陈海贝 宋晓丽

摘要 随着土地资源资产化，资产管理也提上议事日程，在资源管理与资产管理并重的背景下，构建土地管理制度体系，有利于发挥“1+1>2”的制度协同效应。理论与实践表明，地权地用制度是土地资源资产管理的两项基础制度，二者相对独立但存在耦合协同关系。因此，有必要基于地权地用构建土地管理制度体系架构，并将建立统一的地权分类体系、拓展地用制度外延与内涵作为制度建设的重点。

关键词 土地权利;土地用途;体系构建

中图分类号 F 301文献标识码 A文章编号 0517-6611（2022）02-0260-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.02.067

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Thinking on the Construction of Land Management System under the Background of Resource and Asset Management

CHEN Hai-bei， SONG Xiao-li

（School of Public Administration， Hainan University， Haikou， Hainan 570228）

Abstract With the capitalization of land resources， asset management is also on the agenda. Under the background of equal emphasis on resource management and asset management， building a land management system is conducive to the “1+1>2” system synergy effect. Theory and practice have shown that land rights and land use systems are the two basic systems of land resource asset management， which are relatively independent but have a coupling and synergy relationship. Therefore， it is necessary to build a land management system structure based on land rights and land use， and focus on establishing a unified land rights classification system and expanding the extension and connotation of land use systems.

Key words Land rights;Land use;System construction

基金项目 海南省高等学校教育教学改革研究项目（Hnjg2021-16）;海南省哲学社会科学规划课题（HNSSK（YB）20-06）。

作者简介 陈海贝（1997—），女，黎族，海南乐东人，硕士研究生，研究方向：土地制度与政策。*通信作者，副教授，硕士生导师，从事土地制度与政策研究。

收稿日期 2021-08-26

改革开放以来，随着土地市场的形成、人地关系的变化，土地管理的重心逐渐由资源管理转向资产管理，并因此而形成了相应的用途管制制度与产权管理制度（简称地用与地权制度）。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把健全资源资产产权制度和用途管制制度列为生態文明制度体系的一项重要内容。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，2020年自然资源部、农业农村部发布《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》，2020年国务院办公厅印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》等。国家一系列的政策均将用途与产权作为管理重点。用途管制与产权制度分别是指什么，二者有什么关系，如何将二者纳入统一的土地管理制度体系，这些问题会直接关系到土地管理各项制度协同治理成效。因此，在资源管理与资产管理并重[1]的背景下，如何构建土地管理制度体系尤为重要。

1 资源资产并重管理背景下土地管理基本制度概述

用途管制制度与产权管理制度是土地管理的两项基础性制度，对于促进耕地保护及土地节约、集约利用、土地市场化及土地权益保护等方面发挥了积极作用，但也出现了一些新问题，如耕地非农化、非粮化屡禁不止，产权界定不清纠纷多发、生态保护乏力环境破坏严重等，因此应首先对现行的地用、地权两项制度进行回顾。

1.1 土地用途管制制度

土地用途管制制度作为土地管理制度体系中核心和基础的组成部分，其确立与发展的过程是

我国土地管理制度演进历程的重要一环[2]。1997年中共中央、国务院联合下发文件《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）首次提出“用途管制”。1998年修订的《土地管理法》规定“国家实行土地用途管制制度”。随后出台了《基本农田保护条例》、耕地占补平衡、严禁耕地非农化等一系列的政策法规。

根据相关条款规定可知，我国土地用途管制制度主要包含以下内容：第一，建设占用土地涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续。农转非实行两级审批，涉及基本农田的由国务院批，除此之外由省、自治区、直辖市批准。第二，禁止性规定及处罚规定。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等[3]。未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，根据不同的情节，没收非法所得、处以罚款、构成犯罪的，依法追究刑事责任。《刑法》及《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中明确提到情节严重的，以非法占用耕地罪予以处罚。可见，一直以来农转非是土地用途管制制度的主要内容。

