文/郭婷（四川环球绝缘子有限公司）

国有企业实行全面预算管理既是顺应时代发展以及市场环境变化的必然选择，又是其有效落实战略发展目标、稳步提升经济效益和强化内部管理控制的重要手段。国有企业结合自身实际情况，借助全面预算管理实现对各种资源要素的优化配置，并在实际工作中不断统筹协调各项生产经营活动，有助于在一定程度上降低国有企业经营发展中出现风险危机的概率，进而为准确落实既定的战略发展目标创造良好环境。但在全面预算管理实际工作中仍存在一些困境问题，制约着其优势作用的充分发挥，并且对深入推进全面预算管理的进一步发展产生了一定不利影响。因此，对国有企业实行全面预算管理的困境及对策进行探讨是十分必要的。

一、全面预算管理概述

（一）全面预算管理概念

全面预算管理是企业用以提升内部控制管理力度的重要工具，需要企业管理层充分结合企业战略发展目标、经营发展实际情况以及各类资源要素的具体情况制定出具有较高可行性和可操作性的全面预算管理工作方案，以奠定此项工作的方向和基础[1]。全面预算管理主要围绕企业的资金要素开展相关工作，其包括经营性预算、投资性预算和财务预算三大方面内容。其中，经营性预算与投资性预算为财务预算提供相关数据信息，而财务预算又是统筹三方面内容的关键。全面预算管理需要在预算年度内对企业各项业务及工作的运作、投资以及财务活动进行分析并予以相应支持，确保各项业务及工作的合理性、可靠性和效率性，并且结合企业实际构建出完善成熟的机制体系，旨在为企业实现效益价值最大化。

（二）全面预算管理特征

全面预算管理与传统预算管理相比具备较为明显的全员性、全程性以及全局性特征[2]。全员性是指全面预算管理涉及企业内部全部人员，包括企业财会人员、业务工作人员以及其他岗位人员，只有企业各岗位人员共同参与并积极配合，才能保证全面预算管理各项措施办法的适用性；全程性是指全面预算管理涉及具体工作的全部流程，如事前预算审批、事中预算执行与监督以及事后预算管理目标考评等，一方面是为业务工作做好预算支持与保障，另一方面也是确保企业资金要素能够发挥出最大化的效益价值；全局性是指全面预算管理需要立足于企业战略发展目标全局来制定相关措施并开展具体工作。对企业战略发展目标进行整体规划并逐层明确细化，之后转换为具体的、可行的、可控的预算管理目标，并结合市场环境变化适时调整，从而为有效落实企业战略发展目标提供有力支持。

（三）全面预算管理流程

全面预算管理的实施流程主要包含六个环节内容。第一，预算目标制定。依据企业战略发展目标，制定出符合企业经营发展需求的预算管理目标。第二，预算编制。此环节为全面预算管理工作的出发点，为预算执行与监督以及预算考评提供参考依据。根据企业实际需要不同，主要有自上而下、自下而上以及上下结合的三种预算编制模式。第三，预算执行与监督。此环节为提升全面预算管理质量的关键环节，强化执行与监督的管控力度，有助于充分了解预算的落实情况。第四，预算分析。针对预算执行情况分析预算管理目标的可靠性，反思预算管理措施办法的适用性，并将分析结果逐层上报至企业管理层。第五，预算调整。结合企业经营发展中所遇到的多种影响因素，对预算进行调整，以确保预算执行结束后能够达成与预期较为相符的效益目标。第六，预算考评。预算考评是反映全面预算管理成效的关键环节，也是提供优化全面预算管理措施依据的主要来源。

二、国有企业实行全面预算管理的意义

（一）有利于实现企业战略发展目标

国有企业实行全面预算管理，须基于企业实际情况制定相关工作规划及实施方案，同时需要明确各阶段预算管理目标以及细化具体的预算管理控制措施，才能充分发挥出全面预算管理的优势作用和实际价值。在展现全面预算管理作用价值的同时，也能将企业战略发展目标进一步贯彻在各项工作环节之中，强化企业战略发展目标的可行性和可靠性，为有效落实企业战略发展目标创造良好条件。同时，可借助全面预算管理，分析掌握企业战略发展目标与企业经营发展实际情况互相矛盾的细节内容，便于企业管理层及时发现矛盾问题并针对相应情况制定出应对措施，降低企业经营发展中相关工作的落实难度，防止企业战略发展目标出现偏离并影响企业获取更多的经济效益，以此保证国企实现战略发展目标。

