肖国庆

摘 要：县开发区城投公司是开发区发展的重要推动者，为开发区建设发展、产业培育筹集资金，其融资成效对开发区的产业集聚具有重要意义。长期以来，县开发区城投公司都面临着融资难的困境。近年来，受我国一系列金融改革及城投公司发展瓶颈等因素影响，县开发区城投公司的融资困境更是愈发严重。本文以某县级市的开发区C城投公司为例，分析当前县开发区城投公司融资现状及存在的问题，并尝试提出可行性建议，以推动县开发区城投公司实现可持续发展。

关键词：城投公司;融资问题;县开发区

开发区（泛指各类经济技术开发区、高新技术产业开发区、自由贸易区、综合保税区等各类功能区）是我国当前经济发展的重要支撑力量，目前全国许多县（含县级市）、区普遍设立了开发区。根据《中国开发区审核公告目录》（2018年版）统计，我国现有开发区2534家，其中县开发区更是开发区中的主力军。为了推进开发区发展，各级开发区管委会相应的成立了开发区城投公司，主要负责开发区投融资、招商引资、产业投资及开发运营等业务。相比于市级层面开发区城投公司，县开发区城投公司整体实力偏弱，资产规模偏小。

一、C城投公司简介及融资现状

C城投公司成立于2002年，注册资本7亿元，实缴资本6亿元，主体信用评级AA-，是某县级市下辖开发区唯一一家城投公司，股东为开发区管委会。公司主要业务包括开发区基础设施建设、政府项目代建、园区运营、政策性融资担保、股权投资等。

为了保障开发区建设速度，推动开发区产业发展，满足招商引资工作需要，近年来，C城投公司融资规模日益增大。如表1-1所示，2018年-2020年，C城投公司资产规模分别为38亿元、41亿元、53亿元，融资余额分别为12亿元、13亿元、16亿元，不含PPP融资债务余额，公司资产负债率分别为59%、60%、64%。

截至2020年12月31日，C城投公司存量融资规模16亿元。按照融资渠道分类，除股东注资外，所有融资均是债务性融资。按照融资来源进一步细分，银行贷款11.5亿元，融资租赁4.5亿元，其中政策性银行贷款3亿元，占融资总额的19%;商业银行贷款8.5亿元，占融资总额的53%（如图1所示）。按照融資期限分类，1年期以下（含1年）融资余额3.2亿元，占比20%;1-3年期（含3年）融资余额3.5亿元，占比22%;3-5年期（含5年）融资余额2.3亿元，占比14%;5年期以上融资余额7亿元，占比44%。

二、存在的问题

（一）融资结构有待优化

融资结构是指公司在筹资过程中，由不同渠道取得或筹集的资金之间的构成及比例关系。合理的融资结构对降低融资成本、改善公司财务状况具有重要意义。但是县开发区城投公司通常都面临着融资结构不尽合理的问题。以C城投公司2020年末融资数据为例，通过分析可以发现，C城投公司的融资结构问题主要表现在以下几方面：一是债务性融资与权益性融资比例问题，公司所有融资均源于债务性融资，无权益性融资。二是债务性融资中，融资利率较低的政策性银行贷款占比较低，商业银行贷款及融资租赁占比较高，占比81%。三是融资期限构成不尽合理。公司中短期融资贷款占比较高，造成了较大的还本付息负担。2020年末，公司5年期（含5年）以下贷款占比56%，其中1年期短期贷款占比20%。且存在一年中某个月大额贷款集中到期现象，这种贷款到期时间分布势必会对公司现金流造成巨大的压力。

（二）融资渠道偏窄

企业融资渠道分为债务性融资和权益性融资两类。一方面，由于国家对政府平台公司融资政策的逐步收紧。另一方面，县开发区城投公司本身资产规模有限、信用评级偏低、缺乏良好的财务业绩。导致县开发区城投公司很难通过债券、信托、ABS、上市等融资途径实现融资。沪深交易所在企业债审核规定中提出，对总资产规模小于100亿元或主体信用评级低于AA（含）的城投公司，应结合自身经营和偿债能力，审慎调整债券申报规模和募集资金用途。公司信用评级AA级是指该公司具有很高的信用质量，偿还债务能力很强，受不利经济环境的影响较低，违约风险低。当前，我国县开发区城投公司多数是AA级及以下评级，仅能勉强达到发行债券融资的基本门槛条件，所以它们通常都依赖银行短期流动资金贷款、中长期贷款以及融资租赁等债务性融资方式筹资资金，权益性融资渠道狭窄，急需拓展。以C城投公司为例，公司主体信用评级是AA-，导致公司一直无法通过发行债券等资本市场手段开展直接融资，仅能通过债务性融资渠道筹集资金。

