官长春，李 想

（三明学院 经济与管理学院,福建 三明 365004）

发展生产脱贫一批是精准扶贫方略“五个一批”的重要组成部分，92%的贫困户已参与到产业发展当中，超过2/3 的贫困户通过发展产业实现了脱贫[1]。脱贫攻坚实践已经证明，产业扶贫是实现稳定脱贫的根本之策，也是“十四五”规划期间推进可持续脱贫与乡村振兴有效衔接的重要抓手。森林旅游等绿色富民产业是林区特色扶贫产业，森林越野、森林疗养、森林康养等新业态新产品百花齐放。根据测算，“十三五”以来，通过森林旅游实现增收的全国建档立卡贫困人口上升到46.5 万户、147.5 万人，受益人数占贫困人口的9%，年户均增收达到5 500 元[2]，森林旅游助力脱贫攻坚的成效受到充分肯定。习近平总书记强调“发展扶贫产业，重在群众受益，难在持续稳定。要延伸产业链条，提高抗风险能力，建立更加稳定的利益联结机制，确保贫困群众持续稳定增收”。我国林区分布地的经济社会发展总体相对滞后，2020 年底虽然能够攻克绝对贫困问题，但是相对贫困呈现出量大面广的特征，解决的难度依然艰巨。中国林学会森林公园与森林旅游分会理事长兰思仁强调应“促进森林公园和森林旅游扶贫功能发挥积极作用”，坚持以绿水青山就是金山银山的绿色发展理念指导森林公园建设与运营管理，协调好行政区域、社区居民、产业企业、当代后代等多主体、多层次、跨世代的跨界利益问题，将“生态效益转变为经济效益进而扩大为社会效益”[3]，实现兴林富民的双重目标，枫林谷森林公园具有较强的代表性。

一、森林公园跨界利益述评

（一）相关研究进展

跨界利益（Benefits Beyond Boundaries）是2003年在南非德班举行的第五届世界公园暨保护区大会的主要议题之一，会议认为过去的保护区社群未能充分与更广大的利益群体联结，他们原该是保护区最好的结盟对象，保护区不能再与其周围的区域相隔绝。依据大会发布的“德班议定书”（The Durban Accord），保护区被认为是跨界利益的提供者——跨越它们在地理上的边界，跨越国家的边界、跨越种族性别及世代的界限。森林公园与国家公园同属自然地保护体系，二者之间存在交叉重叠之处，如东北虎豹国家公园包含3 个国家森林公园，海南热带雨林国家公园涵盖4 个国家森林公园。因此，“德班议定书”提出的跨界利益同样适用于国家森林公园保护区。吴信值指出跨界利益的概念与和平公园的概念有很大区别，后者强调跨越国界的保护区的多维度跨界技术和管理合作[4]。跨界利益提出多年后仍主要停留在概念与设想阶段，多数研究直接引用第五届保护区大会上给出的概念，并未对其内涵与外延等进行深入研究，更没有涉及跨界利益评估体系与实现机制等更具操作性的问题。如Fiona 等套用跨界利益的概念与背景阐述海洋的跨界保育对渔业发展的成效[5]。台湾学者徐旭成用利益相关者理论与政治生态学探讨了台湾自然保护地的跨界利益并尝试构建相应的跨界利益评估指标。其他学者的研究大多是针对单个维度考量森林公园跨界利益问题，并无体现跨界利益概念，如成凤明以阳明山国家森林公园为例，分析了国家森林公园社区旅游的社会网络及形成机理[6]。

