张 伟

（湘潭大学 公共管理学院,湖南 湘潭 411105）

改革开放以来，我国城市化进程发展迅猛，城市常住人口比率已从1978 年的17.92%增至2019 年的60.6%（国家统计局，2020），其中新增人口绝大部分来自农民外迁。城镇化与农村空心化密切相关，在城镇化快速推进的同时，基层社会的原子化、空心化日趋凸显。农村空心化伴随着人口的大规模净流出，有别于西方国家的家庭式迁徙，中国的人口流动则以青壮年群体为主[1]。青壮年农民作为新生代农民工的核心构成，在长期的流动过程中对城市社会表现出强烈的渴望，其务农意愿随着年龄的减小而不断降低，由此导致了代际断裂[2]。中国青少年中心的调查显示，50岁以上的农民工仅有15%愿意在城市定居，40～50 岁为21%，30～40 岁为37%，20～30 岁为45%，20 岁以下的高达61%[3]。农村代际断裂不可避免地带来耕地抛荒和农业凋敝，培育新型农业经营主体、推动农地规模经营等被认为是化解农村代际断裂的重要策略[4-5]，但如何在农村空心化、农民代际断裂背景下推进农地制度创新仍待探索。

自2013 年“中央一号文件”提出“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转”以来，“一号文件”连续8 年强调培育新型农业经营主体、推动农地规模经营，并提出“三权分置”为农地制度创新提供基本方向和政策支持。但在具体实践中，仍存在土地碎片化严重、流转成本高昂等困境，亟待加强农地制度创新，以盘活闲置资源、破除农地抛荒的空心化困境。基于此，本文重点关注的问题是：农地三权分置对“空心化”和“代际断裂”的功能作用如何？如何通过农地制度创新推动农地规模经营和新型农业经营主体培育？以期为完善农地三权分置及其配套制度提供参鉴，助力农业现代化和劳动力回流，缓解农村“空心化”和代际断裂的负面影响。

一、文献综述

（一）农村空心化研究现状

农村空心化是指人口大规模净流出而表现出的基建、农地和产业等资源的闲置状态。相关研究主要聚焦于生成机制、外在表征及治理对策三方面，涉及地理学、人口学和经济学等学科。就生成机制而言，学界普遍认为农村劳动力在向城市和非农部门转移过程中，个人经济收入和对新形式住房追求的提升使得农民对建房换房有了更强的意愿和经济能力[6-7]，继而在村组外围建房并形成了“建新不拆旧”和“外扩内空”的空心化现状。就外在表征而言，相关的研究从地理学、人口学等视角出发，指出“农村空心化”突出表现为“内空外扩”的村落空间格局[8]、乡村人口结构失衡和科教文卫等部门人才的严重缺失等[9-10]。基于不同学科视角，提出了差异化的应对策略，如发展农村经济[11]、推进城乡制度一体化[12]和基层社区再造[13]等宏观治理路径，亦有不少学者聚焦于土地流转[14]、宅基地制度改革[15]等微观路径。

（二）关于代际断裂研究

农村代际断裂是指以青壮年为核心的新生代农民工长期从事非农工作所引发的农村人口结构失衡和家庭割裂现象，现行研究主要集中于新生代农民的务农意愿及其影响因素、化解策略三个方面。首先，就务农意愿而言，理论界和实务界诸多研究表明，新生代农民的务农意愿普遍较低，且与年龄大小呈正相关关系。清华大学的一项调查显示，在20 世纪80 年代和90 年代的新生代农民工中，分别仅有7.3%和3.8%的劳动力选择回乡务农[16]。其次，关于新生代农民返乡务农的影响因素研究主要集中于两个方面：一是个人和家庭因素，包括劳动力的性别、年龄和受教育水平以及家庭劳动力、土地资源和配偶子女等因素[17]；二是经济因素，包括就业机会、城乡收入差距、区域经济发展等因素[18]。就化解策略而言，学界提出加强新型经营主体培育[19]、优化农业生产环境[20]和加大农业补贴力度[21]等策略助力劳动力回流，弥合农村断裂的代际关系。

