徐文彬,钟羡芳

（1. 闽江学院 人文学院，福州 350108；2. 福建师范大学 地理科学学院，福州 350117）

0 引言

传统海疆治理史研究，多注重从海禁松弛、海寇缉捕等方面论述，较少从新县设立角度论述。事实上，新县设立对于区域史研究具有重要意义。谭其骧先生指出：“县乃历代地方行政区划之基本单位。州郡置罢，分并无常，境界盈缩不恒，县则大致与时俱增，置后少有罢并，比较稳定......后世的道、路、行省，初创时皆辖境极大，历久而逐渐缩小，略如州郡之比。县则历代标准大致相似，虚置滥设者较少。一地方至于创建县治，大致即可以表示该地开发已臻成熟；而其设县以前所隶属之县，又大致即为开发此县动力所自来。故研求各县之设治时代及其析置所自，骤视之似为一琐碎乏味的工作，但就全国或某一区域内各县作一综合的视察，则不啻为一部简要的地方开发史。”[1]目前对新县析分的研究多集中在明清与现代[2-3]，较少涉及民国时期,尤其对民国海岛县的设置，论述甚少。因此开展此方面研究，有助于推进海疆治理史研究。

1912—1916年短短5年内，福建海坛（平潭）、思明、金门、东山四岛先后设县，其设县之密集，数目之多，较为典型。1912—1919年，中国共设立6个海岛县，除上述福建四县外，其余两县分别为广东南澳县和浙江玉环县。中国目前共有14个海岛县，除上述平潭县、金门县、东山县、南澳县、玉环县外，其余分别为长岛县（1956年设）、澎湖县（1945年设）、嵊泗县 （1949年设）、 长海县（1949年设）、洞头县 （1953年设）、岱山县 （1953年设）、崇明县（1369年设）、定海县（1688年设）、普陀县（1953年设）。思明县于1935年改县为厦门市。

就福建地区而言，1912—1949年福建共新设九县，除上述四县外，其他五县分别为华安县（1928年设）、三元县（1940年设）、水吉县（1940年设）、柘荣县（1945年设）、周宁县（1945年设）。终清一代，福建先后设立屏南县（1735年设）、霞浦县（1734年设）、福鼎县（1739年设）三县，主要集中于闽东地区，沿海岛屿未有设县，因此1912—1919年福建省四海岛设县，在全省乃至全国，均具有典型性，是海疆治理研究的典型样本。

1 福建四海岛设县的过程

福建是沿海省份，海岛资源丰富，共有海岛2 214个，海岛数量位居全国第二(1)根据国家海洋局发布的《2015年海岛统计调查公报》（2016年11月），中国共有海岛11 000余个，海岛总面积约占中国陆地总面积的0.8%，浙江省（37%）、福建省（20%）、广东省（16%）位居全国前三。，其中面积大于 500 m2的海岛有1 321个。较大的岛屿有海坛岛（267.13 km2）、东山岛（220.18 km2）、金门岛（151.66 km2）、厦门岛（110.80 km2）、琅岐岛（64 km2）、紫泥岛（47 km2）、南日岛（46 km2）。1912年以后，面积最大的四岛先后设县，在中国海疆治理中具有重要意义。

在四岛中，海坛（平潭）岛最先设县。它是福建第一大岛，全国第五大岛(2)前四大岛分别为台湾岛、海南岛、崇明岛、舟山岛。，面积约为267.13 km2。海坛岛位于福建省东部沿海，南近南日岛，北望白犬、马祖列岛，东濒台湾海峡，西隔海坛海峡，与福清市、长乐市相望。明代，海坛岛属福清县管辖。清雍正八年（1730年），福清县丞移设该岛。嘉庆三年（1798年），析置平潭海防厅，辖海坛岛及周边岛屿，属福州府管辖。鉴于其战略位置重要，清廷于平潭设置海坛水师，由总兵统领。

