张玉瑶

摘 要：为响应党的十八届三中全会土地改革政策，面对农村集体建设用地中成员权的保护问题，从农民相关权益受损现状、原因着手分析，为切实保护农民权益，完善权利保护救济机制，做出相关提议。

关键词：农民土地权益 土地出让 土地征收 保护救济

中图分类号：F321.1;DF452

文献标码：A

文章编号：1004-4914（2022）01-080-02

为响应党的十八届三中全会土地改革政策，面对农村集体建设用地中成员权的保护问题，从农民相关权益受损现状、原因着手分析，为切实保护农民权益，完善权利保护救济机制，做出相关提议。随着大规模经济建设的发展，我国征用农地的面积越来越大，这不仅引发了城乡经济发展不均衡的问题，更凸显了保护农民的财产权和农民如何获得合理补偿的问题。有学者指出，财产权是其它“一切权利的卫士”，剥夺一个人的财产权就等于剥夺了他的自由，剥夺了他的生存权。实行土地制度改革，保障农民权力，规范有关机关的职责和职权，就要从农村集体成员主要权利及其被侵害现状，造成的原因等多方面进行思考。

一、农村集体成员的主要权利

依据相关法律规定，对农民集体成员所享有的权利归结为以下几项：（1）农村土地承包权，（2）宅基地分配请求权，（3）荒地优先承包权，（4）经营利益与土地补偿金分配请求权，（5）决议权以及农村集体经济权。

二、农民土地权益受损害的主要体现

（一）政府大规模征收农村集体土地

为了加强城市建设，扩大产业范围，一些地方政府选择开发成本较低的地区建设发展，采取长期大规模征收农村集体土地的方式，导致耕地数量急剧下降，影响农民正常的生活。

（二）农民无地可耕、就业困难

表面上农民通过政府征收土地获得了较大数额的经济补偿，但失地农民由于其城市经验不足，知识文化方面受限，专业技能缺乏，产生了无地可耕同时就业困难的现象，对农民的生活并没有长远的保障。

（三）征地补偿费明显低于实际价值

土地的实际价值明显高于农民拿到手的土地征收补偿费用。农民对土地的市场价值观念意识薄弱，且不懂得提议维权，往往只看见眼前的短期利益。征地补偿费的计算标准不符实际价值应考虑的情况。

（四）政府将相关收益用于城市建设

政府从征收土地板块中获得的收益大量地投入城市建设，而不是农村建设，造成城乡发展差距逐步增大，城市发展获得更多的资金，农村建设不光缺失土地还没有资金支持。

（五）土地财产未得到良好运转

1.宅基地闲置、土地承包性能低。由于法律规定，宅基地不得出租抵押或买卖，而现在农民普遍拥有不止一处宅基地，从而导致不用的宅基地只能空闲搁置，无法加以利用获取收益。法律规定土地承包经营权的抵押只能用于农业且只能流转于农民之间，这意味着无法转换为商用价值[1]，无法以此获取资本上的权益，只能限于条条框框里。

2.集体建设用地性能低。同样也是流转获得收益困难，且流转方式局限性强，无法获取融资。

（六）土地的转换方式另有隐情

农民由于在土地征收中获得的收益过低，便不约而同的在农村与城市的边界，短期对外出租土地，获得比征收补偿费高一点的经济收益，但不受法律保护。

三、农民土地权益受损害的主要原因

（一）农村治理主体单位越权

村民与村治主体单位之间形成了所谓“委托—代理”式关系。村治主体本应该将本村的利益放在第一位，可在流转过程中，往往以自己的私人利益为主要目的，从而损害集体利益。为了填补财务损失漏洞，于是伸长胳膊控制处于权力最低端的农民，强迫其流转自己的土地，实施严重越权行为，使农民面对公权力束手无策、无力反抗、别无选择。