（三）农地制度创新研究

改革开放伊始，我国农村确立了“两权分置”农地制度，以稳定土地承包关系为旨归，推动土地产权制度改革。随着农村青壮年向城市和非农部门大量转移，农村空心化、代际断裂倾向凸显，小农经营的弊端逐渐显现。农地制度改革的核心逐步转向土地流转机制创新，通过推动适度规模经营、培育新型农业经营主体以回应“谁来种地”“如何种地”问题。当前农地流转制度研究主要集中于以下三个视域：一是土地流转效益，多数学者认为土地流转有利于土地效益提升、农村产业结构优化并促使农村从劳动密集型向产业密集型转变[22]，同时也有利于剩余劳动力转移和农民增收创收等[23]；二是土地流转的制约因素，包括土地碎片化严重[24]、土地流转市场不完备[25]、农民土地观念守旧和农村社会保障制度不健全[26]等；三是土地流转模式探索，极具代表性的有股田制[27]、反租倒包[28]、“公司+合作社+小农户”[29]等。

上述分析可见，既有的农村空心化研究普遍关注农村青壮年群体的大规模净流出引发基建空心化、人口空心化和产业空心化，且这一现象随着城市化的推进呈现出愈演愈烈的态势。同时，在代际断裂研究中，学者普遍认为新生代农民工的务农意愿在不断降低，这使得“谁来种地”“如何种地”问题愈发尖锐。而究其实质，农村空心化及代际断裂的负面效果更多是人口流动带来资源配置失衡问题。农地制度创新旨在推动农村土地资源与经营者的优化配置，可作为化解农村空心化和农业经营代际断裂的有效途径。为此，本文基于土地制度创新缓解农村空心化和代际断裂问题的典型实践，旨在探索具有普适价值的化解农村空心化、实现产业兴旺的实践路径。

二、案例实证：G 镇农业发展困境与农地制度创新

S 县位于江苏省西北部，交通便利，工商业发达。G 镇是S 县农业大镇，所辖面积106 km2，户籍人口4 万余人，拥有耕地面积6000 余hm2。自20 世纪90 年代以来，依托交通优势S 县农民开始大规模外出务工，至21 世纪初，劳动力流出率达至65%，农村空心化和代际断裂现象初显，诸多农村地区出现粗放式经营甚至土地抛荒现象。在此背景下，G 镇适时开展农地制度创新，依托“三权分置”改革探索农地流转模式。

（一）G 镇农业发展困境

1.农业结构单一，配套设施薄弱

一直以来，单一的农业结构是制约G 镇农业发展的重要瓶颈。从农林牧渔业内部结构来看，G 镇农业产值比率一直处于90%以上，种植业牢牢占据主导地位。从种植业内部构成来看，粮食播种面积占农作物总播种面积的比率高达85%以上，经济作物和其他作物比率不足15%，单一的粮食型农业结构特征明显。尽管近年来粮食作物的产量有所提高，但其效益却较为有限。与此同时，G 镇农业基础设施建设的不足进一步制约着当地的农业发展。农业生产的发展很大程度上取决于基础设施的配套，在G 镇的田野调查中发现，当地的农业基础设施建设较为滞后，且设施老化严重。一方面，G 镇的田间小道仍以土路为主，仅少数主干道铺设了水泥路面，每逢雨季，交通极为不便；另一方面，G 镇的水利设施老化严重，田间的灌排渠系淤塞明显、涵闸泵站老化甚至荒废，严重影响农地的灌溉排水。