（二）有利于优化企业资源要素配置

国有企业掌握的各类资源要素是有限的，只有将各类资源要素实现最优化的统筹配置，才能为国有企业各项业务工作的顺利开展提供资源支持，进而为实现国有企业的高质量和可持续发展目标打下坚实基础[3]。国有企业借助全面预算管理，可对各类资源要素进行全面且系统地梳理，便于企业管理层充分掌握企业资源要素的实际情况，合理规划出符合企业经营发展要求，且满足业务工作实际需求的资源要素配置方案。同时，全面预算管理渗透在企业经营活动的方方面面，可根据不同阶段的发展目标、不同业务工作的实时变化以及不同部门运维管理的实际需要等具体情况，对资源要素配置予以优化调整，有助于进一步提高企业资源要素的使用效率，并可为企业推进精细化管理发展提供支持。

（三）有利于降低企业经营发展风险

国有企业在经营发展中需要应对多种风险挑战，只有不断提高自身的风险防范和管控能力，制定切实有效的应对措施办法，全面降低风险隐患发生的概率，才能为国有企业实现良性健康、长远稳定的发展奠定基础。国有企业实行全面预算管理，可对企业各项经营发展活动进行干预，通过对事前、事中以及事后各项工作内容的监管控制，强化企业各项业务工作的有效性和可靠性，避免工作中出现贪污腐败或是违规挪用资金的状况。同时，全面预算管理可针对各项工作中已发现的以及潜在的风险隐患进行分析，并在制定下一周期预算管理措施时拟设应对措施，做到积极预防和有效应对，从而达成合理规避企业经营发展风险的目的。此外，在预算执行与监督以及预算分析中，可借助预算数据所反映的信息识别出企业经营活动中的潜在风险，便于企业管理层及时采取应对措施，进而有效达成降低国有企业经营发展风险的目标。

三、国有企业实行全面预算管理的困境

（一）全面预算管理意识欠缺

全面预算管理意识是顺利落实全面预算管理工作的必要基础。当前，部分国有企业在实行全面预算管理的过程中，存在缺乏对国企员工全面预算管理意识有效引导的问题，致使国企内部个别人员未能及时树立正确且系统的全面预算管理意识，片面地认为全面预算管理工作是财务部门的工作内容，无法做到积极配合全面预算管理工作的落实执行，导致国企全面预算管理质量大打折扣。此外，部分国企未能构建起有效的全面预算管理机制体系，无法将国企领导层关于预算管理的部署规划准确传达至各部门以及相关人员，致使国企内部始终未能形成良性健康的全面预算管理工作氛围，也就难以促使国企员工对全面预算管理工作予以高度重视，因此，对于全面预算管理意识欠缺，将影响其作用的全面发挥。

（二）预算编制质量水平不高

预算编制是全面预算管理的核心内容，只有保证其质量和数据的真实性、可靠性以及科学性，才能为全面预算管理充分发挥作用奠定基础。但是，部分国企在开展预算编制工作的过程中，仍然存在一些问题，导致最终形成的预算编制质量不高。例如，某国企在开展预算编制工作时，未对所收集的预算数据进行审核，缺失了必要的监督管控，致使个别部门出于对自身利益的保护而上交存在一定偏差的预算数据，导致最终的预算编制质量大打折扣；并且该国企在预算编制方法的选用方面不够科学，过度依赖基于历史数据的静态预算法，而对弹性预算法、滚动预算法等现代预算编制方法的有效应用不够充分，未能将外界市场的环境变化予以充分考虑，导致形成的预算数据出现失真或是依据不足的问题，无法有效保证预算编制的最终质量[4]。

（三）预算执行监督管理不足

预算执行是展现全面预算管理可靠性的关键环节，而对其予以有效监督，一方面是保证预算执行的规范性和严格性，另一方面也是为预算分析提供有效信息做好保障。国有企业应结合现行的内控制度、内审制度以及财务管理等相关监督管理制度机制，不断强化预算执行监管力度，确保监管措施的权威性和独立性。若未能在预算执行阶段加强监督管理力度，或是部分监管措施缺乏可行性及独立性，则极有可能导致预算执行出现偏差，影响国企业务工作的正常开展，甚至造成更为严重的资金浪费或损失。另外，在监管措施中缺少对预算执行责任机制的明确细化，若是出现预算执行问题，则无法落实相关追责及惩戒措施，将导致预算执行效果与全面预算管理的预期目标产生巨大偏差。

（四）预算考评的机制不健全

预算考评是体现全面预算管理激励作用及促进作用的重要环节，而预算考评需要依据健全完善的制度机制来正常开展。目前部分国企在预算考评机制建立健全方面仍存在一些问题，无法保证预算考评工作的实施效果。例如，某国企未对预算考评指标进行明确，且权责划分也未能落实细化要求，在预算考评结果运用方面也不够灵活，未能与国企员工的奖惩晋升挂钩，无法体现出全面预算管理的全员性和完整性。另外，该国企在开展预算考评工作时未能与考评对象及时沟通，缺乏必要的统筹协调，导致考评工作的质量和效果并不理想，严重阻碍了预算考评制度机制的健全和完善。

