●孟海玲

一、PPP 项目绩效管理的背景与意义

政府和社会资本合作（PPP）模式是供给侧结构性改革的主要抓手之一，其在基础设施和公共服务领域的大力推广，增强了公共产品和服务供给能力，提升了供给效率。随着PPP 项目签约落地、开工建设、投产运营，各种问题也逐步显现，比如建设内容变更、投资超概算、绩效评价指标体系空化等。如何提升PPP 项目监管，加强绩效评价应用，使PPP 项目规范、高效发展，让PPP模式回归初心、本源，成为PPP项目绩效管理的内在要求。财政部对PPP 项目全生命周期的绩效管理工作日益重视，于2020 年3 月出台了指导性文件《关于印发＜政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引〉的通知》（财金〔2020〕13 号），进一步规范了PPP 项目的绩效管理，但是由于各地的PPP 项目绩效管理还处于“摸着石头过河”阶段，缺乏统一的行业标准和相关文件支撑，在实施过程中存在着各种问题。截至2021 年末，PPP 项目管理库累计入库项目10243 个，投资额16.2万亿元，同比增加8198 亿元，增长5.3%，连续3 年增长5%以上，规模总体稳中有升。与此同时，PPP 项目在发展过程中也出现了泛化滥用、大干快上等走偏问题，但随着市场主体回归理性、市场环境优化，PPP 项目逐步走向规范有序发展的健康局面。目前全国大部分的PPP 项目已走完了前期的准备阶段、采购阶段，进入执行阶段，开始步入运营期，即将面临相关付费问题，按照预算管理要求和PPP 项目按效付费的要求，必须根据绩效评价的结果合理支付社会资本对价。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）要求对涉及一般公共预算等财政资金的政府和社会资本合作项目开展绩效管理，随后财政部印发的《关于贯彻落实＜中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》（财预〔2018〕167 号）也明确财政资金要“花钱必问效、无效必问责”。综上所述，PPP 项目绩效管理工作已刻不容缓。

党的十九大报告明确指出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。PPP 项目绩效管理是在PPP 项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。宏观上，PPP 项目绩效管理是全面实施预算绩效管理的重要一环；微观上，PPP 项目绩效管理是全面落实按效付费的有效依据。PPP 项目实施绩效管理顺应了国家预算管理制度的改革趋势，也是政府提高财政资金使用效率的重要抓手。

二、金乡县PPP 项目绩效管理现状及问题分析

金乡县共有6 个PPP 项目纳入财政部PPP 综合信息平台，总投资52.89 亿元，全部签约落地，落地项目中有5 个项目开工建设，已有2 个项目进入运营期。从行业领域看，项目涵盖市政工程、水利建设、医疗卫生和文化等多个公共服务领域，在稳增长、促改革、惠民生等方面取得积极成效。由于PPP 项目投资规模大，合作期限长，成为全县财政绩效管理工作的重中之重，目前5 个开工项目均已开展绩效评价工作。在财政部的PPP 项目绩效管理操作指引下发后，金乡县财政绩效评价中心组织实施机构、项目公司、咨询机构多次座谈交流，按照财政部文件精神重塑绩效评价指标体系。与此同时，在PPP 项目绩效管理中也发现一些问题有待改进。

（一）对绩效管理重视程度不够

在PPP 发展初期，各方关注点集中在合同签订和融资交割上，并未对绩效指标和绩效评价投入足够精力。各参与方把PPP 当作一种融资手段，只重视项目前期建设，不重视项目后期运营。在制定绩效评价指标时，只重视建设期的绩效评价，对运营期的绩效评价，无论是项目公司还是实施机构，只要评价结果不影响付费就行，因而忽视运营质量和项目产出，违背了PPP 项目的初衷。

（二）绩效评价指标实操性差

金乡县已开展绩效评价的PPP 项目均为老项目，落地时间较早，当时国家及部委、省财政厅等上级部门对于PPP 项目绩效管理尚未出台相关指引政策，咨询机构与实施机构起草的绩效指标体系多是理论框架，实操性差。以金乡县城乡供水一体化建设工程PPP项目为例，原建设期绩效考核指标体系中指标较少，仅含4 个一级指标，10 个二级指标，指标体系设置不完善；另外部分指标权重分配不合理，如项目产出仅占10 分，弱化项目产出监管。同时原建设期绩效考核指标体系中评分方法存在难以量化、无法统一标准等情况，如考核指标中多处出现“酌情扣分”，未对扣分分值进行细化，可操作性较差。

