲意识”与“欧洲价值观”， 提出的一系列目标都是基于共同的“欧洲价值观”。 比如， 通过打造欧洲高等教育区（EHEA）这一利益共同体， 整合欧洲高等教育区（EHEA）内各国资源， 共同努力提高国际竞争力。提高欧洲高等教育区（EHEA）师生的流动性是博洛尼亚进程中另一个重要目标， 这不仅促进了知识的流动， 还在交流合作的过程中凝聚了欧洲公民意识与欧洲认同感。

近年来， 博洛尼亚进程强调包括弱势群体在内的所有群体都应有机会接受高等教育。 具体而言，博洛尼亚进程通过扩大高等教育社会层面参与度， 缩小社会鸿沟， 为不同社会群体提供平等的高等教育机会。 这一举措明显增强欧洲社会凝聚力， 提高欧洲认同感， 使博洛尼亚进程的成果得以可持续发展。 同时， 共同的“欧洲价值观”反过来也推动博洛尼亚进程的实施。 不过， 建立欧洲认同的关键是必须处理好与现有民族认同之间的关系［4］。 博洛尼亚进程的实施遵循各国自愿原则。 尽管各个参与国历史不同、 语言不一、 民族多样， 但是博洛尼亚进程是在充分尊重不同语言、 文化、 国家教育体系和大学自治多样性的前提下开展， 突出“和而不同”， 最终促进欧洲一体化。

（二）消除合作交流障碍

博洛尼亚进程通过实施学分累积和转换制度（European Credit Transfer System， 简称ECTS）、 文凭补充制度（Diploma Supplement， 简称DS）以及可供比较的三级学位制度等一系列措施， 为欧洲高等教育区（EHEA）的交流与合作消除障碍。 以学分累积和转换制度（ECTS）与文凭补充制度（DS）为例， 学分累积和转换制度（ECTS）是指当学生在欧洲高等教育区（EHEA）的高校学习时所获得的学分， 可以被欧洲高等教育区（EHEA）其他国家的高校承认。 在国际化背景下， 目前所有博洛尼亚进程参与国都已经在本国高等教育机构中使用了学分累积和转换制度（ECTS）。 学分累积和转换制度（ECTS）为欧洲高等教育区（EHEA）人才流动提供了可供比较且共同认可的指标， 极大地促进了人才流动。 所谓的文凭补充制度（DS）， 就是在欧洲高等教育区（EHEA）其他国家求学的高校毕业生， 回到本国后可以通过文凭补充材料， 在本国高等教育机构获得相应的学位证书。 这一制度有助于不同国家之间的学历互认， 鼓励学生出国交流学习。

（三）构建质量保障体系

博洛尼亚进程启动之时， 大部分签署国还未制定高等教育质量保障体系， 现今大多数签署国已在高等教育质量保障上达成一致。 博洛尼亚进程通过出台《欧洲高等教育质量保证标准与准则》（European Standards and Guidelines for Quality Assurance in European Higher Education Area， 简称 ESG）、 建立《欧洲高等教育质量保证机构注册制度》（European Quality Assurance for Higher Education， 简称EQAR）， 保证各参与国的高等教育质量保障系统贯彻统一的质量保障原则。 当然， 这并非要求各个参与国按照一套相同的高等教育质量保障标准运行。 各参与国可根据本国国情， 在符合欧洲质量保障原则的基础上，自行制定高等教育质量保障体系。 迄今为止， 大约三分之二的参与国表示， 已经将《欧洲高等教育质量保证标准与准则》（ESG）运用在本国的高等教育质量保障系统中。 越来越多参与国的高等教育质量保障机构通过《欧洲高等教育质量保证机构注册制度》（EQAR）进行注册， 表明各个国家都在基于欧洲高等教育质量保证标准开展质量保障工作。 此外， 博洛尼亚进程还强调高等教育质量保障系统应由内部自我评估机构与外部第三方评估机构相结合。