1912年，南京临时政府成立后，电令各省厅州一律改县，“闽中业已照办”，“惟平潭曾经叙官局、民政司先后议决，改设分防委员。”(3)（民国）《平潭县志》，“卷三 大事志”:21-22.平潭民众以“职权太轻，不足维持治安”，推选林仲翥、陈鹤章、陈颂祺等八人,拟具《设县理由十三端》,赴福州请愿。福建省总督府交给省议会共同讨论，“佥以县制沿革不同，要视户口、钱粮、地域为标准。”平潭一岛附屿星罗棋布，“与福清久隔水洋，久已各自为治，如强令隶属福清，候风候潮，往返诸多不便，况阖厅口数逾十二万，管辖岛屿广袤，达一千二百余里（600多km），经征钱粮三千二百两有奇，虽不足比较繁中各县，而相时度势，不能不允其所请”,同意将平潭“改设简县，以利民生。”③议案通过时，同知张士佶尚在平潭任内，遂将其改充县知事。

厦门岛随后设立思明县。厦门岛“近接漳、泉，远通南洋群岛。”与澎湖、台湾，隔海相望，为“华南贸易要港，内地转运枢纽，华侨出入必经之门户也。海岸线为88.81里（44 405 m）。”[4]宋代厦门为嘉禾屿，属泉州府同安县。明洪武二十七年（1394年）“厦门始建城”，隶属泉州府城。明末清初，郑氏海商集团以厦门为基地，设置思明州，发展对外贸易，“开辟日本、东南亚的商业航线。”清廷收复台湾后，于康熙二十五年（1686年），以泉州府同知分防厦门。雍正五年（1727年），又以兴泉永道驻扎厦门。厦门被视为“海防首要地也”，为福建水师提督驻辕所在，但行政区划仍然隶属于同安县。

明清时期，闽南“濒海诸郡，田多斥卤；地瘠民稠，不敷所食。”(4)（道光）《厦门志》，“卷八番市略”：1.尤其厦门岛“地不宜桑，女无蚕织”“田不足于耕”且“水田稀少，所耕多硗确山园，无坡塘、江湖可以溉注。”(5)（道光）《厦门志》，“卷十五风俗记”:5.将军施琅、巡抚高世倬均奏请开洋，发展海外贸易，使“富者挟资贩海，或得稇载而归；贫者为佣，亦博升斗自给。”厦门“上接沙埕、下连南澳，据十闽之要会、通九译之番邦”，得地利之便，专设海关，海外贸易兴盛，成为“大小帆樯之集凑、远近贸易之部会也。”①厦门商民“以贩海为利薮，视汪洋巨浸如衽席。北至宁波、上海、天津、锦州，南至粤东，对渡台湾，一岁往来数次；外至吕宋、苏禄、实力、噶喇巴，冬去夏回，一年一次”，获得丰厚的利润，从业者甚多，仅“舵水人等藉此为活者，以万计。”(6)杨国春.鹭门形势记.道光厦门志，“卷十五风俗记”:2.1912年以后，应厦门士绅之请，思明军政府参事会选派代表黄鸿翔、黄廷元赴省政务院呈请设县，获得时任福建都督孙道仁批准。1912年4月18日，思明正式设县，郑成功曾经在厦门岛设置思明州，遂沿用其名，为思明县。辖区包括厦门岛、金门岛和烈屿及大嶝岛、小嶝岛。原同安县知事陈文纬出任思明县知事。1912年9月20日，思明县升格为思明府，但在1913年3月30日再度改为县。

与此同时，金门两岛民众亦向政府请愿设县。金门岛与厦门岛毗连，关系密切。清乾隆《厦门志》即指出：“金门与厦门相唇齿，虽富庶不及，而地之险要尤甚。其山川则有太武雄峻高耸，为贾舶往来之标准；其险则有料罗塔脚，为商贾所停泊，渡台贩洋之所自。于厦门为外捍，无金门则厦门孤悬海岛。”[5]1且金门“为出入南洋之孔道，与台澎仅带水之隔，且港澳宽大，可容巨舰，而烈屿、金龟尾各要口，尤为险要。”(7)许如中.金门改设县治原案.新金门志.1959:493.因此清廷亦于金门设立水师镇，任命总兵统辖军务。1912年以后，思明县派“分治员”驻金门办理政务。较之厦门，金门岛设县颇为曲折，直至1913年，应新加坡华侨请求，福建巡按使许世英向北洋政府内政部请示，获准将思明县析置金门县，设县知事，以金门岛原有域置县，辖大、小金门，大、小嶝岛及周边岛屿，分为6都、10保、166乡。铜山为四岛中最晚设县。该岛“东望澎湖，南滨大海，西接诏安、南澳、北蔽云霄、漳浦，当闽省之交冲，为内地之屏障，察其形势，实海上重镇。”明洪武年间设置卫所，建城驻兵。清代亦设置铜山水师，由参将统率，“盖所以重国防而固疆域。”清康熙年间，铜山一度划归云霄厅管辖，后又复归诏安，设立巡检司，由县佐管理。民国成立后，巡检司与参将先后被废，铜山岛的行政地位下降，对地方社会发展颇为不利。1915年6月25日，许世英巡视该岛，“绅、商、学界马兆麟等禀讯设治，以便人民”，许氏“拟请援金门新设县治之例，增设县治，划漳浦之古雷岛以益之”(8)巡按使许世英呈请增设东山县全文.福建省东山县地方志编纂委员会.民国东山县志，1987:82.，获得袁世凯批准。1916年5月1日，铜山岛正式设县，县城设在铜山，辖铜山所、五都、古雷，为避免与江苏铜山县同名，故改名为东山县。

