曹春荣

毛泽东自领导秋收起义以来，就对政权建设予以高度重视。当他成为中华苏维埃共和国中央执行委员会主席、人民委员会主席后，更以极大热情极大精力投入到政权建设的研究与实践中，对苏维埃代表大会制度建设作出了重大贡献。

立足中国国情，认同在革命根据地实行苏维埃代表大会制度

近代中国是半殖民地半封建社会，到20世纪二三十年代依然如此，造成这种国情的，是侵入中国的外国帝国主义，以及官僚资本主义和以地主阶级为代表的封建主义。年幼的中国共产党以拯救中国为己任，义无反顾联手国民党，掀起了大革命高潮。然而，代表大地主大资产阶级利益的国民党背叛了昔日盟友。从此，中国共产党人独力肩负起领导中国革命的重任，开启土地革命战争历史新阶段。这个新阶段的显著标志，就是以武装斗争组建工农武装、成立工农政权、创建革命根据地三大任务的提出与实现，也就是苏维埃运动的开展。这三者中的工农政权起关键作用，因为革命战争和群众生活的组织、领导都有赖工农政权。而工农政权的巩固发展能否起作用，取决于其是否真正由工农群众当家作主。苏维埃代表大会制度便是工农大众通过自己的代表，公开表达自己的政见，参与国家大政方针、治理计划商量决策，并运用选举权与被选举权选择政府工作人员的政治舞台。其实质是国家与地方的最高政权。这就是毛泽东特别重视苏维埃代表大会制度建设的原由所在。

虽然，实行苏维埃管理制度在党的第一个纲领中就已提出，但其实行却是在1927年9月以后。毛泽东较早地以湖南省委名义给中共中央写信，同意共产国际关于在中国立即实行工农兵苏维埃的意见，认为工农兵苏维埃完全与客观环境适应，并主张在实行工农兵苏维埃时，不应再打国民党的旗子，“我们应高高打出共产党的旗子”“只有共产党的旗子才是人民的旗子”。

1928年1月初，毛泽东率领落脚井冈山的工农革命军击溃遂川地主武装肖家璧部，乘胜进占遂川县城，重建中共遂川县委。毛泽东很快同遂川县委商议筹建县工农兵政府事宜，建议县委在调查研究基础上草拟一个工农兵政府“临时政纲”。并在1月24日举行的遂川县工农兵政府成立大会上通过这个“临时政纲”，其中规定：“工人、农民、士兵和其他贫民，都有参与政治的权利”“凡工农兵平民有集会、结社、言论、出版、居住、罢工的绝对自由”“全县工会、农民协会、工农革命军的组织到了全县以上的时候，应立即召集全县工农兵代表大会，并选举正式人民委员会，为全县执掌政权的机关”，还有分田废债等规定。显然，这既是对茶陵、遂川建设工农兵政权经验的初步总结，也是对江西省委颁布的《苏维埃临时组织法》的实际运用。

同年11月25日，毛泽东代表红四军前委在写给中共中央的报告中，重点阐述了湘赣边界红色政权建设中存在的问题，主要是实行苏维埃代表大会制度过程中出现的偏差，同时提出了自己的见解。报告指出，边界县、区、乡各级民众政权名不副实。“许多地方无所谓工农兵代表会。乡、区两级乃至县一级，政府的执行委员会，都是用一种群众会选举的”“一些地方有了代表会，亦仅认为是对执行委员会的临时选举机关；选举完毕，大权揽于委员会，代表会再不谈起”。民众普遍知道的“工农兵政府”，其实是指执行委员会。然而没有代表大会作依靠的执行委员会，处理事情时往往脱离群众意见。这显然背离了实行民主集中主义的苏维埃代表大会制度的初衷。1929年4月下旬，毛澤东还以红四军前委书记名义，指导建立兴国县革命委员会，并起草兴国县革命委员会政纲。政纲明确提出：推翻国民党反动派的腐朽黑暗统治，成立各级工农兵代表会议（即苏维埃）。

事实表明，毛泽东不仅是党内较早对苏维埃代表大会制度有深刻认识而取赞同态度的领导人之一，更是较早从事这一制度实践并作理论说明的领导人之一。

深入问题本质，揭示苏维埃代表大会制度的要义是实行民主

“苏维埃”系俄文音译，意为代表会议。毛泽东曾指出，如果定名为“苏维埃代表大会”就成了“代表大会代表大会”。这是死搬外国名词。后来改用“人民代表大会”这一名称代替“苏维埃代表大会”，正好说明了两者的内在联系与渊源。