2.土地流转机制缺失，耕地抛荒凸显

市场经济的发展使得城乡二元分离体制的弊端愈发凸显，城乡间、工农间的收入剪刀差不断扩大，由此带来城市虹吸效应的持续增强。20 世纪末以来，在城市高收入的拉力和乡村内生发展衰落的推力下，G 镇农民逐渐从农村生产生活中脱离，向城市和非农部门转移。核心劳动力的流失，加剧了G 镇农业发展困境，面对“谁来种地”这一难题，一部分离乡群体选择半工半农的方式予以回应，即农忙时在家务农，农闲时进城务工。而一部分高收入农民和家庭式迁徙群体则寄希望于土地流转，在助力自身创收的同时，实现土地的集约利用。在G 镇农地制度改革之前，该镇的土地流转方式以口头约定为主，缺乏制度化的土地流转机制。而私下流转不可避免地带来流转纠纷、土地掠夺式经营等弊端，这一定程度上降低了农户土地流转的意愿和积极性，农地抛荒现象渐趋凸显。

3.粗放式经营，土地效益低下

粗放式经营是指在农业生产中以相对少的生产资料和劳动力，投入到较多的土地和劳动量中，是一种广种薄收的经营方式。在实地调研中发现，G 镇所辖的13 个行政村普遍存在粗放式经营现象，科技投入不足，以人工劳动为主，土地效益较为低下。其主要归因于两方面：一是核心劳动力的大规模净流出，使得G 镇农业发展面临巨大的劳动赤字。据统计，G 镇70%以上的家庭主要依靠“三留守群体”耕种，后者劳动力低下，且对现代化器械的应用能力不足。二是非制度化土地流转机制的失灵，使得承租主体无力承担大规模的农地耕种，“懒汉田”现象凸显。前述已及，G 镇的土地流转主要是在村、组的熟人之间以口头约定的形式实现，流转方式简单且流转价格低廉（7500 元/hm2左右），承租主体有较强的动机和能力去获取大规模的耕地。而拘囿于私人承租主体生产资料的有限性，以及所流转土地严重的碎片化，承租主体往往无力开展集约化经营，“懒汉田”便产生了极大的可能性。

基于G 镇农业发展困境的梳理，发现土地流转机制和流转平台的缺失是制约G 镇农业发展的滥觞。因此，推动农地制度创新，加强土地流转机制设计和流转平台构建就显得尤为重要。

（二）G 镇农地制度的创新实践

1.依托土地互换，二分农田格局

自2010 年以来，G 镇以人口集中、土地集中和项目集中为工作总方针，大力推进农地集约利用。在农地改革上，G 镇并未采取“一刀切”政策将所有农户的经营权收回整合，而是施以意愿筛选机制，即以行政村为单位对本村村民的土地流转意愿进行筛选和统计，依据“依法、自愿”原则，充分尊重村民土地流转的自主性。我国实行市场经济后，农村劳动力大量向非农部门转移，农户之间出现高度分化，土地流转意愿亦存在较大的差异，实施意愿筛选机制有其必要性。为消解农户土地流转的后顾之忧和防患农民的土地权益受侵犯，G 镇政府将土地初次流转的有效期限设为3 年，在此期间农地的经营权完全交付于经营主体，但农户有权对耕地破坏行为进行监督和制止，到期后农户可选择将土地收回或续租。此外，建立“失地”农民保障机制，农户在土地流转期间遭遇重大变故而亟须发挥土地保障性权能的可向乡镇政府申请相应补贴。2011 年初，G 镇完成初次土地流转意愿筛选工作，58%的农户愿意尝试土地流转，流转限期至2014 年。土地流转意愿的统计，有效实现了经营权整合，但囿于流转土地过于分散、细碎，从而制约规模经营的实现。为此，G 镇政府实施了用途划片机制，即以行政村为单位按照村民意愿比将农田格局一分为二，将靠近村庄的农田设为“自耕区”，分配给农户个体耕种，远离村庄的农田设为“流转区”，以集中连片地流转给新型经营主体。片区的转入或流出通过土地互换的形式实现，互换方式以鼓励农户个人协商和村两委主持抓阄相结合，为了防止土地流转纠纷，互换农户需在村两委见证下签订土地互换协议。同时，“自耕区”和“流转区”并非两个固定的区域，而是两种类型的土地分配方式，其随着流转周期和流转意愿的变动不断进行延伸或收缩。总体来看，G 镇各行政村整体呈现出“双圆形”农田格局，内圆部分为村庄和“自耕区”，外圆与内圆之间为规模经营的“流转区”。