民国初期，福建设县的四岛，均为省内面积较大的岛屿，且清代多设为军镇，驻扎水师，实行军事化管理。1912年以后，四岛在短时间内先后设县，历程虽有所不同，但存在共性，凸显其区域性特点。四海岛由军镇向县制的转变，反映地方开发愈发成熟。

2 福建四海岛建县的原因

1912—1916年，福建海坛、思明、金门、铜山四岛在短期内迅速建县，除与特殊的时代背景有关外，还与当地社会力量、经济发展水平等因素密切相关。

（1）时局的变动。清代对新县设置有严格的规定，地方官员提请设县，须经过督抚大员研究，再报给朝廷定夺。如清代古田析置屏南县，先由古田知县赵琳于雍正九年（1731年）向省宪“议请分县”，经“通详各宪，反复置议，凡阅四载，至十二年始定”。再令古田新知县朱岳楷实地考察，制定具体析置方案后，由时任闽浙总督赵玉麟，于雍正十二年（1734年），将此事“汇入酌核海疆情形事案内具题”，得到雍正帝同意，并“锡以嘉名，为屏南县。”[6]整个分县的决策过程，牵涉到古田县令、省级大员、中央皇帝三级角色，程序复杂，历经数载，难度可见一斑。

1912年以后，时局未稳，中央政府对地方控制乏力，尤其南北和谈期间更是如此。1911年11月9日，福建宣布独立，组建军政府，统管省务，且民国甫立，百废待兴，军事、财政成为当务之急，新县设置程序得以简化，勿需呈报中央政府。如平潭原先经福建省叙官局、民政司议决，设立分防委员，经民众请愿后，福建都督府交给省议会讨论，平潭县遂得以设立。思明县的建立亦是如此，“厦门自华洋分府改为民政厅后，厦绅决议脱离同安改设思明县。”向都督孙道仁申诉后，思明县于1912年5月18日正式成立。不久福建省议会“以厦门系通商巨埠，为各国观听所系”，又欲将其改为思明府，9月14日，“将思明府印信由省民政司颁行到道，转交陈府知事紫垣起用矣。”[7]10月29日思明县正式升为思明府。思明县的设置及升格，均由福建省议会决定，甚至连印信亦由福建省民政司颁发，而非中央授予，反映特殊时期地方政府对行政区划的影响之大。

（2）政区设置的关联性。新县设置后，常会产生连锁反应。1913年，袁世凯当选总统后，加强集权，行政区划调整须报经中央批准，但金门岛、铜山岛民众以此前海坛岛和思明岛获准建县为由，要求设县。如金门与厦门同时申请建县，但厦门率先获批，金门却遭“缓议”，金门民众甚为不平，指出“夫金厦两岛，固同为闽南重镇也”，地位相当，“乃何以厦门则官厅林立，金门则一官不留？岂金门人民独非国民份子而可以弃之如遗乎？国家义务则应同担，人民权利则难共享。”他们强调行政区划要一视同仁，以示民权公平，“若歧视我金民，不与国民平等优待，听金门变为荒岛，不设专官”(9)许如中.金门改设县治原案.新金门志.1959:493.，将导致金门民众大量流落异乡。