中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》宣布：中华苏维埃政权所建设的是工人和农民的民主专政国家。苏维埃对工农劳苦大众实行民主，对地主资产阶级和一切剥削人的人及反革命分子实行专政。对此，毛泽东在第二次全苏大会（简称“二苏大”）报告中进一步解释：工农民主专政的苏维埃，是民众自己的政权，它直接依靠于民众，必须与民众保持最高度的密切联系，然后才能发挥其作用。它的伟大力量，完全依靠于民众。苏维埃政权需要用强力去对付一切阶级敌人，但对于自己的阶级——工农劳苦群众，则不能使用任何的强力，而他表现出来的只是最宽泛的民主主义。这意味着倡导苏维埃代表大会制度就是要充分发扬民主。

那么，苏维埃政府是如何做到这一点的呢？毛泽东对此有过系统总结，正如他在临时中央政府对二苏大的报告中指出的：一是通过开展选举运动，把广大工农劳苦群众破天荒享有的选举权和被选举权落到实处。为此采取了选民登记、公布候选名单、选举前向选民报告工作（区以上苏维埃政府向相应级代表大会报告工作）等措施。二是建立市、乡代表会议代表联系居民的制度，并在市苏维埃、乡苏维埃之下设立各种固定的或临时的委员会，使代表密切与群众的关系，及时反映群众诉求；使群众能直接参与地方公共事务管理，从而提高民主能力。三是给予一切革命群众集会结社言论出版与罢工的自由，主动吸引群众对政府工作及其工作人员进行批评监督。四是划小行政区域，使政府与群众联系更紧密，处理问题更及时。

总之，苏维埃政府努力使自己与广大群众打成一片，创造条件让群众积极参加国家和地方公共事务的管理与监督，真正体现了彻底的民主精神。

毛泽东关于苏维埃代表大会制度应实行最宽泛民主的见解，源于他的唯物史观。早在中国共产党酝酿成立阶段，毛泽东就在给蔡和森的信中表示：“唯物史观是吾党哲学的根据。”由此，他信仰共产主义，主张无产阶级的社会革命，用无产阶级、小资产阶级及中产阶级左翼合作的国民革命，实行中国国民党之三民主义，以打倒帝国主义，打倒军阀，打倒买办、地主阶级（即与帝国主义、军阀有密切关系之中国大资产阶级及中产阶级右翼），实现无产阶级、小资产阶级及中产阶级左翼的联合统治，即革命民众的统治。这是国共合作时期，毛泽东对革命政权民主基础的认识，已经很接近新民主主义革命纲领。瑞金时期（1931年至1934年），毛泽东在二苏大作报告时，针对国民党实行的堡垒政策，深刻指出，真正的铜墙铁壁“是群众，是千百万真心实意地拥护革命的群众”“在革命政府的周围团结起千百万群众来，发展我们的革命战争，我们就能消灭一切反革命，我们就能夺取全中国”。

精心总结指导，推动苏维埃代表大会制度有效实行

无论是作为红军的前委书记、总政治委员，还是担任中华苏维埃共和国中央执行委员会主席、人民委员会主席，毛泽东一直为苏维埃代表大会制度的落地生根、有效实行而殚精竭虑。主要表现在以下3个方面。

（一）深入实际调查研究，随时了解基层实际情形，总结推广新鲜经验

毛泽东是坚定的马克思主义者，坚信没有调查就没有发言权。他身体力行，为全党起了带头作用。

1930年10月底，毛泽东在新余之罗坊从来自兴国县第十区（即永丰区）当红军的农民中找来8个人，开了一个星期的调查会，由他提出调查纲目，逐一发问并加以讨论，一切结论都是得到8人同意后写下来的；他还深入这8户农家详细了解土地斗争后农村的经济和政治状况。调查中一个重要内容，便是关于区、乡、村苏维埃政府的组织、运行情况及政府人员的弊病。

了解了这些情况，毛泽东对到会人员说：“这些坏事是土地革命初期的状况，原因之一是区政府成分不大好，将来都要改变的，这些坏事是不对的。”这个“将来都要改变”，预示着临时中央政府成立后，对各级苏维埃政府进行的改选改造，一系列苏维埃代表大会制度建设的强化与深入等。

同年11月，毛泽东在率部执行罗坊会议诱敌深入方针过程中，在吉水、吉安境内对东塘、大桥、李家坊、西逸亭等处调查，了解这些地方乡、村两级苏维埃政府在土地革命斗争中的组织和活动情况。