实际上， 早在2003 年博洛尼亚进程柏林部长级会议上， 各国教育部长就意识到各个高等教育机构应该对高等教育质量保障负主要责任， 高等教育机构的透明度是质量保障政策的一个重要方面。 到目前为止， 基本上所有博洛尼亚进程参与国都已经公开本国的高等教育质量保障政策， 大大增加了各国高等教育质量的透明度。 同时， 近几年国家级部长会议还特别提出： 注重学生的主体地位， 强调以学生为中心， 将学生的学习效果纳入高等教育质量保障评估中。 总之， 博洛尼亚进程通过规范高等教育质量保障标准， 不仅提高了高等教育质量， 还为各国高等教育交流合作提供了可供比较的基础， 高等教育国际化深入推进。

（四）建立组织协调机制

博洛尼亚进程作为一个成员数量庞大、 以政策驱动进程实施的超国家项目， 具有完备的组织协调机制。 自《博洛尼亚宣言》签署后， 各国教育部长每两年共同召开一次国家级部长会议， 以商讨日后博洛尼亚进程发展方向及需要采取的措施， 给予参与国有效的指导， 并且每次会议商讨的内容将记录在册， 以《公报》的形式呈现。 此外， 各国部长决定成立博洛尼亚后续行动小组（Bologna Follow－up Group，简称BFUG）， 行动小组在监督《公报》的执行等方面发挥着重要作用。 2018 年巴黎国家级部长会议后，博洛尼亚后续行动小组（BFUG）建立一个新的协调分支机构， 即博洛尼亚实施协调小组（Bologna Implementation Coordination Group， 简称BICG）。 该实施协调小组强调通过参与国间的互助， 指导、 改善和加快各个参与国进一步的执行工作。 比如， 博洛尼亚实施协调小组（BICG）通过每年召开数次小结会议及时沟通互助执行状况， 截止目前， 博洛尼亚实施协调小组已召开九次小结会议。

三、 欧洲经验对粤港澳大湾区的启示

（一）培养湾区共同体意识

虽然中国港澳回归已有二十多年， 但是由于港澳两地经历殖民等历史原因， 港澳文化与内地文化仍存在差异， 由此造成的湾区认同感与归属感不足将会影响粤港澳大湾区高等教育合作。 特别是香港地区， 由于受到英国殖民时期文化影响， 一些香港青年缺乏对祖国的正确认知。 2019 年中大香港亚太研究所一项民调显示， 近四成香港市民视大湾区规划为香港发展机遇， 但过半数认为香港人在大湾区内发展欠优势［5］。 相比香港， 澳门对粤港澳大湾区的认同度较高， 但仍有提升空间。 据中国社会科学院发布的《社会心态蓝皮书： 中国社会心态研究报告（2019）》显示， 近年来澳门居民对粤港澳大湾区的关注度提升， 且超六成澳门居民认为内地具有良好的发展前景［6］。

博洛尼亚进程全方位贯穿“欧洲价值观”， 将认同感作为“催化剂”推动博洛尼亚进程的实施。 鉴于此， 提高粤港澳大湾区民众对湾区的认同感， 尤其是培养粤港澳大湾区青年大学生树立湾区共同体意识， 是推动粤港澳大湾区高等教育合作发展的前提。 粤港澳三地文化同宗同源， 深受岭南文化的影响。但由于独特的区域历史背景， 港澳文化难免受到西方意识形态的影响。 因此， 要特别注重“培育以中华文化为主流、 多元文化共存共享的价值体系， 增强港澳青年融入大湾区以及国家的发展大局、 建功新时代的自觉性”。［7］

一方面， 政府部门、 社会团体等应继续扩大和深化三地青年的交流内容与合作形式， 调动三地青年参与大湾区教育合作的积极性与主动性， 进一步巩固青年们的湾区共同体意识。 比如， 继续深入开展粤港澳大湾区港澳青年实习计划、 青年同心圆计划、 港澳青年内地创业以及就业项目、 举办大湾区青年论坛等活动。 另一方面， 深入了解粤港澳青年对粤港澳大湾区的发展诉求同样关键。 政府、 高校等应及时回应合理诉求， 令港澳青年切身感受并享受到湾区发展成果， 避免让港澳青年感觉“被安排”，以增强港澳青年对湾区的认同感与归属感。