保护区所产生的利益（benefits），依据IUCN所界定的保护区总经济价值可分为使用与非使用价值，其中使用价值又分为直接、间接与选择使用价值。直接使用价值包括教育、研究、游憩等效益，间接使用价值包括保护区提供的动植物栖息地、生态功能、水源保护、碳吸附与保存基因库等，选择使用价值则为保留资源供未来使用。Conner 则将保护区可提供的利益先区分为私人（Private Good）与公共（Public Good）两大部分，直接的私人利益（Direct Private Benefits）包括农耕与放牧的收获、进入私人公园的收费，间接的私人利益（Consequential Private Benefits）有私人与地方商机增加、生态旅游、娱乐体验的价值、贩卖商品与服务等；直接的公共利益（Direct Pubic Benefits）包括替代价值与选择价值、生物多样性与文化遗产保护、生物物理功能（干旱、洪涝、微气候调整），间接公共利益（Consequential Public Benefits）则为在地认同、教育与觉醒、健康与幸福与社区服务等[7]。简而言之，包括森林公园在内的各类保护区，生态效益排在第一位，其次才兼顾经济效益与社会效益，生态效益、经济效益与社会效益三者是矛盾统一体，须寻求三者之间的平衡点，如此森林公园的保护与发展才具有充足的动力之源。

（二）简要述评

直接论述森林公园跨界利益的理论文献甚少。在森林公园等自然保护地错综复杂的利益关系方面，跨界利益是对利益相关者的总结与升华，利益相关者所讲的“利益”呈现出直接性、平面化、当代性等特征，而跨界利益所论“利益”更具复杂性、立体化、世代性等特点，显然更具有说服力。森林公园跨界利益的复杂性体现在涉及的行政管理主体较多，森林公园直接归属林业（草）行政部门管理，森林生态旅游、林家乐、民宿等与旅游有关的产业则接受文旅行政部门指导，电商物流属于商务部门的管辖范围，重大项目建设须经发改行政部门审批，预算内投资须得到财政部门许可；另外，在脱贫攻坚期内，森林产业扶贫的奖补政策由扶贫行政部门制订并组织实施。与此同时，还要处理好上级政府职能部门与属地政府之间的关系。因此，应妥善处理好中央与地方、同级行政部门、职能部门与下级地方政府之间的利益关系，防止出现大的利益冲突与政策打架现象。森林公园跨界利益的立体化表现在尽可能实现生态、经济与社会这三大效益的帕累托最优，这首先需要解决好跨界利益的环境伦理（内在尺度）问题。森林公园跨界利益的世代性则为追求陆地森林生态系统的跨世代永续利用目标，为此，森林覆盖率只能提高，不能减少。需要指出的是，我国在民族团结与性别平等方面的表现优异，我国的森林公园也不存在跨域国境的现象，这两个方面本文不再赘述。综上所述，森林公园跨界利益主要涉及“政策边界、区划边界、产业边界、群体界别、世代界限”等范畴。

二、枫林谷森林公园建设与运营管理

（一）枫林谷森林公园建设

枫林谷森林公园前身是辽宁省桓仁满族自治县（以下简称“桓仁县”或“桓仁”）国有和平林场。2002 年，桓仁正式停止天然林商业性采伐，8 家国有林场探索转型发展之路。2011 年底，由和平林场控股、其他7 家林场入股的枫林谷森林公园旅游有限公司正式建立。2013 年9月，枫林谷景区建成开业，当年收入达200 万元。此后，主打“枫叶之最”“森林氧吧”的枫林谷森林公园于2016 年被评为“中国森林氧吧”和国家4A 级景区。截至2019 年，景区累计收入5 300多万元，同时少采伐了666.7 hm2森林，相当于再造了一个和平林场。在枫林谷森林公园的引领带动下，桓仁森林生态旅游及衍生产业得到社会各界的广泛关注，大量社会资金涌入桓仁，枫林谷所在的和平村，投资建设有枫林谷里房车营地、漫谷小镇、回龙湖与虎谷峡等旅游景点，累计吸引投资10 亿元。2019 年枫林谷被确定为辽宁省唯一的全国森林体验基地试点。在枫林谷森林公园等景区的牵引下，2019 年桓仁县成功创建首批国家全域旅游示范区，成为辽宁省唯一获此殊荣的县区。

