陈一丹 翟国方

摘要：水资源既是城市发展的机会与动力，又给城市带来风险与挑战，而韧性规划为保障城市空间安全提供了有效的理论支撑和技术支持。荷兰鹿特丹市在气候变化过程中面临洪水干旱、淡水短缺、海水倒灌等多重威胁，采取了大量韧性规划策略来应对水风险。在系统分析梳理鹿特丹水韧性规划建设的实践后，发现鹿特丹通过确立水韧性理念和科学评估风险，分类制定应对策略，并使之融入空间规划，建立切实可行的实施路径，有效提升了鹿特丹的城市韧性。鹿特丹水韧性规划建设的成功经验，值得我国城市水安全建设与“韧性”提升的规划实践借鉴。

关键词：水韧性;空间规划;鹿特丹;规划策略

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.01.001

水是气候变化施加影响的主要媒介。近年来我国许多城市频繁遭遇极端天气，如“7·20”河南特大暴雨造成了巨大的人员伤亡和经济损失，而极端气候对水安全造成的威胁或危害，不仅局限于洪涝灾害，易被忽视的干旱、水资源枯竭，水污染及水环境恶化等问题也属于涉水灾害风险，都严重威胁着城市水安全。如何增强城市应对水风险的适应能力、提高城市安全韧性，逐渐成为国内外城市关注的热点。我国在2020年十九届五中全会上首提建设“韧性城市”并上升为国家战略，将韧性理念融入国土空间规划体系建设中。荷兰鹿特丹市则颁布了《鹿特丹气候适应战略》（2013）[1]、《鹿特丹韧性战略：为21世纪做好准备》（2016）[2]、鹿特丹《水计划》[3]等韌性规划来应对气候变化及其相关风险。

鹿特丹市素有“水城”之称，是位于南荷兰省新马斯河畔的三角洲城市，近90%的土地海拔低于海平面，长期受到河流洪水和海洋洪水的威胁，加之气候变化带来的负面影响与水密切相关，包括海平面上升、持续增加的强降雨和干旱等风险都使这座海岸城市面临着日益严峻的挑战。[4]应对气候风险的重要性和紧迫性促使鹿特丹对水资源、水安全与水生态提出了更高要求。在此背景下，鹿特丹本着加强水韧性的思路，将气候变化和水风险管理纳入城市的中长期发展规划中，结合空间规划建设在水风险治理方面进行了大量探索，最终以城市创新应对水风险闻名。我国沿海不少城市与鹿特丹有着相似的空间特征，也面临着相似的风险冲击与压力，因此通过分析鹿特丹水韧性规划建设的成功经验，可以为我国城市韧性规划提供参考和借鉴。

一、鹿特丹水韧性规划演变历程

（一）水韧性思路转变

荷兰在20世纪经历了多次大型洪水，1953年北海风暴冲破了西南部海堤造成大型洪灾，随后荷兰启动全国“三角洲工程”。1991年鹿特丹在其新航道的西端建造可调节式风暴潮防护坝——马仕朗防风暴大坝（Maeslantkering），以工程手段拦坝蓄水，并将局部地区堤防标准提高为万年一遇。[5-6]此时的鹿特丹以及整个荷兰都是与水作斗争，采取的是抵御洪水的治水思路。

1993年和1995年连续降雨造成的洪水让荷兰南部的堤防几近崩溃，之后荷兰提出了新的雨洪措施和风险评估机制。并于1996年通过新《防洪法案》，提出在新世纪建设“还地于河”工程，即拓宽河道，拆除河面、河岸建筑物，扩大河滩等，给河流创造更多的空间（图1）。鹿特丹也结合“水土整合”“分区滞洪”、灰绿基础设施等措施来调节城市建设与水的关系。[7]这时治水理念从抵御洪水转向部分适应，出台了一系列政策文件加强水的韧性，并与空间规划不断融合。[8]鹿特丹不再把“水”视为城市发展的阻碍，而选择“与水共生”，打开了水风险治理的全新思路，也由此成为荷兰水风险治理转型的典型代表。

与此同时，对鹿特丹水韧性规划建设的研究也日益增多，有学者围绕“水韧性（Water resilience）”一词，[9]系统总结了与水韧性相关的研究，提出城市要通过适应性治理来应对未来的水变化。在国际上，鹿特丹应对水风险的韧性规划与管理经验受到广泛关注。[10-14]鹿特丹规划中的“水韧性”可以理解为，城市水系统能够快速有效地预防、吸收、适应，从与水相关的扰动中恢复过来，并使其结构和功能达到更先进状态。

