●李淑英 鲍 强 吕凌冬 焉华东

财会监督是党和国家监督体系的重要组成部分，财政金融管理工作一头连着财政，一头担着金融，在现代经济中发挥着重要的功能作用，关系着经济社会发展大局。为充分发挥财会监督实效，切实履行财会监督主责，财政部山东监管局与地方财政部门、金融监管机构有力协作，打破信息“孤岛”，着力开展财政金融监督生态化构建的新实践，探索创新监管方式，全方位、系统性、立体化地开展财政金融监管工作，实现财政金融良性互动和协同高效，推动地方经济在爬坡过坎中平稳运行。

一、财政金融监管生态化

（一）财政金融监管生态化的概念

“生态”的定义是在一定空间、时间范围内，相关因素之间构成互相影响、制约的统一整体，并能在相对稳定的状态下保持动态平衡。财政金融监管生态化构建，是通过标准规范、技术支撑、流程制度和运营体系的搭建融合，在财政金融监管的各个领域构建自我运转、自主进化、自愈型的财政金融监管生态，实现持续有效的合规监管，更好地按照经济规律开展财政金融监管工作。

（二）财政金融监管生态化的组成部分

结合当前实践，财政金融监管生态化构建主要包括以下几个部分：

1、成熟的制度建设。财政金融监管需要标准，只有制定了清晰合规的标准才能有效履行监管职责、执行监管工作。为更好地与地方财政融合、提高财政金融监管质效，在中央及财政部各项制度规定的引领下，财政部山东监管局充分发挥财会监督主导作用，印发了 《关于进一步加强企业会计监督的意见》《重点监管企业（金融类）会计监督暂行办法》等，引导金融企业等从内部出发，切实履行会计主体自我监督的主体责任。

2、强大的技术支撑。目前山东省内首批纳入日常监管范围的企业有120家（其中金融企业60 家），金融企业报送数据量巨大、更新速度快，靠人工实现全面监管是不现实的，需要成熟的自动化技术手段提供支撑，才能做到监管范围和监督深度的全面覆盖。技术的关键是根据标准规范的具体监测点，提供全面、高效、准确的自动化监管预警能力。山东监管局“三步走”构建以数据为基础的“互联网+监管”创新工作格局，第一步是打造重点监管企业财务数据库，持续监测重点指标，预判风险信息；第二步是建立企业画像平台，将企业数据与专业市场数据进行对比，通过对偏离度的识别，研判风险信号、网络舆情、企业发展前景等，监管目标具象化；第三步是依托财政部预算一体化信息系统实现各级财税机构、人民银行等部门互联互通，科技赋能监管、精准分类施策。

3、完备的监管程序。在健全的财政金融监管制度和成熟的信息系统加持下，开展财政金融监管工作需要有清晰的流程和制度，贯穿于中央财政资金流转、金融机构业务开展等全过程，在以往财政金融监管经验的基础上，完善了“发现、备案、监管、核查、举证、整改”的流程闭环。一是召开财会监督山东试点启动大会，实现良好开局。山东省财政厅等9家监管协作单位负责人，140 余家有关在鲁央企、省属企业、上市公司、金融企业负责人，15 家会计师事务所、资产评估公司负责人参加会议。二是加强对重点监管企业的监管。在日常监管方面，选择第一批120 家在鲁央企、金融企业、省属大型国有企业、政府投融资平台、上市公司、大型民企（其中非金融企业60 家、金融企业60 家）作为重点监管对象，通过大数据筛查、监管约谈、非现场财务数据分析、现场调研核查等途径，在企业战略、运营、发展等方面收集信息，关注企业舆情、研析经营风险，配合多维度政策宣讲、业务指导，助推企业高质量发展。在专项监督方面，按照财政部统一部署开展会计信息质量检查。聚焦重点企业、重点行业和风险较高领域，切实履行会计监督职责，以专项检查的方式深层次发掘问题，使监督检查发挥实效。切实提高监督检查的针对性、有效性与权威性。三是强化日常监督管理手段。针对山东省部分地区不良贷款率攀升、金融风险加大的趋势，为防范金融风险演化为财政风险，一方面利用信息系统对金融机构报送数据进行监管预警；另一方面以潜在风险企业为锚点，加强对各金融机构不良处置进展的跟进和常态化监管。

4、高效的运营体系。构建财政金融监管生态化的目标是打造持续合规的金融发展环境，助推地方财政经济平稳运行、稳中有进。一方面，山东监管局重视干部队伍建设，开展与各级财政部门、中央驻鲁机构的干部交流，组建监管专家库，开展常态化专业技能培训，在财会监督实践中带动并帮助山东监管局业务骨干快速成长，打造年轻化、专业化的监管队伍；另一方面，山东监管局与省财政厅等六部门单位签署《会计监管协作机制备忘录》，在会商、调研、监管、人才培养等方面联合联动，问题线索无缝对接、检查成果共享利用，优化配置、避免交叉，形成监管合力。