许世英向中央呈请设置东山县，亦将其与先前设置的海岛县加以比较，指出：“沿海各岛，如平潭、金门、思明、南澳、皆先设治。铜山地势重要，不亚平潭，全县人口，虽较思明为少，而面积相比，视金门、思明、南澳为大，与平潭相伯仲。”他“拟请援金门新设县治之例，增设县治”(10)巡按使许世英呈请增设东山县全文.福建省东山县地方志编纂委员会.民国东山县志，1987:82.，恳请中央政府批准。新县设置，除提升地方行政区划级外，还能强化政府对地方的控制，为民众在司法、治安、赋税、办事等方面提供便利，尤其是海岛民众，受到地理环境限制，与官府交涉不便，故积极争取设县。

（3）地方开发的成熟。新县能否成立，关键取决于地方的开发程度，人口、面积和税收是设县的重要考量因素。“佥以县制沿革不同，要视户口、钱粮、地域为标准。”①清代中后期，随着人口的增长，海外贸易的开展，福建沿海岛屿得到开发。如平潭“明代潭民，曾移内地。清历康熙，复迁本治，疾病兵荒，风沙灾异，户口凋零，连番徒避。”随着战乱平定，加之“盛世滋生”，至光绪年间“阖潭一万二千三百一十九户，男丁大小共四万二千四百三十二配，妇女大小共二万六千四百二十口”(11)宋廷模.平潭厅乡土志略.“第8章户口志”，光绪三十二年抄本:32.，商业较为兴盛。至1912年该岛“村落虽仅数百，而户口极其繁盛。”全岛二十一区“统计十二万四千六百有奇。”就税收而言，平潭虽然土质较差，难以种植粮食作物，“钱粮实额七千余元，”但盛产海产、盐,各类税收盐厘、五捐杂税、船牌照费、常关税“统共应额十万余金有奇。”(12)平潭改为县理由十三端.（民国）平潭县志，卷三大事志:22.较之福建各县，并不逊色。

明清时期，厦门随着海外贸易兴盛，设有海关等机构，其“市井繁华、乡村绣错，不减通都大邑之风”(13)杨国春.鹭门形势记.（道光）厦门志，卷十五风俗记:2.，繁华程度超过同安。即使相对闭塞的铜山岛，与云霄、漳浦、厦门、金门、漳州、汕头、香港、温州、宁波、乍浦等处，均有船舶往来，运载货物，商务尚称繁盛。其“全岛人口约七、八万之间，业工商于南洋者亦近万人以上。”(14)巡按使许世英呈请增设东山县全文.福建省东山县地方志编纂委员会.民国东山县志,1987:81-82.

（4）海防重要性凸显。清代平潭、厦门、金门、铜山，即被视为重要的战略要地，设立水师，维护海上。《平潭县志》如是记载：“闽之门户，又以平潭为要区，内而襟带浙粤，外而控制台澎。平潭定东南半壁之海，无不定矣。”(15)（民国）平潭县志.“卷十六武备志”:1.时人即指出“海中扼要，南澳、中左、金门、铜山同一体。譬如造舟，一牢百牢、一漏百漏。”[8]厦门作为“海防首要地也”，设立水师提标五营驻之，以军事要塞经营。金门“尤为厦咽喉；踞上流，足控制台、澎，而与海坛、铜山、南澳各水师互相犄角。”[5]519世纪中叶，“西欧各国海上东来，撞开中国国门，刺激了近代中国海洋性因素的生成与培育，对中国国家构建产生了深远影响。”[9]清政府日益重视海防重要性，将“海防”与“塞防”并重，海权意识开始觉醒，海洋领土观念逐渐形成。

福建作为沿海重要省份和近代海军的发源地，与各国交流频繁，多次受到列强侵略，地方民众海疆危机意识强烈。如海坛岛“迫近台、澎、毗连浙越，且为东西洋轮船必经之道”，鉴于其战略地位重要，万国公会于此设立牛山灯楼，作为台湾海峡重要的航路标识。马江战役期间，法军曾想在海坛岛观音澳、竹屿口等港口屯兵，因清军防守严密而未遂。甲午中日战争后，福建海疆危机严峻，海岛作为海防中心，直接关系海权得失。然而1912年以后，旧有水师多被裁撤，改设巡警，控制力减弱，不仅难以有效围剿海盗，更使海防隐患重重。因此平潭民众在申请建县时即指出“前事不忘，后事之师，未雨绸缪，可缓乎。”①许世英支持铜山岛设县，主要是鉴于该岛“雄立海上，迄为漳属各邑之屏障”，战略地位极为重要，若能设县则“他年海备整修，供舰艇之栖托，而东控厦海，西翼潮洋，北犄三都，南临沙岛，尤足以资国家金汤之资。”(16)许世英.序[M]//福建省东山县地方志编纂委员会.东山县志，1987:1.通过设县，有助于动员海岛地方力量，巩固海防。