（三）绩效评价体系存在通用现象

横向比较，同类项目之间的绩效评价质量及效果差异较大，绩效评价结果之间可比性不强；纵向比较，PPP 项目绩效评价指标通用化严重，各行业绩效指标未能体现行业特点，存在盲目照抄照搬、简单套用模板现象，造成绩效指标设计不科学，绩效评价无法突出重点，影响绩效评价的客观、准确、公正。如金乡县城乡供水一体化建设工程PPP 项目与金乡县城区雨污分流改造PPP 项目都属于市政工程，但一个是市政工程—供水，一个是市政工程—管网，且回报机制亦不同，可是以上两个项目原绩效指标体系却完全相同，通用不实用问题突出。

（四）实施机构主体责任不清

根据财政部相关文件，PPP 项目监管主体与绩效评价主体是实施机构，财政部门负责业务指导和项目再评价、后评价工作。但在实际操作过程中，实施机构对于绩效评价的责任认识不清，其认为PPP 项目绩效评价的主体是财政部门，评价对象是实施机构和项目公司。从而在推进绩效评价过程中，实施机构不但帮助项目公司解释违约原因，而且部分由其监管落实的事项在无相关书面材料的情况下，要求专家酌情打分，影响绩效评价的客观性。

（五）重塑指标体系再谈判难度大

PPP 模式在我国已经跨过高速发展时期，进入高质量发展阶段，但是合作各方急盼的《PPP 项目条例》仍未出台，PPP 的规范仍以各部委规范文件为主，政策稳定性不足，合作期内多次发起再谈判工作，如金乡县城区雨污分流改造PPP 项目、城乡供水一体化建设工程PPP 项目和垃圾焚烧发电PPP 项目，由于签约时间较早，每个项目针对各级检查和政策变化签订的补充合同均达到4 份以上，社会资本方配合意愿降低。原PPP 项目合同对于绩效评价没有约定或约定不清，开展再谈判工作的进度也取决于相关方的配合程度，实施起来有一定困难。县财政部门联合实施机构与项目公司开展再谈判工作，社会资本和项目公司抵触情绪较大，要求按照原合同履行的意愿较强，因为社会资本方和项目公司认为变更或完善绩效评价指标是增加其履约风险，切实影响其经济利益。在经过多轮谈判后，垃圾焚烧发电项目和城乡供水一体化建设工程项目进展顺利，可以按照现有政策完善指标体系，而城区雨污分流改造工程项目的社会资本方态度坚决，不同意修改建设期绩效评价指标，运营期绩效也是在原有的体系下有限修改。不同项目的重塑绩效评价指标体系实施难度不一。

三、金乡县加强PPP 项目绩效管理的具体措施

（一）规范PPP 项目全生命周期绩效管理

将PPP 项目绩效管理与预算绩效管理深度融合，促进PPP 项目绩效管理全过程、全方位、全覆盖。其一，在全过程管理中，事前引入绩效评估，在PPP 项目开展物有所值评价和财政承受能力论证中增加事前评估内容，作为论证项目实施必要性和可行性的重要依据，提升论证深度和质量，真正实现物有所值；事中加强绩效跟踪，实施机构负责对项目公司实施绩效监控，发现偏差及时纠正；事后做好绩效评价，实施机构落实结果应用，财政部门做好按效付费并组织重点绩效评价，实现绩效目标指标闭环管理。其二，在全方位推进中，财政部门、行业主管部门、项目实施机构按照绩效管理程序，对绩效目标指标进行编制、监控、评价等，各司其职，齐抓共管；项目公司做好日常运营管理和绩效监控，中介机构提供服务，社会公众参与监督，促进绩效目标实现，形成政府推动、项目公司实施、社会公众监督的立体化绩效管理格局。其三，在实现项目全覆盖上，将政府付费、使用者付费、可行性缺口补助三类项目全部纳入绩效管理范围，对政府付费、可行性缺口补助项目按效付费，年度运营补贴支出与绩效评价结果完全挂钩；对使用者付费项目绩效评价结果优于约定标准的，执行项目公司约定的奖励条款，未达到约定标准的，执行违约条款，通过设置违约金、影响调价机制等方式实现，使PPP 项目按效付费理念真正落到实处。