（二）政府征地权使用漏洞百出

1.公共利益含糊不清。法律規定，政府可以出于公共利益征收土地，但并没有对公共利益的界限加以明确规定，只赋予权利而不限定义务，只会加剧政府征地权的滥用、逐步吞噬农民的合法权益。征收土地者越胆大妄为，农民受损越严重，若再不加以法律限制后果不堪设想。

2.征地补偿标准测算方法片面、忽视消极损失。按原农业用途价值补偿标准，测算征收补偿费的方法并不合理，忽视土地的区域价值以及产业发展价值、忽视农民失地的消极损失。农民失地后的生活补偿、农民用地的长远性收益、该土地对周边带来的创收都没有列入赔偿的范围中去，赔偿十分片面。忽视消极损失且赔偿费被政府严重克扣，到农民手里的与所失去的均为生存所系，完全不相符合，剥夺弱势群体权益，只会使差距加大。

3.征地程序前中后不合理。事前，农民无法参与征收土地补偿费的制订中去，没有提议的声音，没有维权的主体，自然会使权利方听不到被剥夺者的呐喊，一些地方政府从而理所当然地从自己的利益出发，不考虑农民利益，农民丧失参与权、知情权。事中，农民被强制收地，权利得不到保护。而事后，农民的短期利益获取是以长期利益受损为前提的。

4.得不到公正的司法救济。农民若提起上诉，法律规定的审议机关仍是权利主体，并不是司法机关，农民权利无法得到真正公平公正的救济，只能陷入其中，无法自救。在自我权利救济方面，农民的实际权利也是微之甚微。

（三）农民财产权利保护机制不完善

1.相关强制力缺失。法律法规对村治主体的公共权利定位不明确，公共权利如何行使、行使的权限范围概念模糊，使村治主体不知什么应做、什么不该做，从而造成村治主体无明文禁止的规定就滥用权力，且无相应的机关加以监督，无国家强制力监督其权利在授权范围内合理行使。

2.未建立自我救济机制，维权方式原始。未建立农民作为集体成员的财产权利自我保护机制。在农民参与到土地所有权行使过程中时，保护农民财产权利的合法程序和实际有效的途径缺失，农民的参与权很少，实际意义上的权利保护方式，容易造成暴力维权。加上农民自身知识水平、维权意识都不高。主體参与意识和自治能力得不到发展，成为了权利极易受到侵害的庞大的弱势群体。[2]只能通过暴力、集体抗议等不合理的方式自我救济，维护权利。

四、保护农民集体土地权益的法律建议

（一）建立土地财产权利救济机制

1.保障农民的参与权。保障农民的参与权是指加强农民参与农村规划建设的地位，通过赋予农民决定权、参与权，促进农民共同推动农村的建设，以农民利益为农村根本利益，展开农村建设，切实保障农民的参与权等都有利于农民的自我权利保护。使农民有权参与到农村政策制定中去，参与到农村干部选举中去。努力平衡农民与村治主体的法律地位，让农民发声，让农民维权，让农民参与。

2.建立农民委员会决策公正系统。选举农民中的集体代表组成农民委员会，赋予农民委员会一定的权利，严格选举条件，从人品口碑、文化水平为条件出发，组成代表农民利益的委员会，在决策是否执行时，代表农民发声，以集体利益为基础衡量评估，拥有一票否决权。

3.真正全面纳入司法受理范围。将农民的权利救济真正全面地纳入司法受理范围，农民本身法制意识薄弱，权利意识薄弱，更需要法律的保护，若司法机关仍对最应受保护的主体加以限制，则会使原本面对公权力束手无策的农民，无权可依。

（二）完善农民自我保护机制

1.保护机制成员资格的规定。法律规定完全由集体组织自治决议认定保护机制的成员，极易造成“多数人的暴政"，无法保证内部的公正公平[3]。建议在成员资格取得和丧失的认定标准和程序中，采取法律强制规定和组织自治决议，形成二者相制约的模式。更能发挥农民主体的能动性，保障农民参与权的实现。尽量做到过程透明，可以放在阳光之下。