（5）涉外冲突增多。近代开埠后，福建海岛成为对外交流的重要前沿，洋商、传教士、外交人员接踵而来。传教士活动更为频繁。如在平潭，“惟天主教盛行，全岛人民，信天主教约六千人，信耶稣者约八千人。”教案是近代中外冲突的焦点，是多起重要事件的导火索。而且平潭民风“惟喜健讼，民事以户婚、田土、钱债为多，刑事以斗殴为多”[10]，更容易诱发民众与教会矛盾，故“平潭民教多不相安，若天主、美以美、安立间等教堂、学堂、洋房、医馆，交错于十二甲中，民教诉讼案无虚日，往往事起仓猝，非地方官即时弹压、保护，祸无底止。”(17)（民国）.平潭县志.“卷三大事志”:24.有必要通过设县，调解涉外纠纷，预防外交冲突。

除此之外，避免与台湾渔民纠纷，亦是福建海岛设县的重要考量因素。日本占据台湾后，窥觊福建，台湾民众身份较为特殊，大陆民众与之发生纠纷，若处理不当，容易成为日本入侵的借口。如铜山岛“相距澎湖，仅二百四十华里，衣带之水，一苇可航。”常有台湾渔民在铜山海域捕渔，“台民业渔，往往出没海面，乡愚无知，互相争执，县佐望轻，不足以资镇摄，设有不慎，贻祸无穷。” 因此许世英认为铜山“亦宜设治者也。”(18)巡按使许世英呈请增设东山县全文.福建省东山县地方志编纂委员会.民国东山县志，1987:82.鉴于民国初年特殊的政治形势，平潭、厦门设县程序简化，产生连锁效应，使数县得以在短期内迅速建立。清代海岛的开发、近代海权意识的崛起、涉外纠纷的增多，也使政府亟需在海岛设立新县，以此强化对地方的控制，有效调解诸多纠纷，杜绝恶性事件的发生。在各种因素交织下，福建四岛先后设县。

3 各界对四岛建县的反应

明清时期新县设立，通常是一个由上至下的过程，在官员主导下进行。官府设置新县，主要是为了加强地方控制，确保赋税征收，维护社会稳定，但行政成本亦会由此增加，故官府对于新县设置，慎重考量收益与成本，设计繁琐的程序。新县设置后，如果未达到预期的效果，亦会被裁撤。

民国时期，对于平潭、厦门、金门、铜山四岛申请建县，政府官员态度较为复杂，使四县设立过程较为曲折。南京临时政府成立后，下令由厅改县，广东南澳、浙江玉环籍此顺利建县，但此令在福建未得到有力贯彻。平潭原为海防厅，却只设分防委员，厦门亦未能改厅设县。金门士绅曾两次联名向福建省府呈请设县，最初获得民政长汪声铃首肯，但汪调任后，“适值护理民政长刘次源，厉行简政之初，故从缓议”(19)许如中.金门改设县治原案.新金门志.1959:493.。所谓厉行简政，就是精简人员，在如此状况下，势难建立新县。

面对官员的保守态度，以士绅为代表的地方民众在建县过程中发挥了重要作用。平潭厅未能顺利改县，民众推选林仲翥、陈鹤章、陈颂祺、林德荫、蔡士杰、吴寿鹤、吴宪章、林树声八人到福州向都督呈情(20)此八人中，林仲翥为附生，曾担任福建省咨议局议员，平潭建县后任平潭商会会长；陈鹤章为平潭自治会会长（1910年成立）；林德荫为省议会会员；蔡士杰为平潭农务分会会长（1909年成立），均为平潭各界的代表。。思明县的设立，也是在地方士绅黄鸿翔、黄廷元等人的推动下实现。金门县的情况有所不同，地方士绅林乃斌等人两度呈请省府设县，均未获批。新加坡华侨黄安基，陈芳岁以金门会馆名义，联名向福建巡阅使许世英电呈请愿，才使金门县顺利建立。东山岛设县缘起，亦是许世英“迭据绅、商、学界马兆麟等禀讯设治”。可见，四岛成功设县，得益于地方士绅的大力推动(21)马兆麟为举人，曾担任铜山南溟书院院长，是清末民初著名的画家。。