尽管土地用途管制已经上升为法律，并且有明确的规定，但农转非违法行为依旧屡禁不止。这里仅以自然资源部2019年通报的10起典型案例[4]进行分析（表1）。2016—2018年的10起案件涉及东北、西北、华南、西南等地区，覆盖面广，其中9起涉及占用农用地（一般耕地、永久基本农田以及草地）进行非农建设。可见，土地用途管制即农转非依然是土地管理的重点、难点。

1.2 土地产权制度

土地产权制度也是土地管理的重要基础性制度。正式的土地产权制度始于1982年的《宪法》，在此基础上形成由《土地管理法》《城市房地产管理法》《农村土地承包法》《海岛保护法》《海域使用管理法》《确定土地所有权与使用权若干规定》等构成的法律规范体系。由相应条款规定可知，我国土地产权制度主要包括以下内容：第一，我国实行的是土地公有制度。第二，城乡二元化的所有权制度。国有土地是“单一代表、分级行使”的所有权制度，集体土地是“队为基础、三级所有”所有权制度，其中，水流、矿产资源、海域、无居民海岛等属于国家所有，其他属于集体所有的以外，属于国家所有。第三，所有权与使用权相分离，初步形成了以所有权为基础、使用权为核心、他项权利为补充的权利体系，土地权利人具有占有、使用、收益、处分等4项权能。在公有制度下确定土地权利的归属是我国土地产权制度的主要内容。

理论上土地权利可以分为所有权、使用权、他项权利。通过查阅圣才学习网、中国国土地资源报、国土资源新闻网等发现，有关土地权利的案例中主要有所有权争议、使用权转让、使用权继承、使用权退出，以及通行权、抵押权等案例（表2），有关土地权属方面的纠纷也成为土地管理的重点、难点。

总之，通过制度分析及现实案例可见，用途与产权是土地管理工作的重点，二者各有侧重;但同时也不难看出，两项制度是先后产生、建立，且并存于土地管理制度体系之中。

2 土地用途管制与土地产权制度的内在逻辑

2.1 理论上二者源于资源与资产管理的需要

众所周知，土地具有资源与资产双重属性，这客观上决定了土地管理是由资源管理与资产管理构成。资源强调可用性，资源管理主要解决土地可以用于什么用途、应该用于什么用途的问题;资产强调稀缺性，资产管理主要解决土地归谁所有、为谁使用的问题即所有权与使用权的问题。因此，土地用途管制与土地产权制度应运而生。

2.2 实践表明二者存在必然的耦合协同关系

地用制度与地权制度是土地管理制度体系中两项相互独立的基本制度，二者存在耦合关系。

一方面是产权制度对于用途管制的作用。这里以土地使用权为例。如我国的三权分置制度，通过稳定承包权、放活土地经营权，有利于加快土地流转实现规模经营即地用的目的。再比如美国的农地发展权，通过发展权的创设可以起到保护耕地或者农用地的目的即用途管制的目的。这说明地权是地用的基础、保障，可以发挥地权的作用，达到地用的目的。另一方面是用途管制对产权制度的作用。如“办公用地”案例[5]：甲机关的一宗办公用地，经国有资产管理部门同意转让给乙企业作为办公用地使用，这一案例表面看来是权利让渡的问题，但也涉及用途界定的问题，甲机关办公用地属于土地利用分类标准中的一级类别 “公共管理与公共服务用地”，而企业办公用地则属于“商服用地”，按照现行产权与用途制度，土地用途类型不同其相应的权利类型也不尽相同，此案件中机关办公用地属于“公共管理与公共服务用地”是可以通过划拨方式取得的，即划拨土地使用权类型，而企业办公用地因为属于“商服用地”应当通过出让方式取得，即出让土地使用权类型。用途界定不同，其权利取得方式即权利类型也不同。再如“小产权房”案例，不仅涉及土地使用权归属问题即城镇居民不能拥有宅基地土地使用权，同时也涉及土地用途管制的问题即耕地上建房的问题。由此可见，土地产权制度与用途管制制度虽各有侧重，但又相互交织、相互影响，应充分考虑二者之间的内在逻辑、作用路径。