2.组建“土地银行”，实现经营权置换与再分配

有别于一般的以货币为标的物的政策性金融机构，土地银行则是以土地为标的物，其以集约土地资源配置为目的，主要开展土地流转、储备、抵押和相关的金融服务等业务。为了将社会资本引入农村市场，推动土地效益提升和新型农业经营主体培育，并致力于土地流转规范化、集约化，G 镇政府选择组建“土地银行”进行农地制度改革。2011 年初，G 镇在S 县的支持下与当地信用社（S 县农商银行）成立“G 镇农地金融交易中心”，标志G 镇“土地银行”改革进入实质性阶段。G 镇“土地银行”的发展模式主要依托于当地农村信用社，在现有的信用社基础上设立“农地金融交易”中心，属于信用社的内设机构。在角色定位上，农地金融交易中心是政府主导、服务“三农”的非营利机构，G 镇负责制度制订和运行监管，信用社则主要在资金结算、贷款融资等方面提供金融服务。农地金融交易中心的运行模式（图1）为，村干部将本村流转区土地的经营权整体存入土地银行，后者通过年付的方式依据存入地规模向村民发放租金（本金和利息）。此外，村民还可以将土地经营权作为标的物向土地金融交易中心申请抵押贷款，以留作投资和周转。在获得土地集中成片的经营权之后，农地金融中心主要实行三种经营模式：一是通过反租倒包的方式将经营权转租给本地的家庭农场，以保障自身收益并推动种养大户、职业农民等新型农业经营主体培育；二是在不改变土地耕种属性的前提下引入农业公司，将土地经营权转租给农业公司从事现代化经营和农产品深加工；三是依托农商行资本和市场优势，对农地进行投资、开发。

图1 G 镇土地银行运行模式

在G 镇的改革实践中，当地政府的主要功能是对细碎的农田及其经营权进行整合和划分，并未直接寻求土地流转的需求方，或是在村组内部进行消化，这主要是考虑到个体资本的有限性和不确定性。一方面，有限的个体资本无力承担大规模的土地经营及其设施改善，更难以实现生产要素集聚和农村产业结构优化；另一方面，个体资本运营的不确定性会影响农户租金的正常支付，从而引发流转纠纷。因此，G 镇政府委托当地农商行作为土地经营权的代理人，以寻求社会资本介入和风险转嫁，运用银行的资本和市场优势对生产要素进行优化配置，推动农村产业现代化。

（三）G 镇农地制度的创新绩效

G 镇的农地制度创新，实现了土地集中连片地向经营主体流转，有效盘活了闲置的农地资源，提升了农地效益。最为重要的是，社会资本的下乡实现了生产要素集聚和产业结构优化，规模经营的溢出效应逐渐向快递、电商等行业扩散，G 镇的营商环境亦在这一过程中得以不断优化，并一定程度上实现了劳动力回流。

1.盘活闲置农地资源，实现农业规模化经营

在农地制度改革之前，G 镇农地以家庭为单位进行分散经营，农地碎片化严重。进入21 世纪以后，城镇化和打工经济的兴起引发了农村“空心化”和代际断裂，农地逐渐在村民之间进行口头流转。而囿于劳动力的常态化缺失，农户普遍进行粗放式经营，部分村组甚至出现农地抛荒，极大降低了土地效益。土地银行成立之后，各村土地的经营权得以全盘整合，闲置的农地资源被划分至“流转区”，集中连片地向种养大户、职业农民和农业公司流转，从而推动了新型经营主体培育和农业规模化经营。与此同时，规模化经营推动了G 镇农业的机械化生产，有别于小农经营的人工耕种，新型经营主体在规模经营过程中投入了更为先进生产设备和农业技术，土地的利用率和产出率得以大幅提升。