二、监管生态化的初步实践

（一）党建引领，完善财政监管品牌建设

以党建为统领，以内控为核心，以协作为桥梁，山东监管局全面构建“1+5”制度机制体系。在金融监管方面，山东监管局监管四处创新党建工作形式，与“一行两局”三支部建立“党建引领 品牌共建”机制。首次建立了与“一行两局”对口支部间的横向联系机制，推动金融监管协作机制和“财金卫士”品牌建设走深走实、提质增效；同时建立了支部共建的长效机制，有助于进一步密切支部联系、促进共同发展。

（二）纵向贯穿，保障中央政策落地见效

为实现财政投入高效益、金融支持有保障、经济发展高质量，山东监管局向上联通中央、财政部，向下与地方财政部门通力合作，强化联动、当好纽带、找准着力点，加强财政金融融合联动，保障中央财政政策落地见效。

1、着力于农保扩面提标，助力乡村振兴。政策性农业保险是国家粮食安全和农民增收的重要保障。近年来，山东省积极鼓励险种创新，探索农险新模式。一是充分调动保险机构探索农业保险业务的积极性，鼓励险种创新，通过出台《山东省政策性农业保险首创险种认定指南（试行）》，对承保机构的首创险种加以保护。二是优化推广“保险+期货”模式，通过产量端和价格端为农户提供双保险，为农业保险从保成本向保收入转型提供借鉴，为稳定农民信心、推进乡村振兴提供有力支撑。面对农业保险新模式、新业态，山东监管局在严把农业保险补贴资金审核关的同时积极开展调研，助推山东省农业保险“快、多、好”落地落实，在农业保险扩面提标工作中，农户、承保机构、财政部门等各方实现良性互动，共赢发展，农业保险转型升级效果得以彰显。据地方财政部门统计，2021 年，山东省共投入39 亿元用于农业保险保费补贴，为农户提供一千多亿元风险保障。山东监管局在日常金融监管工作中，着重关注金融行业涉农领域信贷业务开展情况，不断加强对属地金融机构的沟通引导，对农业保险管理中存在的不规范问题，深入查摆承保保单和理赔材料等各类不规范情形，揭示其可能造成的骗补、骗保危害，提出保险经办机构加强制度建设和内部管理的有关建议，督促试点地区及金融企业有效落实乡村振兴相关政策。

2、着力于增强担保效能，普惠实体经济。山东省始终把发展普惠金融作为财政金融政策服务经济社会发展的重要抓手，综合运用奖励、补贴、风险补偿、担保等政策工具，满足小微企业、“三农”等多层次、多样化的金融需求。据地方财政部门统计，2021 年，山东省发放创业担保贷款共223.19 亿元，其中运用再贷款81.7 亿元，2021 年末，山东省投融资担保集团当年新增再担保业务656.16 亿元，较上一年度增加12.3 倍；全省政府性融资担保名单内机构（不含省农担公司）直担业务在保余额达819.66亿元，较上年增加2.12 倍。2021 年，全省小微企业无还本续贷业务约达到1575.85 亿元，较年初增加229.87 亿元；全省上市企业数量达到371 家，当年上市37 家，创近10 年新高。

一是通过建立政府性融资担保白名单，保障中央融资担保降费奖补资金用好用实，对名单中积极执行中央普惠政策、聚焦小微企业融资难融资贵问题的机构，通过补充资本金、风险补偿代偿等方式进行鼓励。2021 年，山东省已将64 家政府性融资担保机构纳入白名单。二是加强多部门联动，形成政策合力，人民银行济南分行对于发放符合支农支小再贷款条件的创业担保贷款的金融机构，每年安排不低于50 亿元的再贷款额度，形成长效机制，多措并举为中小微企业排忧纾困。三是开展中央财政支持深化民营和小微企业金融服务综合改革试点城市绩效评价抽审调研，围绕绩效评价指标体系，逐个指标收集明细数据，严格按照评价内容和评分标准，认真分析佐证材料的全面性、真实性和合规性，本着“得一分有理、扣一分有据”的原则，严谨细致地给出评价抽审分数。在此基础上，与省财政、人民银行、银保监、工信、科技等部门交换意见，既直面问题，分析自评与抽审结果的差异性，又齐心合作，对发现的问题立查立改，共同督促试点工作见到实效。以结果为导向，矫正资金管理使用问题，通过监管着力发现创业担保贷款贴息、试点城市项目在管理和使用中存在的突出问题，督促地方有关部门即查即改，将违规问题扼杀在萌芽状态。利用监管渠道优势，加强政策研究，积极建言献策，提高监管水平和层次。四是针对历次调研中发现的问题，提出进一步完善绩效评价指标体系、拓宽资金使用用途、延续奖补政策等工作建议。对创业担保贷款贴息工作中发现的主管部门审核把关不严问题，有针对性地剖析背后成因，提出夯实基础管理工作、切实履行工作职责的有关建议。

（三）横向延展，保障金融监管全面覆盖

山东监管局积极探索财会监督先行先试，通过合作备忘录等形式与行业监管部门展开协作，进一步横向拓宽财政金融覆盖面，着力实现机构类型、业务品类的全面覆盖。利用行业监管部门数据系统优势，实现信息共享，分析评估相关企业，为监管过程中快速定位问题线索提供助力。