3 基于地权地用构建土地管理制度体系的建议

3.1 构建土地资源资产管理制度体系架构

产权制度和用途管制制度是土地制度的基本内容，两者必须均衡，偏颇任何一面，都会造成土地市场和土地使用的混乱[1]，不能忽视土地管理的各项工作的整体性和系统性。地权与地用是土地管理制度体系的基石，构建体系架构见图1。

理论上讲“地权”是一个广义的概念。“地权”既包括基于管理者视角下的土地权利（权力），也包括基于所有者、使用者视角下的土地权利[6]。基于管理者的土地权利主要包括征收权、规划权、执法监察权等。基于所有者、使用者的土地权利主要指土地所有权、土地使用权、他项权利等。“地用”即土地用途，包括土地利用类型与土地利用方式[7]。土地利用类型是指按照土地管理法规定将土地分为农用地、建设用地、未利用地三大地类。土地利用方式是指比土地利用类型规定的更为详细的用途，如建筑密度、建设容积率、混凝土建筑结构等。地用制度应包括土地利用类型与土地利用方式两个方面的内容，不仅要对土地利用类型之间的转换即农用地改为非农业用地有相应的管制，而且还应对同一类型内部具体的利用方式如建筑密度、建筑容积率、绿地率等进行管制。总之，地权制度与地用制度共同构成了土地资源资产管理（土地管理）制度體系的基本架构。

3.2 加快建立统一的土地权利分类体系

地类体系与权利体系是资源资产管理的基础、地权地用制度的基础。地类体系（土地利用分类体系）已经由行业标准上升为国家标准，并整合原国土部门土地利用现状分类、林业部门的林地分类、住建部门的城乡土地分类、农业部门的草地分类、海洋部门的海域使用分类等，形成了2020年版的国土空间用地用海分类体系，这是与自然资源统一管理、生态文明建设相适应的。相比之下，土地权利类型的设置及其权利体系的构建相对比较滞后。

2019年国家两办发布的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》指出，在土地方面，落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，开展经营权入股、抵押，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，促进空间合理开发利用[8-9]。由此可以看出，土地权利设置也需与时俱进不断创新。中国人民大学经济学院院长刘守英在2020年由《中国土地科学》编辑部等主办的“土地要素市场化配置与权益实现”学术研讨会上也进一步指出，要关注权利体系性安排缺失、权能程度不一等问题，并强调统一的土地权利是完善土地要素市场的前提。可见，权利类型的设置及其体系的设计是目前资源资产化管理的关键，已经引起政界和学界的高度关注。

目前土地权利体系依旧分散、各自为政，不仅权利体系架构不统一，而且权利类型、名称也不相同。首先是一级分类无法衔接，如物权法中的所有权、用益物权、担保物权，与土地法中的所有权、使用权、他项权利。如地役权在物权中属于用益物权，在土地法中则属于他项权利。其次，二级分类数目多且交叉重叠，如土地承包经营权、国有农用地使用权、林地使用权、草原使用权、水面滩涂的养殖使用权、宅基地使用权、建设用地使用权等。此外，还有新派生的权利需要界定并纳统一的权利体系。如2007年《物权法》明确规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立，这里涉及空间权的创设。2018年修订的农村土地承包法明确提出土地经营权这一权利类型、2020年新出台的民法典提出居住权、地下权等权利，以及宅基地中的资格权、使用权等。统一权利类型构建统一的权利体系是必然的。应借鉴地类体系成功的经验，建立统一的土地权利体系时，不仅要考虑新的权利类型的创设，而且还要考虑与旧的权利体系之间的衔接。这需要法学界深入研究，以期成为资产管理的国标。