民众积极申请设置新县，主要是为了维护地方利益。他们向官府陈明建县对推动地方发展的重要性，如平潭民众指出该岛孤悬海外、交通不便，且有海盗出没，若不设县，不利于处理公务、征收赋税、调解民事纠纷，即使发生命案，“因为阻滞，莫能诣县请验，致使强族灭尸，凶犯逃窜，甚且藉命株连，祸患莫了”，后果极为严重，而且“政权不足压制，洋匪必益猖狂”，将导致“船商裹足不前，生计即将断绝”，“不特平潭十余万人民生命财产，胥归灭绝，即闽粤沿海居民，亦将受其影响”，希望官员“乞熟图之”[6]。铜山设县理由与平潭相似，当地士绅马兆麟“禀讯设治，以便人民”。许世英“周咨博访，众论佥同”，又经考察确认“铜山实有设治之必要。”因为该岛“风浪险恶，交通极梗。而诉讼一事，尤为困难，犯证之搜解，禀状之陈递，因无轮船，动需时日。因之于人民，不诉之于县官，而诉于私门。而公亲亦或不为，传案获犯，而讼狱久延，致滋拖延。此由司法一方面言之宜设治者也。”③新县设置，能够使民众在纳税、司法、治安等方面享有便利，避免路途奔波之苦，故民众克服官府压力，积极争取。

民众向官府陈情时，灵活运用策略，与之博弈，推进建县进程。金门民众在申请设县受阻后，直言“若歧视我金民，不与国民平等优待，听金门变为荒岛，不设专官”，“则我无告之民，亦惟有各率妻孥，为爵为鱼，去其固有之业渊，流离海外，亦岂忍以身家性命，寄托于无官府之地方，一任盗贼鱼肉，强蛮陵夷，以自生自减哉？”(22)许如中.金门改设县治原案.新金门志.1959:493.以此警示官员，得以在极短时期内建县。

较之明清时期，民众在设县过程中影响之所以凸显，一方面是随着海岛开发的成熟，地方文教事业渐趋发达，形成士绅阶层。在清末地方自治运动中，此类社会知名人士多出任商会、农会、自治会的会长，成为各界的代表。另一方面还得益于近代政治制度变革。晚清政府效仿欧美，推行“君主立宪”，各省设置咨议局，“慎选公正明达官绅，由各属合格绅民，公举贤能为议员”[11]，研讨地方重要事务。南京临时政府成立后，各省咨议局改组成为省议会，仍然是受理地方民意的主要机关。平潭、厦门未能顺利改厅为县，经民众向省府呈情后，遂由省议会商讨。有的请愿代表诸如平潭林仲翥本身就是省咨议局议员，故有助于推动议案通过。

值得注意的是，金门岛、铜山岛在申请设县过程中，海外侨胞起了决定性作用。民国鼎革之际，社会秩序混乱，百业待兴，海外华侨财力雄厚，受到官员倚重。清代金门“地不足于耕，其无业者多散之外洋，如吕宋，实力、交留八等处，岁以数百计，得归者百无二一焉。”[12]华侨成为金门重要的社会群体，如许世英所记：“金门户约三万，人约七万。出洋营业者，约三万人以上。每年侨商输入，统计约三百万元。”[10]一些华侨经商致富，成为社会名流。据民国《金门县志》记载：“故甲第鼎盛于前明，武功彪炳于清代，即同光以降，逮于民国，复多以侨商起家，致陶朱猗顿之富。”(23)（民国）金门县志.“卷二山海”:1.一些金门华侨还参与孙中山领导的革命事业。武昌首义前，孙中山到印尼雅加达宣传革命思想，将自治社改为寄南社，金门华侨洪焜胜、冯启明、张璋怀、董诸仪等皆踊跃参加，洪焜胜任古达马汝同盟会支会会长，筹款接济东京党人，民国创立后回国，担任金门自由党理事长。第二次革命时，他被孙中山任命为革命党婆罗洲支部长，并于民国七年，荣获三等加祥褒章[13]。华侨在金门地方社会影响如斯，故其上书省府建县，颇受重视。