（二）健全交流合作制度

粤港澳大湾区高等教育虽有一定的合作基础， 但仍然存在不少因素阻碍高等教育交流合作。 首先，三地不同的社会分配政策在一定程度上阻碍高等教育合作的开展。 比如在税收政策上， 与港澳税制相比， 内地仍属于高税收区。 以个人所得税为例， 目前香港实行15%的标准税率， 澳门职业税实行最高税率为12%， 但内地个人工薪所得税最高税率为45%， 远超港澳两地。 若港澳人员在内地停留累计超过183 天， 则需按照内地个税规定缴纳个人所得税， 这样势必会影响港澳人员在大湾区内流动的积极性。 所以， 粤港澳大湾区高等教育合作需兼顾各方利益， 应完善粤港澳大湾区高等教育合作参与制度，特别是切实保障各方利益相关者享受合理的分配机制。 比如在财税制度方面， 尝试打破税收制度壁垒，使生产要素自由流动。

再者， 尽管三地政府在宏观上已出台相关政策文件指导大湾区高等教育合作， 但具体的专门实施细则仍有待完善。 比如， 办学管理、 学历互认、 学分累积等一系列设计仍制约大湾区高等教育合作深化。 欧洲经验表明， 消除高校交流与合作的制度障碍是博洛尼亚进程取得成功的关键。 因而， 粤港澳大湾区三地高校应致力于消除高校之间的交流障碍， 包括建立大湾区高校通用的学分转换与累积制度，允许学生在不同学校交换后可以积累通用的学分。 待时机成熟， 在湾区学历互认的基础上借鉴博洛尼亚进程中的文凭补充制度， 确保大湾区内交流合作的学生可以在交流结束后继续学业或取得文凭。

（三）建构质量保障系统

高等教育的质量直接影响粤港澳大湾区高等教育交流与合作， 共同的质量保障标准是开展粤港澳大湾区高等教育合作的先决条件。 目前粤港澳大湾区高等教育质量保障体系处于空白状态， 粤港澳三地仍各自采用原有的高等教育质量保障体系。 比如， 澳门通过设立《高等教育素质评鉴制度》保障高等教育质量， 评鉴工作由澳门高等教育局核准的评鉴机构进行， 评鉴制度的架构由院校评鉴与课程评鉴组成， 保障教育质量的同时还着力于改进、 提升教育质量。 香港高等教育质量保障体系由内部评估与外部评估组成。 为使香港高等教育质量具有国际竞争力， 香港高等教育质量保障体系强调引入国际一流学者与专家参与外部评估。 在缺失三地共同认可且可供比较的粤港澳大湾区高等教育质量保障体系的情况下， 三地高校不便施行学分积累与转换、 学历互认等专门细则， 阻碍了湾区高等教育交流与合作的深化。 因而， 建构粤港澳大湾区高等教育质量保障系统成为当下的要务。

粤港澳大湾区高等教育质量保障系统应由第三方外部质量保障与高校内部自我评估组成。 一方面，外部质量保障机构需是相对独立且非官方性质的区域性中介评估机构。 该中介机构作为三地政府、 高校与社会之间的纽带， 促使高校自主权与政府管控权在质量评估过程中保持合适的张力， 并及时通过多种媒介渠道公开大湾区高校质量评估结果， 定期发布具有影响力的质量研究报告， 接受广大民众监督， 致力于建立集公平、 效率与透明于一体的粤港澳大湾区高等教育外部质量评估机构。 另一方面，内部质量保障系统应注意以下几点： 一是内部自我评估与外部第三方评估相结合， 将所有利益相关者，比如教师、 学生、 专家等， 纳入质量保障评审过程中。 欧洲经验显示， 第三方评估机构成员的组成应以同行专家为主体， 同时还需包含其他利益相关者。 此做法有助于打破高等教育的封闭状态［8］。 同时，学生作为教学课堂中的主体， 其意见对于评估及改善高等教育质量尤为重要。 二是注重以学生为中心，突出学生主体地位， 着重关注学生的学习态度、 学习效果与教师的关系等。 三是及时在学校网站公布高等教育质量评估报告， 提高高等教育质量评估透明度。 再者， 在“一国两制”的背景下， 还需探索符合三地实际需求的粤港澳大湾区高等教育质量保障标准， 并以制度形式确立下来。