（二）枫林谷森林公园运营管理

枫林谷森林公园生态旅游发展涉及8 家国有林场、林场干部职工、社区居民与周边乡镇贫困村与贫困户等的跨界利益，离不开高效的运营管理工作。

1.转化经营模式

枫林谷景区发展森林生态旅游，改变国有林场以木材生产为主的经营模式，变“卖木材”为“卖景观”，将绿水青山转化为金山银山，深刻体会到“原来站着的树更值钱”的发展道理，生态效益、经济效益与社会效益三大效益共赢，是扎实践行习近平生态文明思想、坚定走可持续发展道路的有力证明。

2.完成股份制改革

桓仁县林业局联合包括和平林场在内的8 家国有林场，实行了完全公有制的股份制改革，8 家国有林场入股，建立枫林谷董事会、监事会、股东会，董事长与总经理采用直接任命制；副总经理与各业务部门负责人在林业系统内部竞聘上岗，林业总场与枫林谷森林公园签订经营目标责任书，实行绩效考核。

3.增强利益相关者的获得感

枫林谷森林公园运营后，干部职工及枫林谷所在的和平村村民的收入大幅增加。2018 年，枫林谷副总经理月工资6 000 元，中层干部月工资4 500元，职工月工资4 000 元，高于当地公务员的工资水平，以前没有发放的公积金、取暖费全部发放到位。然而，9 年前，林场最困难的时候，老工人每月只能拿到几百元工资勉强度日，困难职工因为工资待遇等问题经常上访。依托森林公园，和平村户均增收3 万元。与此同时，枫林谷森林公园通过创新跨界利益联结方式，助力周边乡镇的贫困村与贫困户增收脱贫。

三、森林公园跨界利益实现机制

综合比较来看，我国林区所在地的经济社会发展较为滞后，虽然能够在2020 年底与全国人民一道迈入全面小康社会，但不能忽视量多面广的相对贫困问题。习近平总书记强调“脱贫摘帽不是终点，而是新生活新奋斗的起点”。因此，建立健全森林公园跨界利益实现机制应以产业精准扶贫为指导，适度向脱贫不稳定户、边缘易致贫户、低收入家庭乃至相对贫困户倾斜。三明学院罗金华指出：“既要考虑到当前的扶贫‘硬任务’，也要考虑到脱贫之后森林旅游的提升和长远发展问题”，以森林公园与森林旅游高质量发展成效增强林区全体社区居民的获得感与幸福感。

（一）衔接政策边界，塑造协同共推机制

《天然林资源保护工程》（以下简称“天保工程”）实施后，桓仁县于2002 年正式停止天然林商业性采伐。枫林谷森林公园前身和平林场陷入“资源危机、经济危困”的两危困境。职工月收入仅几百元，生活困苦，住危旧场房，缺乏社会保险保障。2003 年，中共中央国务院下发了《关于加快林业发展的决定》，特别是2010 年国务院第111 次常务会议对国有林场改革从政策扶持、资金帮扶（表1）、税费减免、融资筹资等方面进行了全面部署。以改革创新思维发展替代产业是帮助国有林场改制转型、摆脱困境的唯一出路。天保工程财政专项资金补助显然无法满足森林景区及林下产业发展的资金需求。在恒仁县政府坚强有力领导下，桓仁8 家国有林场共同出资，从木材销售中筹措资金，争取专项资金、财政支持。与此同时，精准扶贫攻坚战打响之后，桓仁县被识别为国家级贫困县，包括中央财政专项扶贫资金在内，桓仁县统筹整合城建、水务、移民、交通等各方面资源，累计筹集扶贫资金超过5 亿元，创造性设立“政府扶贫风险补偿基金”，为完成产业发展、基础设施建设等重点脱贫任务提供了强有力的资金保障。另外，农业农村、文化和旅游等行政部门对枫林谷景区所覆盖的乡镇发展休闲农业、乡村旅游安排“双创”与各类奖补资金。林场职工家属开办农家乐、从事林下产业发展可从农业银行、农村信用社（或农商行）贷款；其中贫困户可以申请免抵押无息、低息贷款。发展村集体股份合作社经济，当地政府也会给予资金、政策支持。总而言之，单一渠道的资金来源，无论是政策性资金帮扶，还是银行融资贷款，都无法满足国有林场探索转型发展所需的资金缺口，因此，需要得到上级政府授权，将各类资金整合后打包使用，以提升资金的使用效益。