铜山岛情况与此相似，“全岛人口约七、八万之间，业工商于南洋者亦近万人以上”。华侨在人口中占相当比例，但由于未能设置县治，导致教育较为落后，“惟知识闭塞，安于鄙陋，学校太少。全岛儿童，虽未调查，以户口计之，当达一万，学生仅二百二十人，比较为百分之二。失学者多，则进步不易”。铜山海外华侨的发展亦深受影响，“不特工商业不发达，即侨居于南洋各岛者，亦不能如龙溪、晋江、同安、思明各侨商建伟大实业”。因此许世英设想“若改设县治，推广教育，启迪民钮，其发展当未可限量。此由教育、实业两方言之亦宜设治者也。”③通过设县发展华侨海外事业，亦可印证华侨对地方社会的影响。

4 福建四海岛建县的成效

新县设立后，常受到诸多因素影响，遭到裁撤。福建海岛四县尽管在朝代鼎革之际设立，因契合地方发展需要，对促进社会发展裨益甚多，其政区总体较为稳定。

在四县中，变化最大者为思明县，设县仅十余年，即升格为市。1928年7月3日，南京国民政府颁布《市组织法》，规定“凡人口满20万以上之都市，得依所属省政府之呈请暨国民政府之特许建市。”[14]1932年1月，福建省政府 “以福州厦门两地、均为东南沿海重要商埠”，“核与市组织法所定、均有设立普通市之必要”，于是拟定以“厦门公安局所辖区域及思明县政府所辖之禾山鼓浪屿两地”、合并为厦门市区，即将思明县撒废，已拟具说贴，呈请行政院核准。”[15]经南京政府内政部与行政院审核，1933年7月7日，福建省府令撤思明县政府，地方行政归市政筹备处[16]。1935年4月，厦门市正式设立。思明变县为市，主要是因其为闽南经济中心，工商业发达，侨商众多且财政实力雄厚，故得以顺利升格。

东山县建立后，多次要求拓展幅员。1932年，东山县政府因其辖境较之周边诏安、漳浦、云霄等县狭小，“诏邑现辖面积约多五倍。此外如漳浦广于东邑四倍，云霄广于东邑二倍不等。”面积狭小，导致其财政收入薄弱，“其县省、县两库收入，以丁赋粮米为大宗。全邑丁赋年仅一千七百余两，全邑粮米年只二百九十石，此外省库正款，足资拨用者仅六百余元。”财政收入严重匮乏，以致“小学省库补助每月一百三十三元，区区之款，历任县长均难筹拨。”县财政收入如此贫乏“对于仓储、自治、警卫、建设、教育、卫生凡百要政，奚能推行？”全县警察数目只有二十人，以致海盗滋生，难以维护治安，而且盗匪时常在东山、漳浦、诏安各县交界处流窜“此捕彼窜”，难以稽查。”(24)呈复改划本县县界原文.福建省东山县地方志编纂委员会.民国东山县志1987:414.因此东山县政府请求将漳浦县所辖杜浔乡、云霄县所辖陈岱乡、礁尾乡、诏安县所辖霞湖竹港乡划归东山县，以拓展辖境、增强财政实力，提升治安、巩固国防。东山所要求划拨各乡，均地处大陆沿海，毗邻古雷半岛，与原来诸县有长期的隶属关系，由于爆发“十九路军事件”，该提议未能实行。全面抗战爆发后，东山县再度要求将漳浦杜浔乡划归漳州，倡议者省参议员高玉魁（东山籍）认为“此事关系东山全县生存问题甚大”(25)高玉魁陈述漳浦之杜浔区应划归东山管辖理由.福建省档案馆馆藏档案：0136-006-0058-0032.，两县为此展开激烈争夺，甚至诉之中央行政院，最终“缓议”。1953年，古雷民众通过福建省人民代表大会，提请“为行政及交通的便利，将本县四区（古雷半岛）划归漳浦县辖案”，认为“古雷区共有5个乡，位于东山东北部、离东山县城，远隔一大海，开会往来、通讯等，都很不方便，如遇特大风大雨，困难更多。古雷与漳浦大陆毗邻，人民政府每进行一工作，都是漳浦县辖之乡较早开展，古雷较远，因此群众感到现在有二个人民政府，金门得以迅速设县，主要是官员顾虑民众大量流失。然而建县之后，东山民众仍大规模外流。1915年全县人口总数为79 357人，至1929年，经过14年人口数锐减了41%（表1）。