3年后，毛泽东为正确指导苏维埃工作的实际执行机关——乡苏和市苏的工作，特意在1933年11月接连在兴国长冈乡和上杭才溪乡调查。通过调查，他详细了解到这两个乡的苏维埃工作人员，是怎样动员群众去完全地实际地实行革命战争的任务与计划，从而发现他们动员群众的许多好方法，尤其是苏维埃代表大会制度建设方面的新鲜经验。如把代表会议议程重点放在讨论环节上，讨论的问题着重于如何完成中心工作任务、如何解答并落实选举大会中选民的提案等。还有对代表会议决定的工作，进行及时严格的检查评比；成立乡苏常委会，建立值日代表、代表领导居民制度，及时撤换不合格代表并补选，严格执行选举法，开好选举大会等。特别是于乡苏下组织了10多个由乡苏代表和群众积极分子参加的委员会，如扩大红军委员会、土地委员会、山林委员会、建设委员会、水利委员会、桥梁（路）委员会、国有资产委员会、仓库保管委员会、没收委员会、教育委员会、卫生委员会等。村苏也有类似的委员会，“使苏维埃联结了更广大的群众，这是苏维埃工作发展到高度时的很好的创造”。后来这个创造成果被中央政府采纳，写入《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》（1933年12月12日）。

调查结束回到瑞金，毛泽东很快将调查所得与思考整理成《乡苏工作的模范（一）——长冈乡》《乡苏工作的模范（二）——才溪乡》，并在第二次全苏大会上印发到代表们手中。他在前一篇文章导言中写道：“发扬这些经验，收集更多的经验，供给一切落后的乡苏、市苏以具体的榜样，使他们的工作提高到先進乡苏、市苏的地位，团结千百万群众于苏维埃的周围，争取一切苏维埃工作适合于粉碎敌人‘围剿的要求，这就是我们的目的。”在给二苏大讨论情况作结论时，他又号召：“要造成几千个长冈乡，几十个兴国县。这些就是我们巩固的阵地。”

（二）结合中心工作，就苏维埃代表大会制度建设问题提出指导意见

1933年6月初，中央苏区开展查田运动。毛泽东在17日召开的八县区苏维埃负责人查田运动大会上发表演说，指出要在查田运动中，“改造乡区县三级苏维埃”。在19日的报告中，他专门讲到“在查田运动中改造苏维埃”的问题。改造的重点，一是洗刷混入各级苏维埃的阶级敌人和一切反革命分子；二是从查田斗争中去考察和识别干部；三是改进苏维埃的工作方法与工作作风，学会用宣传教育团结群众的办法，摒弃官僚主义和强迫命令的恶习。这些做法后来逐渐形成党从实际斗争中去锻炼干部、改进工作、提高执政能力的优良传统。

同年秋，中央苏区开展选举运动。毛泽东在瑞金召开的中央苏区南部18个县选举运动大会上，作题为《今年的选举》的动员报告。他开宗明义指出，今年将建立更加巩固的苏维埃——这个最重要的阶级武器。我们要拿了这个武器去更大地增进群众福利，去粉碎敌人新的“围剿”，扩大苏维埃运动于全中国。这就要求更好地发挥苏维埃两方面的作用，一个是打击反革命的武器，一个是群众自己管理自己生活的工具。须知“世界上一切革命斗争都是为着夺取政权、巩固政权，而反革命的拼死同革命势力斗争，也完全是为着维持他们的政权”。他对指导今年的选举问题，着重提出8点意见：一是做好选举的宣传工作；二是重视苏维埃的基本选举——城乡代表会选举，为建立坚固的苏维埃打下坚实基础；三是做好选民登记，严格划分有选举权的人和无选举权的人；四是改小选举单位，以方便全体选民参加选举和行使撤回权，同时便于选民有更多更好的提案；五是实行市苏乡苏向选民作工作报告，使政府工作在群众中有得到检验的机会；六是好好准备候选名单，从关注候选人成分、政治表现及工作能力入手；七是开好选举大会，要早些筹备，动员最大多数选民到会；八是依选举法规定，组织一个认真负责的选举委员会总理选举事宜。这8点意见环环相扣，充分反映了苏维埃代表大会制度建设的内在要求与以民为本的制度设计理念。