2.促进农村产业结构优化，助力农民增收和土地效益提升

长期以来，G 镇所辖的13 个行政村以种植小麦和水稻为主，品种单一且缺乏农产品的深度加工。实现规模经营之后，新型经营主体逐渐引入蘑菇、山芋、大蒜等高收益作物，并从事农副产品的深加工和销售，在提升土地效益的同时促进G 镇产业结构的调整优化。以G 镇李庄村为例，2014 年G 镇农地金融交易中心将李庄村124 hm2农地集中连片“贷”给市级农业产业化龙头企业江苏阳美生态农林有限公司，实施“林经套作”，即按照6 m 行距、1.5 m 株距栽植绿化苗木，同时在行与行中间套种山芋和蘑菇。该公司以124 hm2农地为基地打造农业产业园，配套机井、沟路渠等基础设施，实行“企业+家庭农场+基地”的经营模式。以设施配套和技术指导为条件将部分土地以6000 元/hm2的价格反租给本地村民种植蘑菇和山芋等，并对其农产品以不低于市场的价格收购，助力农民增收。此外，该公司成立了农副产品加工厂，设有山芋、蘑菇、大蒜三条生产线，并与G 镇多家超市签订了供销合同。该公司在经营效益不断提升的同时，为李庄村提供了数十个就业岗位。村民不仅能够通过土地流转获取租金，亦可以通过承租土地种植山芋、蘑菇等获得收益，极大提升了村民的收入水平。

3.优化农村营商环境，推动农村劳动力回流

在早期实践中，农地作为乡村最重要的生产要素，具备不可再生性和非流转性，难以实现集约经营和规模效益。碎片化的农地无力承接下乡的社会资本，亦无法为当地村民的就近创业提供利好条件，这使得改革开放40 年来，城乡发展的剪刀差不断扩大，大部分乡村的产业结构仍拘囿于第一产业，并陷入“资源禀赋不足”的悖论。农地“三权分置”改革则为乡村经济发展提供了契机，承包权与经营权的分离使得规模经营和生产要素的优化配置成为可能。在这一背景下，G 镇的农地制度创新实践顺应了时代发展和顶层设计的双重需要，在助力农户增收、推动农业现代化的同时，亦优化了G 镇的营商环境。在政务环境方面，为了引入农业产业化龙头企业并吸纳本土精英返乡创业，G 镇政府从行政体系的职能分工出发，简政放权与优化审批流程相结合，公开各部门审批事项清单，全面推行“互联网+行政审批”和限时办结制度。在市场环境方面，建立市场负面清单准入制度，法律未禁止的领域，在不改变土地属性前提下允许各类企业进驻。同时G 镇政府通过推动快递进村、道路修缮和网络基础设施完善等方式大力发展农村电商，并通过“镇长带货”助力新经营主体开拓线上市场。此外，通过组建G 镇商会促进经营主体和G 镇商户达成友好合作，以实现内部供销对接。在融资环境方面，依托S 县农商行，G 镇政府通过降低贷款门槛、绿色放款通道、短期免息贷款等方式强化经营主体的融资能力。营商环境的不断优化，为各类企业进驻提供了便利，G 镇农业产业逐步形成规模效益和品牌优势，并形成“一村一业”“一业一品”的发展格局。G 镇劳动力渐趋返乡从事快递、电商、职业农民等行业，极大缓解了农村“空心化”和断裂的代际关系。

三、结论与讨论

基于G 镇农地实践的考察，发现G 镇的成功经验可以概括为三个机制，即“意愿筛选机制”“用途划片机制”和“委托代理机制”。“意愿筛选机制”是在稳定农户土地承包权的基础上，充分尊重民众的流转意愿，对拟流转农地的经营权进行整合；“用途划片机制”旨在满足不同群体的耕种需求，依照农户流转意愿二分农田格局，并结合农地互换的方式对碎片化的农地进行整合；“委托代理机制”则是通过组建农地流转机构，实现劳动力、资本和农地资源的优化配置。基于此，提出从树立人本化改革理念、建设集中型农地市场和组建农地流转中介机构等方面推动农地制度创新，以缓解农村空心化和代际断裂。