1、强化机构联动，引领发展格局。山东监管局立足财政、放眼金融，一方面，密切关注并积极遏制金融风险向财政风险转移。针对金融机构违规向地方政府提供融资，政府和社会资本合作项目超出地方财政承受能力、变相固化政府支出责任等问题，按照规定程序进行严肃处理。另一方面，在对金融企业或类金融企业开展的监管工作中，对于会计信息质量失真问题，以及会计师事务所出具审计报告执业质量问题，认真履行监管局对企业会计信息质量及审计行业执业质量监管职能，解决不符合《企业会计准则》 要求和相关审计程序执行的问题，以会计信息监管促进金融业务合规，及时发现和堵塞金融风险漏洞，达到会计监管和金融监管共同促进的效果。开展金融领域财会监督先行先试，制定《关于进一步加强企业会计监督的意见》和金融企业财会监管办法，将60 家金融企业纳入第一批财会监督试点范围，对企业贯彻落实中央重大政策情况、遵守法律法规情况、财务规则和会计准则执行情况、内部控制情况等实施全面监管。加快处置不良资产，保障国有金融资本安全性，引导金融企业从“成本费用约束”管理向“风险管理控制”管理转变。强化与银行、证券公司、担保公司的联动，通过财会监督引导各项中央金融政策落地落实、引领发展新格局。

2、促发展与防风险两手抓，推进地方项目建设。山东省委省政府高度重视PPP 改革。今年以来，省主要领导多次作出批示，省第十一次党代会明确提出加大PPP 改革力度。在财政部大力支持和各方面共同努力下，山东省推广运用PPP 改革工作取得显著成效。落地项目、开工项目、示范项目、民营资本参与项目数量，均名列全国首位。

经过不断的探索实践，山东省逐步形成了“一二三四五”的工作做法。“一”是围绕为人民群众提供更多优质高效公共服务和产品这一个中心；“二”是着力打造政府项目管理平台、社会资本公开竞争平台两个平台；“三”是重点把握“项目质量、示范引领、风险防控”三个关键环节；“四”是着力落实“政策扶持、项目推介、督导检查、人才保障”四项措施；“五”是坚守准确把握PPP 资金适用领域、建立项目长期合作期限、明确项目实施机构是合格主体、充分论证项目实施的可行性和必要性、细化合同文本管理的五条原则。

3、关注新型金融业态，持续服务实体经济。近几年，我国逐步走上金融创新之路，新机制、新业态、新模式等如雨后春笋般应然而生，但伪创新、“擦边球”“钻空子”等现象也层出不穷。以银行等金融机构表外业务为代表的虚假创新模式逐渐成为逃避监管和套利的温床，目前金融机构脱实向虚的问题亟待调整。2022 年4 月国常会指出，鼓励拨备水平较高的大型银行有序降低拨备覆盖率，适时运用降准等货币政策工具，推动银行增强信贷投放能力。国家通过政策手段引导大型银行向实体经济合理让利，新金融业态务必以服务实体经济为核心目标，避免将政策性工具实效架空。金融监管也一样离不开服务实体经济的本源，通过日常监管、专项调研等，宣导政策、指导方向，与金融机构协同开拓合规创新模式，助力实体经济行稳致远。

4、引入活水，激活监管活力。加强与财政部驻其他省市监管局的协作，从“全国一盘棋”的角度出发，努力解决属地监管跨区难的问题，全面织牢织密监管网络。对于在监管中发现的涉及其他地区的财政金融违法违规线索，主动与相关监管局沟通，共同堵住风险漏洞。加强与巡视、审计的合作。在对监管对象的检查、核查、调研等监管工作中，充分参考监管对象接受各级巡视、审计等工作发现的有关问题及整改情况，避免重复监管。

（四）技术赋能，打造全方位生态化运行

在“互联网+”的时代背景下，山东监管局着力探索“互联网+监管”新模式，将财会监督融入日常监管。

1、向外联动。与省财政厅、人民银行、银保监局、证监局联合共建财政金融监管协作机制，对于监管中发现的违规问题线索，部门间充分沟通、移交线索、督促处理，达到事半功倍的监管效果。实现信息共享、联合监督、人力互补，夯实机制运行基础。

2、向内整合。成立信息化领导小组，山东监管局局党组书记亲自抓，积极学习其他监管局和其他金融监管机构的经验做法，加紧构建财政金融监管大数据平台，通过数据挖掘和分析，建立重点监管企业财务数据库，导入1500 余张报表数据，应用大数据舆情挖掘进行风险画像，逐一诊断各银行的财务管理指标、资产质量指标等，自动识别异常指标值并进行预警，结合问询及其他分析手段，不仅能达到非现场高效监管的目的，还能与现场检查线索相互印证，提高监管效能。通过运用该系统，形成了第一批共22 家财会监督关注企业名单，主要涉及财务成本控制、贷款风险防范、不良资产处置等问题，逐步扩大有效监管覆盖面，力争财政金融监管信息化“弯道超车”。