□付 茜

(山西警察学院，山西 太原 030401)

一、问题的提出

立法是有关国家机关制定、修改、废止规范性法律文件的专门活动。理论上，立法的概念有狭义、广义之分。在我国，前者特指国家最高权力机关及其常设机关在法定权限内，依照法定程序创制法律的专门活动；后者则不仅指国家最高权力机关及其常设机关，还包括其他有立法权限的国家机关在法定权限内，依照法定程序创制规范性法律文件的活动。尽管这些规范性文件相比狭义立法的成果(即法律)效力更低，如国务院创制的行政法规、省级人大创制的地方性法规等，它们的效力位阶均低于法律，但它们仍具有法律的诸多特征。现行《立法法》表明，在立法概念上，我国采用了广义立法概念。(1)《立法法》第二条：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。即我国的立法活动既指最高国家权力机关及其常设机构，即全国人大及其常委会创制法律的活动，也包含国务院、部分地方人大及其常委会制定规范性法律文件的活动。

概括地讲，立法是一个国家建章立制的重要活动。但中国国土面积大，民族众多，各地之间人口数量、民族分布、经济发展水平、地理环境、文化传统等在一定程度上存在差异，其立法需求也迥然不同。为了使立法活动既能维护我国宪法秩序和国家法制统一，又能满足各地对法律的差异性需求，我国确立了统一而又分层次的立法体制，即中央立法机关行使国家立法权，之下授予其他主体部分立法权限作为中国特色社会主义立法活动的重要补充。

地方人大及其常委会制定地方性法规属于地方立法制度中的一部分，而我国地方立法制度并不是自新中国建立之初就有的。1954年，新中国第一部宪法颁布实施，将全国人大确定为唯一行使国家立法权的机关，同时也并未对地方相关主体享有立法权限作出任何规定。1975年和1978年两次修宪活动之后的宪法中，在立法权限问题上仍秉承了1954 年宪法的基本精神和规定。直到1978年，中国实行改革开放，经济高速发展，人民社会生活发生巨大变化，同时催生了许多前所未有的法律新需求，仅有全国人大这唯一一个机关行使国家立法权的立法制度明显无法适应改革开放之后的法制新需求。基于此种实际情况，全国人大及时改革立法体制，于1979年率先对地方组织法进行修订，增加了地方立法权，规定省级人大及其常委会可以制定地方性法规。1982年12月全面修改宪法时，在宪法文本中正式确认了全国人大及其常委会行使国家立法权的同时，增加了上述省级人大及其常委会制定地方性法规的规定。2000年3月，全国人大通过《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)，确立地方立法制度，明确了立法主体、程序、事项等具体内容。至此，我国统一而又分层次的立法体制正式形成，为进一步健全国家立法制度提供了依据。

长期以来，在党的领导下，全体中国人民戮力同心，团结奋进建设新中国。特别是全国人民在党的正确领导下，解决十几亿人温饱这样的基本需求后，人民对美好生活的需求不断增强，不仅对物质提出更高要求，而且对环境、城乡建设、文化体育、养老、社会保障、社会资源共享等方面的要求与日俱增、日益复杂，人民通过合法途径反映相关诉求的愿望日益强烈，人民期望通过合法合理方式参与社会治理的要求日益增多，这些都是我国在推进全面依法治国，推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设新形势下的新任务新要求，都需要通过科学立法加以解决。为进一步完善中国特色社会主义法律体系、全面推进依法治国，全国人大于2015年3月修订《立法法》，在原来的基础上，进一步规定设区市人大及其常委会符合特定要求时也有权制定地方性法规。

《立法法》规定了地方性法规的制定权限。(2)《立法法》第七十三条 地方性法规可以就下列事项作出规定：(一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。据此，有学者对地方性法规进行了分类，分为执行性立法、自主性立法和创制性立法三类。[1]这一分类以《立法法》条文规定为依据，笔者认为较为科学。执行性立法，是指省级和设区市的人大及其常委会出于执行、细化法律、行政法规等上位法之目的制定的地方性法规。自主性立法是指省级和设区市的人大及其常委会出于解决地方性事务之目的制定的地方性法规。创制性立法是指省级和设区市的人大及其常委会在上位法没有规定，或者尚未制定上位法的情况下，出于解决地方出现的具体问题之目的制定的地方性法规。[1]