（四）完善组织协调机制

首先， 从科研合作上看， 由于粤港澳大湾区缺失专门组织协调机构， 导致当前粤港澳三地科研合作以个人自由参与为主， 极少规模组织参与合作， 且外延式合作居多， 内涵式合作欠缺［9］。 其次， 在缺少有效商榷的情况下， 三地合作办学难以深入推进。 广东与港澳两地在高校教育管理体制上存在显著差异。 港澳地区高校拥有办学自主权相对较大， 而内地高校的招生与管理则更多由政府管控。 最后，在议事安排上， 粤港澳三地缺乏政府层面的高等教育合作议事机制。 目前， “三地只有广东省教育厅与香港教育局每年召开粤港教育合作专责小组工作会议， 广东与澳门、 香港与澳门、 三地间未有常态化的教育工作议事机制”［10］。 此外， 议事安排欠缺合理性， 三地缺乏及时有效的协商会议。 概言之， 有效的组织协调机制才能更好的整合粤港澳大湾区高等教育各方力量以推动交流与合作。

如上所述， 博洛尼亚进程中完备的组织协调机制保障欧洲高等教育合作顺利进行。 鉴于此， 完善粤港澳大湾区高等教育组织协调机制是接下来工作的重点。 三地应尽快成立粤港澳大湾区高等教育合作协商小组， 定期召开小组工作会议。 合作协商小组需寻求各方利益相关者的共同利益， 商讨并制定阶段性合作目标与合作计划， 着力解决当下合作过程中存在的问题， 最终凝聚三地共识、 促成合作。另外， 从长远来看， 由于港澳地区的特殊性， 可探索成立由粤港澳三地政府共同主导的协调组织， 以进一步为粤港澳大湾区高等教育合作“保驾护航”， 助力粤港澳大湾区高等教育交流与合作。

四、 余 论

博洛尼亚进程对欧洲高等教育系统影响深远， 但在持续建设过程中仍有不足之处。 所以， 粤港澳大湾区在借鉴欧洲高等教育合作经验的同时也应注意其缺陷， 引以为戒。 其一， 人员流动不平衡。 博洛尼亚进程的核心目标之一是提高人员流动性， 但从人员流向看， 如今大部分学生集中流入英国、 德国等西欧老牌留学国家， 而东欧国家则主要表现为学生外流， 这在一定程度上导致东欧国家人才流失。2009 年博洛尼亚进程国家级部长会议曾指出： “在2020 年之前， 使至少20%的欧洲高等教育区的毕业生有从海外学习或海外培训中受益的经历。”［11］但由于各参与国经济文化水平不一， 实际上目前只有少部分学生才能享受跨国交流带来的红利。 粤港澳大湾区高等教育合作过程中也应防范人员流动不平衡现象， 坚持粤港澳三地优势互补、 互利共赢、 共创共享的原则。 其二， 区域合作可持续性难以保证。博洛尼亚进程实施长达二十年， 在此期间不断有新的国家加入， 各个参与国改革步调不一、 改革热情程度不同。 各国参与度的差异及其自身利益的诉求会对区域高等教育合作发展的可持续性带来负面的影响。 粤港澳大湾区高等教育合作应注意兼顾共性与个性的差异， 建立合理有效的激励制度与利益分配制度， 保障大湾区高等教育合作可持续发展。 其三， 弱势群体学生仍处于不利地位。 尽管博洛尼亚进程努力为社会所有群体提供平等接受高等教育的机会， 但在这方面仍有改进余地。 以提高学生就业能力为例， 近年来博洛尼亚进程出台相关系统性政策以促进学生就业。 比如， 邀请企业人员参与课程改革计划、 将实习纳入高校教学计划、 为学生提供指导就业服务等。 但部长们承认弱势群体学生在有关就业方面所面临的困难几乎被政策所忽略［12］。 如何改善弱势群体的不利境地， 解决他们所面临的困境， 是粤港澳大湾区高等教育合作过程中应着重关注和思考的问题。