（三）融资方式偏少

随着国家监管政策日趋收紧，金融机构严格控制甚至压缩城投公司融资额度。特别是2021年7月9日，银保监会发布《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》，俗称“城投15号文”，该文件的出台，更是限制了县开发区城投公司的部分传统融资方式。现阶段，县开发区城投公司融资通常采用的方式包括以下几种：一是传统银行抵押贷款，以股东注资入股公司的房产、土地等资产作为抵押物，从银行等金融机构申请抵押贷款。二是项目贷款，城投公司作为项目建设方，银行针对标的建设项目给予贷款授信。三是融资租赁，将城投公司名下次优级资产作为租赁标的物，与融资租赁公司签订售后回租协议，获取资金，但是融资租赁实际综合费率相对传统银行贷款略高。四是流动资金贷款，为了满足公司日常经营活动，补充现金流，以信用贷款或第三方信用担保方式从银行融取资金。五是PPP模式融资，城投公司与社会资本合作，成立具有特殊目的项目公司（SPV公司），政府与SPV公司签署特殊经营权类型协议，由SPV公司向银行申请贷款，SPV公司以政府付费或额外政府补贴等形成的现金流作为还款来源，PPP融资债务规模不纳入城投公司债务规模内。目前，C城投公司融资方式主要集中于上述五种，未通过企业债、信托计划等方式开展融资。

（四）融资成本偏高

虽然县开发区城投公司在融资过程中具有隐性的政府信用背书，但是由于大部分县开发区政府都财政收入有限，城投公司资产质量有待提升，主体信用评级通常不高，在融資过程中，县开发区城投公司对融资费率议价权较弱。以C城投公司为例，近几年，公司贷款平均利率较高，且未出现明显下降趋势，公司大部分借款利率达到6.5%以上，LPR上浮比例较高，公司平均融资成本约7%。相较于东部及中部地区，西部地区及经济欠发达地区的融资成本更高，甚至存在综合成本10%以上的情况，高额的融资成本使得公司每年都要负担巨大的付息压力。

三、县开发区城投公司融资的相关建议

（一）改善公司财务状况

县开发区城投公司融资结构不合理、融资难、融资贵，归根结底是公司财务状况不够理想，需要公司自身做大做强。我们应该明确，开发区城投公司是有别于传统的城投公司，传统的城投公司通常是重资产模式，以委托代建、施工等业务为主，而开发区城投公司则是以产业为主。县开发区城投公司可以考虑从资产质量、盈利能力两个方面优化公司财务状况，提升公司信用评级等级，为拓展融资渠道、方式，降低融资成本打下基础。

资产质量方面，做大做实公司资产。首先，作为公司股东，政府应提高货币出资比例，以非货币性资产出资时，应注重出资资产质量，避免道路、管网等公益性资产或无现金流资产占比过高，可以考虑将区域内污水处理厂、自来水厂或工业厂房等具有稳定现金流资产作为出资注入公司。其次，开发区城投公司应加强对名下资产的运营管理能力，盘活闲置资产。例如主动或配合政府部门开展招商引资工作，发挥厂房等可租售资产功效最大化，提升租售率。

盈利能力方面，开源节流，提升公司硬实力。作为开发区的城投公司，公司应聚焦产业定位，加强园区运营能力，围绕招商引资企业入驻、建设、生产、政策申报等多方面提供有偿性中介服务，适时发展股权投资、担保、小贷、融资租赁等业务，布局餐饮、物业管理等市场，解决开发区内企业刚性需求，扩大公司业务范围，增加公司利润来源点。同时，公司应控制、压缩非必要成本支出，按照成本费用预算进行年度考核。

（二）构建科学融资体系

结合开发区发展规划及城投公司中短期战略目标，制定科学合理的融资规划和年度计划，稳步优化融资结构，定期总结分析融资计划执行情况，并适时调整下一步融资安排。以满足年度投资计划为目标，确保融资规模与投资规模相匹配，严格控制融资成本。未雨绸缪，做好融资项目储备，以长期限贷款为主，短期限贷款为辅，逐步用长期限贷款替换掉短期限贷款。以项目贷款为主，流动资金贷款为辅，发挥项目贷款期限长、额度大的优势。以低利率贷款为主，高利率贷款为辅，逐步降低公司融资成本。融资过程中应合理规划债务到期时间，实现债务错峰到期，避免集中还款现象发生，减轻公司现金流压力。