尽管地方性法规有三种分类用以应对三种需求，但有学者发现，实践中各地制定的地方性法规中以执行性立法居多，即大多数地方人大及其常委会制定的地方性法规是为了执行上位法而在其框架内进行细化。[1]当前，我国正处于改革发展的关键时期，无论是实现中华民族伟大复兴，还是实现国家治理体系和治理能力现代化，都对地方性法规的立法质量提出了更高的要求，以细化上位法为主的执行性立法已经不能满足发展需要。制定地方性法规应当更多地结合本地实际情况和发展需要进行自主性立法和创制性立法。

2018年9月，全国人大常委会委员长栗战书出席第二十四次全国地方立法工作会议，指出地方立法具有空间大、灵活性大、针对性强等特点，认为地方立法可以聚焦所要解决的问题，确定小一些的题目进行专门立法，即所谓“小切口”立法。[2]2020 年 11 月 16 日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上明确提出：“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’”。[3]这些讲话为地方性法规立法形式指明了新方向，即确定小题目进行“小切口”立法；也指出了地方性法规立法的应然功能，即针对问题进行专门立法，有针对性地解决地方治理和发展中的具体问题。

二、地方性法规的法治功能

地方人大及其常委会制定地方性法规，是基于中国国情的重要立法选择，具有鲜明的中国特色。习近平同志指出，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。[4]地方性法规在服从国家整体立法原则和法治目标前提下，更应当立足本地，体现本地区发展特定需求，反映本地区人民特别愿望，展现法治在保障人民安居乐业问题中的巨大作用，为进一步推进地区多领域全方位发展发挥推动作用。具体来讲，笔者认为，地方性法规的法治功能主要包括以下几方面。

(一)执行法律、行政法规等国家层面立法，落实、细化上位法

法律、行政法规等国家层面的立法，调整对象大多面向全国，因此要求法律文件文本具有严密的逻辑，体例对应，文本结构形式完整，法律用语规范并能够覆盖全国。囿于这些因素，国家层面的立法就难以做到十分细致，在满足各省各地的个性需求方面略显不足；立法用语也需要具备一定弹性和解释空间，操作性难免打折扣。这些因素都决定了法律、行政法规等国家层面的立法往往不能立的过细。

根据《立法法》第73条第1款第1项，为执行法律、行政法规的规定，地方性法规可根据本行政区域实际情况作出具体规定。即地方性法规应有的法治功能之一就是在法律、行政法规等上位法规定范围内，基于本地区实际情况，作进一步具体化、量化之规定，以弥补中央层级立法之不足。此种地方性法规之内容主要起到补充、优化之作用，使法律、行政法规等中央层面立法在实践中可操作性更强，有利于其贯彻执行。[5]

地方性法规落实、细化上位法需要遵循一定的原则和要求。《宪法》第5条确立了社会主义法制统一的原则，要求有立法权限的地方人大及其常委会制定地方性法规时，必须充分遵守法制统一的要求，即原则上只能在被执行的上位法规定的范围内做进一步细化，完成由粗到细的立法使命；不得与上位法具体规范相冲突，也不得违背上位法的立法精神和目的。

(二)回应地区治理需求，为本地区发展提供法治保障

地方性法规在不违反上位法规定、不与其精神实质、基本原则相冲突的前提下，要立足本地实际，解决本地问题，突出本地特色，回应本地治理需求。[3]制定地方性法规应紧紧围绕本地发展规划，以本地区发展中需要的法律为着眼点，突出地方特色和针对性，地方性法规应突出体现其对地方发展的法治保障功能。