（一）树立人本化改革理念，尊重农户主体差异性

随着中国缓慢进入现代社会，现代性的侵蚀使得乡土社会从固态的现代性向流动的现代性转变[30]，在长期的城乡流动和非农生产过程中，农民阶层出现高度分化，其土地流转意愿亦相应的呈现出明显差异。一方面，政府应重视青壮年大量净流出所引发的农地粗放式经营甚至闲置抛荒问题，因地制宜的探索农地制度改革模式，推动适度规模经营和集约管理；另一方面，也要重视农地对部分农户生活的保障权能，尤其是老龄化群体和中西部偏落后地区。故农地制度改革，应树立人本化理念，充分尊重农户主体的差异性，力戒“一刀切”现象。政府应建立意愿筛选机制，对农户土地流转意愿进行统计和筛选，充分尊重不同农户的耕种需求，以降低土地制度改革的风险性。同时，对部分具备流转条件而拒不流转的农户应积极开展思想工作。如举家进城长期从事非农生产的城市化群体，尽管具备流转条件，但囿于对土地的情感寄托和有限的流转租金对其缺乏吸引力等因素的掣肘而拒绝土地流转，这就需要基层干部做好该群体的沟通和协调工作，以最大程度的盘活乡村闲置资源。

（二）建设集中型土地流转市场，破除土地碎片化困境

农地三权分置制度的实施，顺应了农民保留土地承包权，流转土地经营权的意愿，而建设农地市场是促进农地有序流转和规模流转的关键所在。农地市场是农户基于市场交易价格做出农地资源配置行为的农地资源配置方式[31]，依托农地市场，农户能够依据自身意愿实现土地经营权的最优配置。目前来看，当前农地实践中存在两类农地市场：一是分散型农地市场，即农户自发的参与农地市场进行经营权置换，以保障农民自主流转的权利。但这种流转方式存在交易费用高昂和难以实现规模经营等梗阻，甚至会加剧农地碎片化困境，这与“三权分置”的政策初衷相悖离。二是集中型农地市场，即农户依托村社间接的参与农地市场。这类方式有效降低了土地流转成本，同时益于克服土地碎片化问题。因此，政府应通过建立集中型土地流转市场，对分散的土地经营权进行整合。此外，土地经营权的整合并不意味着规模经营的实现，仍需克服土地物理形态上的碎片化问题。故政府应在经营权整合的基础上，建立用途划片机制，以行政村为单位将农田格局二分为“流转区”和“自耕区”，整合的经营权应和“流转区”的土地规模相对应，实现土地规模经营。

（三）组建土地流转中介机构，实现资源优化配置

在G 镇农地制度的改革实践中，当地政府并未依托行政力量过多的介入或干扰土地的流转，其更多扮演的是框架制订者的角色，为土地流转提供了一个科学、高效的制度框架，同时将“流转区”的土地经营权全盘委托给“G 镇农地金融中心”代理。这种模式至少具备两点优势，一是压缩了土体流转过程中基层干部的寻租空间。有学者指出，在土地流转的过程中，若不对政府的行为加以限制，难免出现基层干部利用代理权寻租[32]，而G 镇政府在土地流程的过程中仅负责经营权的整合，而非经营权的代理人，行政权和代理权的分离，有效减少了基层干部的寻租行为。二是促进土地资源的优化配置。毋庸讳言，在市场经济体制下，市场机制是资源配置的决定性力量，政府的再分配是对市场配置失衡的矫正。将土地经营权委托于“土地银行”代理，能够充分发挥市场机制的配置作用，从而促进土地资源的优化配置。而以“反租倒包”为代表的政府配置方式，不仅会诱发行政俘获风险，同时基层政府囿于财政和精力的有限，难以实现资源的优化配置。这使得本地的种养大户和职业农民往往成为承租主体，尽管一定程度上推动了土地规模经营，但难以实现生产要素集聚和产业结构优化。因此，在农地流转过程中，政府应组建土地流转中介机构，以减少行政力量干预并实现土地资源的优化配置。