表1 天然林资源保护工程财政专项资金补助标准

（二）优化区划边界，开拓辐射带动机制

枫林谷森林公园辐射带动遵循由近及远原则，景区所在地向阳乡和平村优先受益，2019 年，全村1 801 名居民中与旅游相关的从业人数就有1 243 人。村里开起63 座林家乐、民宿，木耳、榛子和软枣等山货因为有众多游客的光顾不再愁销路。全村人均收入从2013 年的5 000 元提高到2.3 万元，贫困人口全部摘帽。需要强调的是，行政区划边界有“硬边界”与“软边界”之分，调整“硬边界”手续繁琐，须经层层审批，难度较大；但通过创新思维优化“软边界”以开拓更富有成效的辐射带动机制则相对容易，且能够较快见到带贫效果。枫林谷景区辐射带动的不只有和平村，2019 年，共有23 个贫困村和经济薄弱村与枫林谷景区开展扶贫合作，当年各村投资收益达63.3 万元，受益贫困人口419 户838 人。2020 年，新增5 个乡镇与枫林谷合作开展扶贫合作，累计扶贫基金2 136.02 万元，预计1 000 户以上受益[8]。与此同时，枫林谷景区还积极与多个乡镇、村开展扶贫合作，景区每年以8%的稳定收益作为分红分给这些乡镇、村，用于补贴有重大疾病、无劳动能力、有子女就读高校以及无产业发展能力等情况的建档立卡贫困户，每户每年不低于1 000元。枫林谷景区积极履行社会责任，助力桓仁县脱贫攻坚。

（三）打通产业边界，催生融合衍生机制

林业、农业、文体产业等产业各有边界与发展轨迹，但在桓仁县这些产业的链条普遍较短，各自所产生的经济效益较为有限。宋美倩指出多产融合能够形成互为基础的产业链条、相互支撑的产业体系、共同提升的产业氛围[9]。王玮认为产业融合的结果是出现了新型产业或产业新增长极。渗透、交叉和整合后形成的产业边界趋于模糊甚至消失[10]。三明格氏栲国家森林公园顾问陈彦彰副教授指出：森林产业融合发展要以市场需求为导向，事先明确现有客源与潜在客源的分布情况及引流方案。打通产业边界，催生融合衍生机制，为新业态新产品的涌现创造有利条件，延伸产业链，提升价值链，达成“1+1＞2”的全新效果。旅游产业通过发挥无边界特性，赋予其他产业以旅游功能，从而实现旅游产业的主动融合[11]。在枫林谷森林公园管辖范围内，应以森林旅游为平台，实现森林观光、休闲度假、森林康养、森林越野、自然教育（研学旅行）等细分业态的有序衔接与融合发展，最大化提升桓仁县森林旅游品牌知名度与美誉度。在枫林谷森林公园周边乡镇，促进森林旅游与休闲农业、民俗文化、红色旅游、冰雪旅游、林下产业（林下药菜、林业种苗、干果经济林等）与电商物流的跨界融合发展，丰富桓仁县的旅游业态与旅游产品，提升桓仁县的旅游服务水平，扩大旅游产业对脱贫不稳定户、边缘易致贫户、低收入群体的覆盖面。