以山西为例，山西省委提出“全方位推动高质量发展”。山西省委书记林武在中国共产党山西省第十二次代表大会上的报告中更是明确指出，“高质量发展，需要民主凝聚力量、法治提供保障”。[6]山西制定地方性法规就应紧紧围绕山西发展规划和需要，为山西发展提供法治保障。2017年2月25日，山西转型综合改革示范区正式挂牌。山西省人大常委会出台了开发区条例，以地方性法规为山西建设转型综改试验区提供法治保障。通过对改革试点经验的认真总结(3)2015年国务院决定在山西省晋中市灵石县、晋城市高平市、山西转型综改示范区开展相对集中行政许可权改革试点。2019年在晋城市的市、县两级全市域推行。2020年在全省各市县及开发区全面推开。这项改革的具体做法是，将市县两级政府有关部门的行政审批职权集中到一个部门行使，并统一使用一枚行政审批专用印章进行审批。，2021年3月31日，山西省人大常委会通过《山西省一枚印章管审批条例》，通过地方性法规为山西转型发展提供法治保障。还有《山西省企业投资项目承诺制规定》《政务数据管理与应用办法》等地方性法规为山西的转型发展提供法治支撑。

(三)为国家统一立法提供样本和经验

根据《立法法》第73条，除法律保留事项外，国家层面尚未立法的，省级人大及其常委会或设区市人大及其常委会可根据本地区具体情况和实际需要，先行制定地方性法规。也就是说，针对国家尚未统一立法的非法律保留事项，有立法权限的地方人大及其常委会可以积极开展先行先试立法。基于各地在经济发展水平、人口数量和结构、治理能力和水平、法治环境等各方面的差异，有立法权限的地方可通过制定地方性法规为本地“量身定制”法律规范。尤其是一些发达省份，往往是改革发展的先头部队，通过此类地方性法规的实施情况和科学总结，给未来中央层面立法提供可供借鉴的经验和立法样本。[2]

三、山西实践对地方性法规立法工作的启示

(一)地方性法规立法工作要完善立法工作机制

科学的立法工作机制是充分发挥地方性法规法治功能的有力保障。推进科学立法要求建立健全区域协同立法工作机制，尤其是制定地方性法规，应当完善省委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。

一是地方性法规立法工作要坚持党的领导。坚持党的领导是地方性法规立法工作的根本原则，不可动摇。地方省委领导地方性法规立法工作，研究决定制定地方性法规工作中的重大问题，按照党中央大政方针安排部署地方性法规立法工作的重点领域。

二是地方性法规立法工作要坚持人大主导的工作机制，由地方人大制定科学的地方性法规立法计划。地方性法规立法计划应当围绕地方党委对本地发展的安排部署，反映法律适用过程中的阻碍以及实践中法律的空白领域等实际需求，因此制定科学的立法计划应当经过充分的调研，广开言路、集思广益，吸收各方意见、建议。

三是以地方政府为依托，充分发挥地方政府的重要作用。政府提出议案，在人大主导下负责草案起草工作，既有利于发挥政府在国家治理中的主力军作用，也有利于保障法律草案的行政专业性；涉及重大的、全局性的、跨部门职权等复杂立法事项的，可以由人大、政府共同起草，例如山西的“双组长制”。

四是拓宽各方有序参与地方性法规立法的途径和方式，如充分保证人大代表全程参与，广泛征求各民主党派、社会各界以及专家学者等主体的意见，在立法工作中贯穿全过程人民民主。

(二)地方性法规立法工作要坚持问题导向

制定地方性法规应坚持问题导向，以解决实际问题为出发点和落脚点，解决存在的问题，解决存在问题中的疑难、突出、重点问题，这是地方性法规立法需要坚持的一个重要工作方法。制定地方性法规时坚持问题导向往往能够有效解决问题，有利于取得实际成效。这样的结果也能够让立法工作者获得成就感、满足感和价值感，也有利于进一步激发他们自身的积极性和创造力。[7]笔者认为，在地方性法规立法工作中，坚持问题导向体现为以下几个方面。