2.明确成员权的权利义务内容。《民法典》规定“集体成员合法权益”包括土地承包经营权、宅基地使用权、参与管理权、知情权、撤销权等，但规定并不系统，集体成员应有区别，权利应有分位，领域有所不同，才能保障农民合法权益，民法典中的泛化规定，使得权力的行使容易错综混淆，从而衍生出滥用权力的现象。

3.具体化成员权的行使。成员权的行使原则、效力、程序、范围对成员权的实现特别重要。《民法典》仅对成员权进行了概述性的规定，并未明确这些权利是如何行使的，可以通过相关法律法规，结合现实情况，以最有利于集体利益的角度，进行相关解释或规定，切实保障权力的行使。同时还要注意完善相应的权利行使监督机制，有权利则有义务，有义务则有监督，有权利则有救济。

（三）将公共利益征地界限划分清楚

借以公共利益界限含糊不清而肆意征地的现象泛滥，只有将公共利益一词的界限加以明文限定，才能保障农民的权利，如出于公共利益的征地不能再用于商业等目的，从而加以限制。公共利益应是为社会为国家的切实所需，其急迫之切，不得不为之的情形应加以规定。

（四）科学化征地补偿计算方法，重视隐形损失

补偿金过低，农民文化水平受限，对财产收益认识不足，不应该借此大大削减出让所得补偿。许多隐形损失，如对周边带来的经济效益，农业链终端等都应相应给予补偿。保障农民的生活在失去土地后仍能正常进行，在补偿费上对农民进行适当的照顾，更能体现出民法的基本原则和社会主义核心价值观。

（五）赋予农民土地融入资本的权利

随着农民进城，宅基地出现闲置，可以对其加以利用流转，从而提高经济水平、推动农村经济发展。需有关部门及时重整、提供方案、切实商讨、密切关注。土地物权流转不应如此局限，仅限于农用范围、仅限于农民之间，使有能力的农民无方法走出农村、无法带资进城、始终不能融入资本市场。土地物权流转不应如此局限，只有向农民适当打开市场，才能使农村有更多发展的可能，从而农民生活水平和经济建设同步发展，秉持城乡合一的理念。

五、结论

当务之急是，要从土地法和土地政策修改两个方面落实党的十八届三中全会的精神，让农民在法律上真正能拥有对土地的权益。通过体制改革和政策调整，改变长期形成的城乡公共服务二元结构[4]，实现城乡公共服务的均衡发展。保护农民的土地财产权，坚持土地基本经营制度不动摇、坚持最严格的土地管理制度，建立土地征收征用的合理补偿机制和农民的生计安置办法，切实保护农民的土地承包收益权。要让每个农民成为土地及其财产的真正主人，使农民与他人一样拥有、使用、抵押、出售、出租、转让、赠与和继承其来源正当的土地和其他财产。正如本文开头所提到的，财产权是一种天赋的人权，即使法律不承认每个人也实际拥有的权利。现在不是要农民来适应以国家利益为名的政府的各种需要，而是政府首先应履行自己的天职——保护每个公民的财产权，应把原来不利于保护农民财产权的法律改成保护农民财产权的法律。只有这样，才是真正促进民富国强，符合国家利益的举措。

[本文系2020年山东省大学生创新训练计划基金项目“关于我国华东地区农村集体经营性建设用地使用权变动法律问题的报告——“以山东省为例”（项目编号：S202010448020）的阶段性研究成果。]

参考文献：

[1] 李明，周庆祝.土地承包经营权流转中的农民权益保护问题研究[J].社会主义研究.2012（04）：98-101 .

[2] 钱忠好.中国农村土地制度查迁和创新研究[M]北京：中国农业出版社，2010：268.

[3] 管洪彦农民集体成员权：中国特色的民事权利制度创新[J].法学论坛.2010（02）：103-113.

[4] 刘强.农村机动地制度：历史演进及未来展望[J].长春市党校学报，2018（01）

（作者单位：德州学院法学院 山东德州 253023）

（责编：若佳）