四、国有企业实行全面预算管理的对策

（一）提高全面预算管理意识

国有企业领导层首先要树立系统的全面预算管理意识，强化对全面预算管理工作的有效指导，引导各部门相互配合、加强沟通，充分发挥出引领示范作用[5]。同时，要从思想意识层面带动国企员工充分认识到实行全面预算管理的重要性和实际意义，确保全体员工都能够参与到全面预算管理工作中，促使国企员工都能够积极配合全面预算管理各项举措办法的有效落实。此外，可借助会议的形式，应在不同范围、不同部门或是不同工作中渗透全面预算管理意识的相关内容，一方面能够最大限度地实现国企全员充分参与全面预算管理的目的，另一方面能够不断增强国企员工对全面预算管理工作的认同感和信任感，逐渐在国企内部营造出良好健康的全面预算管理工作氛围。

（二）科学开展预算编制工作

国有企业在开展预算编制工作时，应综合考虑企业经营发展的实际情况、企业战略发展目标以及各类资源要素的具体情况等数据信息，制定出符合企业发展要求的短期、中期以及长期目标，并且充分论证预算编制的可行性和有效性。同时可结合走访及调研的形式，了解更加真实、更加全面的预算数据，以此提高预算编制的全面性。在预算编制方法选用方面，应注重对企业所处行业特点的分析，并将其纳入选用预算编制方法的考虑范围之内，以确保所选用的预算编制方法具有较高的科学性和先进性。例如，某国企管理体系较完善成熟，在开展预算编制工作时，不仅利用增量预算法在上一年度预算管理目标的基础上进行调整，并且还选用滚动预算与零基预算方法相结合的方式对预算管理目标进行调整，同时结合个别业务工作的周期性特点，按照季度的时间节点对预算管理目标进行周期性预算编制，以此确保预算编制的可行性和合理性。

（三）加大预算执行监管力度

国有企业应加大对预算执行的监管力度，确保企业资源要素的效益价值。国企在完善预算执行监管制度时，可将内部控制管理制度与其融合，一方面能够有效增强监管制度的全面性和系统性，同时可为开展预算执行监管工作提供实践信息参考；另一方面能够避免内控监管与预算执行监管重复工作，造成企业资源的浪费，同时约束监管人员的行为活动，避免因人为因素导致预算执行或是预算管理出现意外情况，有助于提高国企综合管理的效率和水平。同时，应结合预算执行的实际情况，对监管的具体措施进行适当调整，避免出现监管过度的情况，影响业务工作的正常开展。此外，针对预算执行的监督管理机制中应包括对预算执行问题的追责惩戒，以此强化相关人员准确落实预算执行的思想意识。

（四）健全完善预算考评机制

国有企业应及时健全完善预算考评机制，为保证全面预算管理的完整性和可靠性提供支持。国企须结合企业实际情况以及全面预算管理各项措施办法的反馈情况，明确预算考评机制的考评流程、考评标准、考评方式以及考评工作注意事项等相关内容，一方面是为保证预算管理考评工作能够在有制可依、有章可循的良好条件下高效开展，确保预算考评工作的权威性和独立性；另一方面也是对预算考评人员的约束管理，避免预算考评人员利用工作徇私舞弊，影响预算考评工作的公正性和合理性[6]。同时，应在预算考评制度机制中，对考评结果的运用进行明确，将考评结果与企业员工的奖惩晋升挂钩，并且强调考评结果的应用方向以及注重考评结果的运用力度，确保预算考评能够起到激发员工工作积极性和主动性的作用，从而为提高全面预算管理的执行效率提供有力支持。

五、结语

综上所述，国有企业想要进一步提升全面预算管理质量，应从提高内部全面预算管理意识抓起，营造良好健康的管理氛围，并且科学开展预算编制工作，注重工作流程和工作方法的适用性、全面性以及科学性，同时进一步加大预算执行监管力度，确保预算管理目标得以有效执行，再结合国企实际情况，健全完善预算考评机制并注重对考评结果的合理运用，以此逐步形成完整稳定的全面预算管理体系，进而为有效实现国企内部各种资源要素的优化配置并充分统筹各项业务工作的顺利开展创造良好条件，促使国企综合实力、管理水平以及市场竞争力的全面提升，从而为国有企业战略发展目标的精准落实提供坚实保障。