（三）打通融资渠道，拓宽融资方式

随着我国资本市场的逐步发展和完善，在改善财务状况的同时，开发区城投公司应提前谋划借助证券市场等中长期资本市场开展权益性融资，扩大直接融资比例及规模，发挥证券、信托产品等金融工具作用，探索混改、上市等融资方式，将优质资本引入开发区城投公司。在实现新的要素配置同时，利用资本市场提升公司竞争力。县开发区城投公司在谋划上市模式的选择过程中，应结合开发区管委会对公司的定位、规划以及公司自身的资产结构、业务板块等因素综合考虑。在上市融资实际操作中，县开发区城投公司可以参照以下三种模式：一是以该城投公司自身作为拟上市主体进行改制，剥离非主营业务和资产;二是以该城投公司控股或全资子公司作为拟上市主体进行改制，然后将关联性资产及业务注入拟上市主体;三是重新设立新的拟上市主体，然后将该城投公司中拟上市的资产和业务注入该拟上市主体。

债务性融资方面，在传统渠道的基础上，一是可以深化与国开行、农发行等政策性银行的合作关系，抓住政策机遇，争取利率低、期限长的贷款资金，例如C城投公司，在2020年成功争取到利率较低的抗洪专项贷款。信用评级较优的县开发区城投公司可考虑发行信托产品、企业债等方式拓宽融资方式。二是可以加强政策研究，紧跟国家政策导向，关注国家发改委、财政部等部门通知，积极争取国家政策性贷款和专项建设基金。三是，县开发区城投公司可以结合当地实际，谋划外国政府贷款，该类贷款属于国别类贷款，借款主体是各地政府，且规定专款专用。但是县开发区城投公司可以实际参与到项目谋划中，利用该类贷款解决基础或配套设施建设以及区域环境整治等问题，进而从侧面缓解县开发区城投公司的资金筹集压力。外国政府贷款具有期限长、利率低、额度大等明显优势，通常期限为10-20年。例如法国开发署贷款，贷款期限20年，利率按照EURIBOR（欧洲银行间同业拆借利率）+1.5%执行，折算后年利率约2%左右，重点支持可持续城市发展、公共交通建设及管理、智能电网等领域。

（四）建立健全风险防控体系

县开发区城投公司虽然普遍体量较小，但是防范化解债务风险不容忽视。县开发区城投公司应加强对国有资产的运营管理，确保国有资产保值增值，防范国有资产流失。公司应着重加强对货币资金、金融资产、固定资产、无形资产、对外投资、对外担保等高风险领域的管理与控制。建立健全对投融资风险的识别、评价、分析和防范体系，规范投融资活动的制度、流程及手续。强化公司财务监管力度，注重财务人才梯队建设，打造一支财务专业精、业务知识通的财务团队，提高融资监控和风险预警能力，及时防范和化解融资风险，为公司持续经营发展提供有力支撑。

一是要准确、有效的识别各类风险。县开发区城投公司在经营中面临的风险类别多样，通过识别相关风险，可以帮助公司采取更加合理、科学的风险控制与管理措施。二是要对识别的风险进行合理评估，不盲目跟风的进行项目投资。要深入的分析与了解城投公司的实际情况，对公司的可用资金规模、项目投资、资金需求以及市场行业作出准确的把握，并结合上述要素进行综合分析与判断。三是要在公司内部逐渐建立完善的监督预警机制。对于经营中存在的各类风险要进行实时监测与控制，结合市场情况、业务情况来对可能出现的风险与潜藏的隐患及时发出提醒。

（五）深化“管委会+公司”模式

目前“管委会+公司”的模式已经成为我国开发区的通行模式，在实际发展中，也出现了很多优秀的案例。但是在县开发区中，“管委会+公司”模式的效果仍然不尽理想，管委会与公司间的关系以及对各自角色的定位仍然存在一定的模糊性。作为公司股东，管委会必须推动县开发区城投公司市场化运作，支持公司做大做强，进而反哺开发区发展。同时，县开发区城投公司应该从自身出发，一是要重点解决治理能力问题，扎实推进公司化建设，明确党组织、董事会、监事会、经营层的定位及职权，科学规划决策流程及议事规则，提高治理能力，减少公务人员兼职现象。二是要建立健全市场化运营机制，推行经营层能上能下、员工能进能出、收入能增能减的体制，激发公司的内在活力。重点关注公司组织架构优化、定岗定编、减员增效等领域，建立经营层任期制及全员绩效考核制，形成个人、公司、管委会共生共赢的关系。

四、结束语

县开发区是各地经济发展的主战场，面对新形势和政策环境调整，作为开发区建设运营发展的重要载体，县开发区城投公司必须深化改革、与时俱进，积极创新融资方式，拓宽融资渠道，控制融资成本及规模，继续发挥好投融资、产业培育、园区运营等功效，为开发区发展提供保障，为县域及区域经济发展做出更大贡献。

参考文献：

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[2]覃任威.浅析城投企业转型过程中的融资问题[J].全国流通经济，2019，000（017）：P.39-40.

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