3.3 进一步拓展地用制度外延与内涵

为了适应新时期国家宏观管理的战略需求，用途管制范围不断扩大，即由农用地、建设用地等生产生活空间拓展到林地、湿地、草地、水域等生态空间。但新时期各地出现的现实问题又引发了对用途管制内容的进一步思考，除了农转非用途管制之外，还有哪些方面需要管制。

以2012的“集体建设用地用途改变如何处罚”[10]案例为例。基本案情：国土资源执法人员在巡查中发现，A 村正在建设住宅楼，便要求村委会负责人郭某提供用地手续。郭某拿出了一本集体土地使用权证，批准用途为工业，使用权人为 A 村村委会。执法人员在现场勘测后，认定住宅楼建设用地确实在该证批准的用地范围内，但是改变了土地用途，随即填写了责令停止国土资源违法行为通知书。郭某认为，该用地是拆除有合法手续的旧工厂后腾退出来的，在建设用地范围内建住宅不违法。那么针对集体建设用地用途内部用途改变即工业改住宅应该如何处罚，由于没有明确的执法依据形成了不同的看法与意见。

前述土地用途管制制度可知，用途管制制度起初更多关注城乡之间农转非的用途改变，对于建设用地内部二级地类之间如工业改住宅、住宅改商业，农用地内部二级地类之间如耕地变为林地、耕地非粮化[11]等没有相应的具体管制规则，在这种情况下用途管制明显失灵。之后城市规划区内的建设用地开发也有相应的管制规则，如用地要取得建设用地许可证和建设许可证，有建筑密度、容积率、绿地率的要求，住宅改商业用途需要审批且补交出让金，闲置土地收取闲置费与收回的规定等，但这些规定是相对分散的。

用途管制在不同时期应有不同的内涵要求。随着农村土地细化管理的现实需求以及城乡土地统一管理趋势，应重新思考用途管制制度在土地管理制度体系中的地位与作用，丰富用途管制的内涵。土地用途管制应包括土地利用类型以及土地利用方式两个层面，而且对土地利用类型，要进一步考虑农用地内部、建设用地内部、未利用地（生态用地）内部二级类型（用途）的转变或改变;对于土地利用方式即包括了建设用地容积率、土地闲置等，将二者均统一纳入用途管制的范畴与体系。适应管理新的现实需求，不断拓展用途管制制度的外延与内涵，有助于明确用途管制制度在土地管理制度体系中的地位，发挥其作用。

4 结语

综上所述，形成地权与地用为架构的一体化制度体系，是从实际出发，也是应发展需求，体系的构建一方面有助于国家层面基于底线思维进行分类、宏观管理，另一方面有利于基层干部与公众对我国土地管理制度有一个整体性认识，为细化管理、解决纷繁复杂土地管理事务或案件找到切入点，从而提高治理成效。

参考文献

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[2] 张群，吴次芳.我国土地用途管制的制度演变与优化路径[J].中国土地，2019（3）：23-26.

[3] 农村土地经营权流转管理办法[J].中国农业综合开发，2021（2）：12-15.

[4] 自然资源部.自然资源部通报10起违法案件[EB/OL].（2019-05-11）[2021-03-21].http：//gi.mnr.gov.cn/201908/t20190828_2462386.html.

[5] 機关办公楼能否转给企业办公？[N].中国国土资源报，2014-03-04.

[6] 周诚.土地经济学原理[M].北京：商务印书馆，2003.

[7] FAO.A framework for land evaluation[M].Rome，Italy：LFAO Soils Bulletin，1976.

[8] 刊评.切实抓好土地资源资产产权制度改革：写在第29个“全国土地日”[J].中国国土资源经济，2019，32（6）：1.

[9] 李宏伟.统筹推进自然资源资产产权制度改革：在福建、江西、贵州、海南等地探索开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点[N].中国改革报，2019-04-16（001）.

[10] 杨佃珠.集体建设用地改变用途如何处罚？[N].中国国土资源报，2013-01-23（011）.

[11] 陆昊.全面提高资源利用效率[J].资源再生，2021（1）：15-17.