（四）善用群体界别，健全利益分享机制

枫林谷森林公园发展旅游的益贫带贫机制对于解决周边乡镇贫困户的绝对贫困问题取得了较好的效果，这些已脱贫户将与全国人民一道迈入全面小康社会。但不能否认的是，已脱贫户与大部分先富户相比，收入水平偏低，仍处于相对贫困状态。枫林谷森林公园要在2020 年之后治理相对贫困问题发挥更大作用，要善用致富带头人、乡贤、农民合作社、家庭农场、农业社会化服务组织、农村集体经济组织等群体界别的力量（群体界别的治贫功能见表2），形成大扶贫格局，发扬众志成城的精神。随着森林旅游产业不断发展壮大而来的是经济效益显著增加，应及时健全利益分享机制，妥善处理好枫林谷森林公园旅游有限公司、包括和平村在内的村集体、合作社、村民、相对贫困户等主体之间的利益分配问题，除了按照“多劳+优劳”多得的市场经济分配原则之外，对于困难户应予以适当倾斜分配，使他们逐渐过上相对体面有尊严的生活。

表2 各群体界别的治贫功能

（五）弥合世代界限，构建永续发展机制

2002 年之前，桓仁县国有林场的主营业务是木材，林场工人以砍伐天然林或次生林为生。林场周边乡镇的村民有种植园参的传统，砍掉树木建大棚、做参床，中间又不断撒药施肥，既会导致土壤板结，也容易造成水土流失，对环境破坏很大。这两种生产行为都是以大量消耗当地森林蓄积量为代价，虽然能获取短期的经济效益，但完全不具有可持续性。特别是在世界森林面积不断缩减的情况下，作为可持续发展的负责任大国，我国有义不容辞的责任构建永续发展机制，逐年提高国土森林覆盖率，为子孙后代留下健康的森林生态系统，持续将绿水青山转化为金山银山。2011 年，枫林谷森林公园转换经营模式，发展森林旅游及衍生绿色产业，变“卖木材”为“卖风景”，林场职工经培训后转为生态护林员、景区服务员，职工家属通过经营林家乐、民宿，售卖林特产等方式摆脱贫困。枫林谷森林公园的周边村民改种林下参，生长在野山丛林中，生态越好，品质越有保证，市场售价比园参高出好多倍。厦门大学林璧属教授强调：“如今，变保障供给为创造需求，创造新消费成为经济发展的关键”，林区应该围绕市场需求与新消费来创新产品生产，如此，森林资源保护与林产业经济效益形成良性循环，造林护林营林的积极性就被充分激发出来。

四、结论与讨论

（一）结论

产业精准扶贫视域下森林公园跨界利益是一个复杂的系统工程，须在遵循生态环境伦理（内在尺度）、IUCN 保护准则与国家自然资源保护法律法规体系的前提下，构建目标导向一致且具有高度内在逻辑联系的跨界利益实现机制体系。本文以辽宁省桓仁县枫林谷森林公园为例，研究得出如下结论：衔接政策边界，塑造协同共推是制度保障；优化区划边界，开拓辐射带动机制是前提基础；打通产业边界，催生融合衍生机制是平台载体；善用群体界别，健全利益分享机制是方法途径；弥合世代界限，构建永续发展是目标追求。这五大机制环环相扣，相互促进，形成闭环的森林公园跨界利益实现机制系统。

（二）讨论

5G 携手人工智能、物联网、大数据、云计算、区块链等新质信息技术开启数字经济、数字治理时代已经来临。数字经济必将重构依托森林公园发展生态旅游在内的多元化产业的产业链、价值链与供应链；森林公园跨界利益的实现机制由于数字治理模式的赋能，将由不可能变成可能，将由低效变成高效，利益覆盖面（群体）将更加宽广。理论上，城乡“数字鸿沟”现象将迟滞农村数字经济发展进程，也将延缓乡村数字治理的落地实施进度表。但所幸的是，桓仁县是国家数字乡村试点地区，同时也是全国电子商务进农村综合示范试点县，正在大力推进电子商务公共服务中心和“智慧乡村”综合服务平台建设工作，将有效规避“数字劣势”，助力森林公园类景区做大“蛋糕”与分好“蛋糕”，实现各美其美、美美与共的跨界利益目标。