（二）涉水政策演变

随着国家治水理念和顶层设计的转变，鹿特丹对水系统潜在冲击的认知不断提升，水韧性理念也融入多元目标的城市发展愿景，进而促进社会生态全方位建设（表1）。

2001年，鹿特丹市政府联合区域水务委员会发布《水计划1》（Water plan 1），制定了诸多防洪防水措施来抵御强降雨。此时的治水思路尚未实现政策上的转变，抵御为主的干预措施也使城市愈来愈“防水”。[3]

2005年鹿特丹的“洪灾”主题建筑双年展上，市政府和区域水务委员会推出《2035年鹿特丹水城规划》（Rotterdam Water City 2035），并于2007年提出该规划的官方文件《水计划2》（Water Plan 2），并以每五年为执行期实施。《水计划2》（2007—2012年）执行计划摒弃了之前一味采取刚性抵御，完全控制自然的做法，采取“与水共生”的方式，将水管理措施和城市空间规划进行结合，重点解决堤外地区洪泛风险、水质污染等水问题。到2013年，鹿特丹发布《水计划2》评估结果和2013-2018年执行计划，针对水安全、水量、水质、排污系统四方面亟需重点建设的内容，[3]确定新的措施与建设项目。因此《水计划2》对水资源的利用其实是一个在进行中不断调整的过程，在改善现有空间的同时也促进了城市未来发展，激发城市活力和经济吸引力。

2016年，鹿特丹发布《鹿特丹韧性战略：为21世纪做好准备》，明确指出韧性水系统是实现水安全的前提。[2]水韧性规划建设则有助于鹿特丹成为一个有吸引力、发展强劲且不受气候影响的三角洲城市。

其中，《水计划1》是以刚性防御措施为主，但随着鹿特丹对水冲击的认知转变，之后的《水计划2》等韧性战略都是从吸收适应水冲击的角度，结合空间规划进行水韧性建设，如河流防洪方面，从依赖加固和抬升堤坝转变为给河流足够的空间，使其消化水位的变动等，这些建设行动的探索都是在不断提高鹿特丹城市的水韧性。

二、鹿特丹水韧性规划的主要特征

鹿特丹水韧性规划具有两个方面的显著特征：一是结合水风险评估进行空间规划，对不同城市空间分类实施韧性措施;二是为水韧性规划创造更多的社会经济效益，并推动城市价值的全面提升。

（一）基于水风险评估的空间规划

鹿特丹空间规划策略是基于建设存量、未来风险评估的基础上，提出多种与水协调发展的方式。[20]鹿特丹首先针对本地突出的水风险进行了全面、精细的评估，内容包括气候变化带来的城市及周边水域的整体风险，如海平面上升、极端降雨、极端高温等;其次将水风险与基础设施、商业活动、人口分布等进行详细的经济社会交叉分析;最后再开展相应的城市规划和发展政策设计，呈现了完整的气候风险评估及干预政策设计闭环。

风险评估采用荷兰气象局建立的预测未来气候变化场景模型，选取气候变化较为极端的场景，[14]即全球气温在2050年相对1990年将升高2℃，海平面在2100年相对1990年将上升35～85厘米。评估结果如图2所示，[1]表明鹿特丹未来将面对更加频繁、更大强度的降雨，频率更大的风暴，以及海平面上升造成的风暴面上升，这些均会加剧溃堤、洪灾的风险，洪灾频率和洪水深度也将随之增加，直接对城市基础设施造成冲击，带来人员伤亡和经济损失的风险;同时，干旱天气出现的频率也将增加，可能造成地下水位下降，进而导致地面沉降等，叠加海平面上升将会使海水倒灌入侵内河水体，造成对建成區、动植物群的破坏以及水质下降、淡水供给不足等问题。通过评估，鹿特丹明确了未来规划建设必须直面与水相关的三类风险：洪水、强降雨、干旱。[1]对此鹿特丹在空间规划中充分考虑与水相关的韧性措施，将水韧性理念直接转化为空间设计方法与实施策略。

鹿特丹本着在城市各类空间实施适合的韧性措施，为环境、社会、经济和生态带来更多的正外部性的原则，制定空间规划。鹿特丹采取了“分区滞洪”的规划策略，[7]即在极端情况下根据不同分区的土地利用类型，确定淹没顺序，保障高密度建成区的安全性。具体则根据韧性建设的需求对城市空间分类，明确每种城市空间类型可行的设计和规划方法，如在河口地区预留空白用地以承受或消解未来的周期性洪水，而对于重要的公共区域则将水位变化与建筑建设标准关联。[4]除合理的土地利用策略外，鹿特丹采取了更多结合创新技术和传统方法的韧性改造行动，以增加对水风险的防御、适应能力。