第四次反“围剿”胜利后，中央苏区得到一个较长的和平时期，临时中央政府抓住时机致力于苏区的经济建设，改善群众生活。毛泽东及时指出在经济建设中，加强苏维埃代表大会制度建设需要注意以下几个问题：一是各级政府的主席团要提高对经济建设在革命战争中的地位与作用的认识，勇敢担起责任，把经济工作经常放在议事日程上面去讨论、督促、检查；二是讲究动员群众的方式，力戒官僚主义，提倡宣传说服群众；三是要把经济建设和战争的总任务及其他任务紧密联系起来。这样做才能健全我们的政府机关，使政府更有力地领导革命战争，领导各方面的工作，领导经济工作。这些问题的提出，表明毛泽东已然自觉把苏维埃代表大会制度的建设，同构筑苏区经济基础的经济建设联系起来，同反映苏维埃政府执政能力联系起来看待。

第二次全苏大会通过的《中华苏维埃共和国地方苏维埃组织法》，在总则之下设专章，规定苏维埃政权的基本组织——市苏维埃、乡苏维埃的机构、编制、任务、工作方式等。为指导各地更好地贯彻执行这部法律，推动乡苏维埃（与市苏维埃）建设朝着正确方向前进，毛泽东精心写出《乡苏怎样工作》一文，与张闻天写的《区苏怎样工作》合编成《区乡苏维埃怎样工作》小册子，在苏区出版发行。

（三）颁布法律法令，强力规范、推进苏维埃代表大会制度建设

为规范和推进苏维埃代表大会制度建设，毛泽东组织起草、颁布了一系列法律法令。首先，《中华苏维埃共和国宪法大纲》是由第一次全苏大会通过的国家根本法，规定了赤色中国的国体——工农民主专政的国家，政体——工农兵代表大会（苏维埃）。全国工农兵会议（苏维埃）为国家最高政权机关，中央执行委员会为代表大会闭会期间的最高政权机关；中央执行委员会下组织人民委员会，处理日常政务，发布一切法令和决议案。

1931年12月18日出版的《红色中华》以《苏维埃建设重要的训令》为题，发表了中央执行委员会训令。其指出过去各级苏维埃的组织很不完善，一是行政区域太宽；二是政府级数太多；三是选举手续不完备，特别是苏维埃的基本组织——乡与城市（市镇）苏维埃，没有真正建立起来；四是各级政府内部的分工和工作方法多不适当。因此，临时中央政府宣布：各地各级政府须依照宪法及中央颁布的各种条例细则，重新划分行政区域，重新改组各级政府。要求从市、乡苏维埃直到省苏维埃，一律重新建设起来。这是临时中央政府成立之初，关于加强苏维埃建设的第一个法令。

1932年9月20日，鉴于地方苏维埃虽经过一次改造，工作有所进步，但在领导与发展革命战争的中心任务中，有些地方苏维埃组织仍然薄弱，执行委员会便颁布第15号训令，提出要继续改造地方苏维埃政府。理由中提及3点：一是主要通过改选来改造地方苏维埃政府的队伍结构，含吐故纳新、汰劣补优之意；二是明确提出政权建设目标即建立坚强而有工作能力的苏维埃政府，强调加强苏维埃的执政能力问题；三是动员群众检查和批评苏维埃工作，以发展革命战争、发动群众扩红支前的实际动员，衡量改选工作的成败，以纠正过去和平改选及脱离战争选举的倾向。仅从这几点来看，临时中央政府强化、深化苏维埃代表大会制度建设的努力，就有了显著进步。

还颁布另外两部重要法律，即前文提及的《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》、1934年2月17日颁布的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》，相关法令则有中央执行委员会关于抓紧划分行政区域和苏维埃政府建设的训令，关于变更和补充居民与苏维埃代表比例标准的训令，关于继续改造苏维埃的训令，规定地方各级苏维埃常驻工作人员的中央政府命令等。中央执行委员会批准某省苏维埃决议的决议或检查某地政府工作后的决议、指示，也有改进与加强苏维埃代表大会制度的部分内容。

履行法律规定，精心准备中央政府向全苏大会的工作报告

中华苏维埃共和国成立之初就立法规定，从中央到地方各级政府要定期（或不定期）向其选民（或代表大会）报告工作，接受群众批评监督。这是红色政权向人民负责的集中表现。原拟提交第一次全苏大会讨论的《中华苏维埃共和国宪法草案》明确规定：“中央执行委员会对全苏大会负责，应向全苏大会报告政治和行政情形”“全苏大会例（会）每年召集一次”。第二次全苏大会通过颁布的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》也规定：“中央执行委员会对全国苏维埃代表大会负责，应向全国苏维埃代表大会作工作报告”“全国苏维埃代表大会，每两年由中央执行委员会召集一次”。