一是制定地方性法规要针对地方创新发展中迫切需要解决的问题、党中央和地方党委重大决策部署涉及的重要发展领域等，找出其中的关键节点和突出矛盾，并将其作为地方性法规立法工作的突破口，找准症结、对症下药，实现精准立法。以山西为例，山西是传统的能源大省，产业结构不够科学，制约了山西整体发展。习近平总书记给山西发展指明了一条金光大道，那就是资源型地区经济转型发展。山西根据总书记的科学指引，盯紧转型发展这个关键问题，地方性法规立法紧紧围绕改革发展这个中心，先后制定了《政务数据管理与应用办法》《山西省企业投资项目承诺制规定》《一枚印章管审批条例》等一批针对具体改革事项的法律规定。

二是制定地方性法规要针对群众反映强烈的问题、影响人民群众获得“美好生活”体验的重点集中问题，抓住主要矛盾。制定地方性法规时不求“大而全”，不要求涵盖问题必须全面，而是采取“小快灵”的立法方式，选取一些急需解决的问题，着眼于解决这些实际问题，开展“小切口”立法。这样做的优势显而易见，立法难度降低了，立法速度提高了，立法效果和老百姓满意度提升了。以山西为例，近几年新冠疫情严重影响人民正常的生活秩序，疫情防控工作不断推陈出新，向前推进。在这一过程中，人民群众对“公共场所随地吐痰行为会对公共安全造成危害”这一现象关注度持续提高。2020年5月，山西省人大常委会表决通过了《山西省禁止公共场所随地吐痰的规定》。该规定一共18条，不分章节，内容上还明确列举了“公共场所包含了办公生产场所、文体活动场所、教育教学工作场所等9类场所”，并规定了举报方式等。这样“小”的地方性法规出台后，不仅没有因其颠覆性的法规形象受到批评，反而被认为是“小切口”立法的有益尝试，得到一致好评。

(三)制定地方性法规要凸显地方特色

根据马克思主义法学基本理论和习近平法治思想的核心要义，科学立法的核心就在于立法要尊重和体现客观规律。正如马克思所说，立法者只是法律的表述者，真正的法律精神蕴含在社会发展的内在规律中。(4)原文是：立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。载《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第347页。

中国幅员辽阔，各地区人口数量和民族结构、自然环境和社会环境、经济发展水平、历史文化传统等方面差异巨大，仅依靠中央层面的国家立法显然不能满足各地区差异化治理需求，这就要求制定地方性法规能够立足本地特色，根据地方发展实际情况作出个性化选择。地方性法规应当着眼解决地方性事务，充分发挥地方性法规对本地区政治、社会、经济、文化各领域发展的引领、推动和保障作用。作为革命老区，山西域内拥有众多红色文化资源，这是历史的见证，是不朽的文化遗产，必须加强对这些红色遗址的保护。为实现这一目的，山西省人大常委会制定地方性法规，出台了《红色文化遗址保护利用条例》。条例采用“小切口”立法形式，解决山西自己的问题，体现山西特色，此类地方性法规在全国省级层面居于领先地位。除此以外，在保护传统、传承文明的地方治理需求下，山西省还修改了《平遥古城保护条例》，制定了《山西老陈醋保护条例》；围绕山西转型发展需要，山西省制定了《政务数据管理与应用办法》《一枚印章管审批条例》等地方性法规。[8]

上述地方性法规从选题到内容都是针对山西省情和地方治理独特需要“量身定制”，反映的是山西的地方特色，是科学立法在地方性法规立法中的良好体现。而这些“小切口”的地方性法规在实践中也确实取得了良好的法律效果和社会效果，为新时代地方性法规立法工作取得更好发展积累了有益经验。

四、结语

地方人大及其常委会制定地方性法规是新时代中国特色社会主义立法体制的重要组成部分，特别是对中央层级立法难以满足地方差异需求起到了良好的补充作用。“小切口”立法形式以其新颖、灵活、实效的特点，成为了地方性法规新的立法趋势。当然，任何制度都是在发展中不断完善，以“小切口”形式进行地方性法规立法也一定会越来越成熟，并将山西的有益经验推广开来。