（二）水韧性推动城市价值的全面提升

具有水韧性的措施相较于传统的工程性抵御措施更能适应洪水、堤坝崩塌、水源短缺等极端情况，也具有更好的长期效益，在经济、社会、环境、生活等多方面创造更大的附加值。[1]以港口地区为例（图3），要应对气候变化给涉水基础设施带来的额外风险，则需要更具韧性的干预措施来保证关键基础设施的稳定运行，如建设小型堤防、防洪防旱工程等，这些水韧性措施提高了城市资产价值，将水资源“风险”转变为水资源“资产”，在创造经济附加值的同时，带动了城市设施提升和经济发展;具有韧性的城市基础设施能够提供更安全的营商环境，也更容易吸引投资，[14]从而提供更多的就业选择和社会附加值;许多缓解和适应措施都结合了生态景观，如将储水工程融入城市景观来形成蓝绿廊道、种植淡咸水交互植物来改善水质，在有效维护生物多样性、创造环境附加值的同时，也增强了城市的宜居性;结合生态景观的韧性建设也创造了更多的休闲空间，如蓝绿屋顶空间、兼备雨洪管理和公共活动的城市水广场等，都提供了具有吸引力的活动空间，创建生活附加值并提高了居民生活质量和城市公共空间品质。

鹿特丹为保证韧性战略顺利实施，在韧性管理体制上也进行了前瞻性探索，于2016年设立“首席韧性官”，[2]实现跨部门、跨层级和跨行政区域的组织管理，协调并优化跨部门的发展策略和行动，避免不必要的竞争。同时鹿特丹强调除政府自身需要从思想和行动上建立韧性思维外，市民和团体组织也应该由下而上积极参与韧性规划，例如社区尺度的水适应措施就可以由市民实施、为市民服务，鹿特丹的绿色屋顶建设行动就有大量市民深度参与。

三、鹿特丹水韧性规划建设策略

鹿特丹在水韧性规划建设实践中进一步细化应对水风险的空间规划干预举措，提出具体的设计原则，因地因时地制定适应性策略和行动计划（图4）。[1-2]

（一）应对洪水灾害的适应性策略

鹿特丹在应对洪水灾害时，系统性地采取工程性抵御和韧性适应相结合的策略，以增强适应性。主要策略有：

1.刚性抵御的工程措施

拦海大坝是保护鹿特丹不受海浪风暴潮侵袭的重要屏障。因此鹿特丹不断优化马仕朗防风暴大坝设施，以确保两座扇形浮动式闸门在风暴来临时可以迅速合拢，对风浪进行调节管理（图5）。此外，对不符合现行标准的堤防和码头等防洪设施进行加固;对港口等堤外地区的关键基础设施采取更高的设防标准，[14]保证灾时可及时恢复供水供电等基础保障。

2.设计灵活的适应性措施

鹿特丹考虑到未来可能出现更高的河流水位和被淹没的可能性，在沿岸地区保留更多的冗余空间，以便日后增加工程设施，同时这些区域作为自然湿地或绿色海湾，不仅能吸纳潮汐侵蚀，还能防止堤坝等硬质要素对城市景观的割裂;创新设计漂浮建筑（图6），使地基可以根据水位变化而升降，有效避免洪水冲击，具有更强的气候适应性，从而提高城市韧性。

（二）应对内涝灾害的适应性策略

为了应对未来更频繁的强降雨，鹿特丹对城市排水防涝设施进行了精细化改造。

1. 改进雨水排泄设施

鹿特丹根据强降雨后城市积水内涝疏解情况，不断加强灰绿结合的基础设施建设，按不同区域的现实需求，在部分区域重建雨污分离的下水道系统，部分区域选择将雨水排放从排水系统中独立出来，以降低管网系统的压力，建设开放式排水沟将雨水引入洼地、池塘和运河中，[14]并通过沿线的城市自然绿化对雨水进行生物净化。

2. 增加雨水滯留、下渗

鹿特丹在城市建成区向外扩张建设的同时创造了更多的开放水域，用以消化水位的变动。对于空间局促的城区则进行适水性改造，如采取软质下垫面替代原有的硬质铺装，种植渗透性的植被等增加水消解，提升雨水滞留、下渗能力。同时，鹿特丹鼓励市民参与改造行动，协作建设绿色屋顶（图7），并探索改造蓝色屋顶，确保改良防水设计后将雨水收集储存在屋顶。通过对建筑进行韧性改造来解决水问题，提高城市公共空间的品质和活力。

（三）应对淡水短缺的适应性策略

为应对今后可能的长期干旱和地下水短缺，鹿特丹积极创新蓄水措施，实现“城市空间”的高效利用。

1. 基于雨水存蓄的防旱措施

鹿特丹创新性地将储水设施与公共空间整合在一起，建设水广场（图8），[23-24]引导雨水自然渗透补充地下水或通过管道引至专门的储水设施和河流等水体，实现雨水的就地回收、存蓄和多样利用。此外，雨水滞留设施与城市景观工程结合建设，使绿地公园、河流水体共同构成“气候缓冲廊道”。同时，鹿特丹也利用建筑的多功能空间进行雨水存蓄，如建设地下停车场蓄水或直接引入建筑中进行再利用。