表 1 金门人口的变化 Table 1 Population change in Kinmen

金门民众大量迁徙东南亚，与国内外形势有密切关系。1912—1930年，南洋群岛商业“有如日丽中天”，而国内“则初创之局，政治建设，地方治安，间多未臻完善，盗贼蠡起，劫掠时闻，岛民既感不安”，相较之下，南洋更易谋生，而且“当时出国既无需任何手续，南洋群岛亦无入境之限制，交通便利，来往自由，袛需若干费用，购买船票，即可乘风破浪，放洋而去。”(28)金门县文献委员会.金门华侨志.1960:96.因此东山民众大规模移民海外。

平潭县建立后，政区较为稳定。1915年，许世英对该县印象颇佳，“巡视各县，惟平潭与南安为最，亦可喜也。”[11]但此后数10年间，平潭人口下降至100 870人，1949年又减至99 639人(29)根据民国《平潭县志》整理。。但相较东山，平潭政区调整较小。1939年，平潭县主动提出将辖区大扁岛划归福清县管辖，因为该岛“孤峙隔海甚远，平时并无贸易关系，是以舟楫不相往来。”如果有事需要往返，特地雇舟一艘，“倘有紧急公事往来，遇着海面飓风怒涛，势必坐视误公”。保甲制推行后，该岛行政机制虽较为健全，“然而距离县治太远，人民往往下情不能上达，而职区亦有鞭长莫及之慨。”(30)福建省政府关于平潭大扁岛划归福清县管辖的指训令（附平潭县大扁岛形势图）.福建省档案馆馆藏档案：0011-007-004932.但该提议未获批准。直至1956年，大扁岛方正式划归福清县管辖。

5 结语

1912—1919年，福建海坛（平潭）、思明、金门、铜山等海岛先后建县，数量之多，规模之大，不仅在福建行政区划史上罕见，在全国亦具有代表性。海岛四县在短时期内成立，得益于清代海上贸易的发展，海岛开发不断深入，人口持续增长，与外埠商业联系日益密切，海岛逐渐具备建县所必须的条件。此外，时局变动之际，地方势力崛起，中央政府控制力的减弱，使设县权限下移，相关程序简化，有助于新县的设置。

政府对于海岛设县，将面积、人口、治安、国防、涉外纠纷作为重要的考量因素，追求行政成本与综合收益平衡，故未予以大力支持。平潭、厦门并非“是至民初废州厅方改为县”[17]，设县过程较为曲折，地方民意在其中发挥重要作用，作为民众的代表，地方士绅积极向党政官员陈情设县。清末民初民主意识的传播，民意机构的设置，有助于地方精英在设县决策过程中扩大影响。

海岛县设置后，受特殊的自然环境影响，政区并未完全稳定。思明县商业兴盛，人口众多，很快升级为市。铜山县面积狭小，经济较为贫乏，难以承当行政成本，且粮食难以自给，力图通过拓展陆地辖区，以维系运转，但最终非但未能如愿，反而失去陆地辖区—古雷，凸显海岛行政区划与自然区划契合，非行政力量能完全主导。

新县的设立，主要是为了提升加强地方治理能力。就此而言，平潭、厦门、金门、铜山四岛通过设县，顺应民意，使地方民众受惠甚多，客观上推动海岛的开发，维系地方社会的稳定，避免涉外冲突的扩大化，对维护国家东南海权，推动海疆治理，起到了积极作用，因此四县设立后，虽边界多有所调整，但多能存续，凸显县级行政区划对区域发展的重要影响。民国初期，平潭、厦门、金门、铜山四岛设县，彰显中国东南海岛开发的渐趋成熟与国家政权力量的深入，影响深远,意义重大 。