（二）与社会资本方充分沟通重塑指标体系

财政部门组织实施机构、项目公司、咨询机构多次座谈交流，商讨按照财政部文件精神完善指标体系。为体现指标体系的公平、公正，在协商过程中，实施机构根据项目实际情况，充分考虑项目公司的意见和建议，量化评价细节，强化项目产出监控，让项目公司对绩效评价结果可预测、重大问题可预防。如金乡县城乡供水一体化建设工程PPP 项目在建立新的《建设期绩效评价指标体系》中，参考财政部文件要求，二级指标达到14 个，三级指标30 个，强调关键、核心、重要指标的设计；垃圾焚烧发电项目新《运营期绩效评级指标体系》中，“产出”指标权重达到总权重的80%，其中“项目运营”与“项目维护”指标为总权重的60%，重点评价垃圾有效处理、生产运行管理与工艺控制等，同时考虑PPP 项目的公益属性，设置群众满意度、生态影响、社会影响等公益性指标，强化项目公司社会责任感，提升群众获得感和幸福感。为防止评价结束后，各参与方怠于项目整改，县财政部门要求新的绩效指标体系必须增加“整改落实”附加扣分项，用于次年绩效评价时监督上一年度项目整改情况，让PPP 项目全生命周期内绩效评价更具有连续性，使绩效管理真正发挥作用。

（三）以绩效评价激励企业规范管理

绩效评价的结果是政府付费的依据，除了强化结果应用，做到“无绩效不付费，绩效不达标要担责”外，还要加强引导，使实施机构和项目公司意识到，评价不是目的，目的是及时发现项目推进过程中存在的问题，及时纠偏，从而提升项目产出，加强管理。比如金乡县城区雨污分流改造工程PPP 项目，建设期存在施工不规范、资料管理混乱等问题。首次绩效评价后，项目公司配备专人规范资料管理，所有资料登记造册入柜保存，并建立施工、运营维护动态群，实行施工运维工作动态汇报，对于违规操作严格落实责任，提升了项目产出。金乡县垃圾焚烧发电PPP 项目，2020 年运营期绩效评价结果为90 分，可以全额获得可行性缺口补助，但项目公司管理者要求较高，股东方对于管理者的要求高于PPP 项目合同的要求，项目每年的绩效评价分数与管理层的年终奖金挂钩，所以在绩效评价结束的当天就召开管理层会议，对扣分点进行研究，追查责任，积极落实整改。引导激励项目公司不断提升项目管理质量，提供更优质的服务。

（四）建立绩效评价指标体系动态调整机制

为使PPP 项目的绩效评价指标体系能够适应经济、行业的发展，在各行业标准发生变动时，及时动态调整行业绩效评价指标，既考虑社会资本方的利益，又要兼顾政府方的管理需要。每次绩效评价工作结束后，由财政部门、实施机构、行业主管部门及PPP 项目合同双方根据绩效评价情况，决定是否对绩效评价工作方案进行调整，确需调整的，及时进行修订并报本级人民政府批准，真正做到动态调整，保证项目的产出效果。

四、进一步强化PPP 项目绩效管理的建议

（一）加大PPP 项目绩效管理培训力度

PPP 项目涉及领域广泛，专业知识要求高，加上目前机构改革带来人员变动、疫情以来各级培训减少等情况，上级部门要加大PPP业务培训力度，拓展培训形式，搭建学习交流平台，培养一批高素质专业人才，营造良好氛围，提振发展信心。

（二）加强信息公开，促进规范管理

督促项目实施机构及时公开绩效评价结果并接受社会监督，确保绩效评价结果客观公允，以信息公开、监督检查等措施促进绩效管理规范化水平提升。充分利用好全国PPP 综合信息平台中的“绩效管理”模块，实现绩效管理的信息化、智能化、专业化，做到绩效过程管理可监控、绩效评价结果可记录、绩效付费可追溯、财政风险可把控。

（三）加快推进PPP 立法进程

权威的PPP 条例尚未出台，现存的多是部门规章制度，法律层级低，效力不足。PPP 模式上位法长期缺失，政策连贯性存疑，不利于PPP 模式长期健康发展，建议加快立法，为PPP 项目规范实施提供法律保障，让地方政府和社会资本定心、安心，让合作各方能够合理预测风险，提升抗风险能力，有的放矢地开展绩效评价工作。

（四）尽快建立分行业绩效评价指标体系

虽然PPP 模式已经处在高质量发展阶段，但PPP 项目绩效评价工作却处于探索完善期，特别是各行业的绩效评价指标体系建设是当务之急。PPP 项目涉及市政工程、交通运输、教育和医疗等19 个行业领域，细分行业近百个，为尽快结束部分行业绩效评价基层单位“单打独斗”的状态，有条件的省市，可以在PPP 项目相对集中的行业领域进行绩效管理研究。目前山东省财政厅已出台污水处理和黑臭水体治理行业的PPP 项目绩效指标体系，其他各省也相继建立了分行业的绩效评价指标体系，建议上级部门加强统筹指导，填补行业领域绩效指标体系的空白，实现成果共享，推动PPP 项目全生命周期绩效管理的落实。