2. 基于生境优化的水质提升措施

鹿特丹把“清澈的水”作为水质提升的总体目标，尽可能减少水面漂浮废物、臭气和鱼类死亡率，对水质进行监测与评估。同时，建设自然友好型海岸和渔场，并加强生物保育，研究鱼类洄游的选择和鱼类种群管理计划，[13]在关注水质的同时，提升水的生态价值。此外，鹿特丹一直致力于强化污水、废水处理工艺，以求节省成本的同时不损害公共卫生、地下水的质量和数量，实现环境改善和可持续发展。

四、经验与启示

（一）加快治理思路转型

鹿特丹的韧性建设从水风险治理切入，通过水韧性措施来带动城市设施整体提升，促进城市经济、社会、环境、生活等多方面共同发展。可见韧性建设工作不仅是城市对于风险的被动提升，还应该成为城市全面发展的契机。因此我国在韧性规划中应加快水资源治理思路转型，不应一味地防范水资源带来的“风险”，而是将其视作城市转型和设施提升的机遇，创造更多的社会经济效益，提高城市资产价值。通过水韧性规划措施，在适应水风险的同时将其转变为水资源“资产”，创造更具吸引力和竞争力的城市环境。

（二）重视水风险管理体制建设

水风险的空间治理需要跨部门、跨层级和跨行政区域的协调与合作，对此鹿特丹设立“首席韧性官”，自上而下地给予韧性管理和财政支持。我国目前自然灾害防治中的大部分防减灾工作被确认为地方财政事权，而提升韧性需要从顶层设计逐级地落实到“针灸式”更新建设中，因此要统筹协调，明确各部门权责归属，加强与水相关的多部门和多层级间的联合协作。针对洪涝干旱、淡水短缺、水质下降等不同类型的水风险，建立灵活、兼容的韧性管理体制，有效协调和优化跨部门的发展行动，跨区域协作提升韧性设施附加值，以吸引更多投融资，促进城市可持续发展。

（三）健全水韧性政策法规体系

鹿特丹在单部水规划政策中就涵盖了多种水风险的韧性治理策略，并出台了韧性战略指导城市规划建设。而我国城市层级的涉水政策多为专项规划，在防洪、内涝治理、水安全保障等细分领域分别展开，涉水规划策略间缺少统筹与平衡，易造成资源浪费。韧性规划通常作为国土空间规划体系的附加标签，缺少专门的政策法规来保障韧性规划建设的实施。因此要健全水韧性政策法规体系，统筹涉水灾害的韧性治理，在顶层设计层面就将水韧性规划目标与策略融入空间规划中，使不同规划政策有效衔接。

（四）实施强制性风险评估

鹿特丹依托全面精细的水风险评估进行相应的空间规划调整和发展政策设计，有效地规避了设施防御能力不足等带来的灾害损失。我国国土空间规划中也对空间风险评估和监测提出了要求，但还不够精细，今后应进一步将水风险评估等纳入城市空间规划和项目审批等关键流程当中，尤其是在城市基础设施新增和改造重大项目中加强对水风险的考量。实施强制性风险评估可以协助调整城市空间结构和设施布局，制定因时因地的水韧性规划策略，有助于引导城市发展转向水风险暴露度和脆弱性下降的方向，提高城市韧性。

（五）推动多元组织参与韧性建设

在韧性建设过程中，鹿特丹不局限于政府的单方面努力，而是强调政府、市场主体、专家和市民等不同利益相关者的积极参与和协作[9]，尤其是发挥社区组织及居民的作用。因此我国应加快韧性社区建设，积极推动参与式社区规划，激发市民参与城市风险评估和韧性建设的积极性，通过个体微观行为韧性的增加来提升整体韧性底线。同时，人是城市创新性的源泉。在空间规划设计过程中，应注重凝聚市场主体、专家和市民的群体智慧，这样既能带来韧性建设的创新性、启发性思路和解决方案，也有助于社会群体对韧性规划建设的认同感，共同促进规划落实。

五、结语

鹿特丹的水韧性规划建设经验表明，全球气候变化既给城市发展带来挑战，同时也带来机遇。只要城市把水安全治理模式从水资源“风险”转向水资源“资产”，同时重视风险评估、水风险管理体制与相应的政策法规体系建设，推动各利益相关方协作，全面共建共享城市水韧性，就能够有效应对气候变化带来的水安全问题，促进城市的创新和可持续发展。

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