根据上述规定，1932年在临时中央政府成立周年纪念日到来之前，中央执行委员会决定的纪念活动中就有“11月6日，各县召集选民大会，由各区乡政府代表中央向选民作一年的工作报告”这一项。该报告书在次日出版的《红色中华》上公开发表，其首先介绍了一年来的政治情况及其发展，接着报告中央政府在这种情况下采取的行政方针与实施情形，包括执行土地法、劳动法、经济政策、优待红军条例、财政条例，以及肃反工作、教育工作、交通运输、合作社工作等，还总结了施政的初步经验，最后讲到中央政府对于全国地方苏维埃政府工作的指导关系，向全体选民发出战斗号召。显然，这是在当年因战争原因未能如期召开全苏大会情况下，中央政府向全体选民报告工作的变通形式。

预计于临时中央政府成立两周年之际召开的第二次全苏大会，因各地选举未能如期结束而延期至1934年1月22日在瑞金沙洲坝开幕。毛泽东代表中央执行委员会与人民委员会向大会报告工作。这是党领导下的中央政府首次向代表报告工作，具有开创意义。此前，中央执行委员会已责令人民委员会收集一切必要材料，准备向大会报告两年以来的工作。为准备报告材料，毛泽东还率队前往兴国长冈、上杭才溪两地，调研基层政权建设及行政情况，既总结成功经验，又找出存在问题。大会前夕，他还不时地找已到瑞金的各地代表了解实际工作与设想。这为丰富报告内容、尤其使之更接地气，打下良好基础。

1月24日下午和25日上午，毛泽东向大会作了4万余字的报告，分析指出中国与世界革命发展的形势，总结临时中央政府成立以来苏维埃运动在各方面所取得的成就与经验，提出当前的具体战斗任务。这样的文本结构，几乎成为后来政府工作报告的通例，证明其具有很强的示范意义。

毛泽东的报告由次日出版的《红色中华·第二次全苏大会特刊》第3期用11个半版的篇幅公开发表，以供大会代表和广大苏区读者及时了解。大会代表分组对报告进行了充分讨论，毛泽东在27日作的《关于中央执行委员会报告的结论》中对讨论情况作了归纳。他在结论第一部分中，首先肯定到会代表对其报告的讨论，然后指出讨论中流露出来的一些不对的或模糊的认识，予以纠正。例如，他对苏区男女适婚年龄的争论表示：“为了种族的与阶级的利益，结婚年龄不应低于男子20（岁）女18（岁）以下，应该明白早婚是有极大害处的。同志们！要耐烦一下子呵！”这样的结论，入情入理，有益有趣。

结论第二部分是重点，着重讲了代表们在讨论中没有注意到的问题：关于群众生活问题，毛泽东运用唯物辩证法，透彻分析了群众生活同革命战争的关系，指出革命战争是群众的战争，只有动员、依靠群众才能进行战争。为此就必须注意并解决群众的一切实际生活问题，使苏维埃真正成为群众生活的组织者和领导者，群众才会真正围绕在苏维埃周围，予以热烈拥护。与此相联系的是工作方法问题，就如要过河须解决桥或船的问题一样。毛泽东告诫大家，一切工作，如果仅仅提出任务而不注意实行时候的工作方法，不反对官僚主义、命令主义的工作方法，什么任务也不能实现。他如此提出并解答當时易被忽视而又急待解决的问题，具有很强的现实意义。同时，又因其深刻的哲理性，被收入《毛泽东选集》第一卷，题为《关心群众生活，注意工作方法》。

2019年5月，习近平总书记视察江西时满怀深情地说：“要从瑞金开始追根溯源，深刻认识红色政权来之不易、新中国来之不易、中国特色社会主义来之不易。”苏维埃代表大会制度就是从瑞金孕育、形成并臻于完善，而成为中华人民共和国成立后确立的人民代表大会制度的源头。在这件事上，毛泽东作出了重大贡献。他关于苏维埃代表大会制度建设的理论探索与实践活动，完全秉持中国共产党人的初心和使命，体现以人民为中心的价值观，注重把这项建设与各种实际斗争紧密结合，坚持深入群众、深入实际调查研究，尊重群众的首创精神，因而得到苏区各级政府和广大群众的认同与拥护，在苏区政权建设史上留下光辉一页，并且给予人民代表大会制度建设以深远影响。回顾毛泽东对苏维埃代表大会制度建设的重大贡献，必将加深我们对习近平总书记关于“发展全过程人民民主”重要指示的理解，从而自觉贯彻执行之。

（责编 王燕萍）