郑石桥（教授/博导） （南京审计大学政府审计理论研究中心 江苏南京 211815）

一、引言

能源由于其稀缺性和外部性，成为世界各国高度重视的问题，也成为全球治理的重要议程。我国高度重视能源问题，党和国家对能源问题有一系列的重大决策部署。习近平总书记多次就能源问题发表讲话，2014年，在中央财经领导小组第六次会议上，习近平总书记从国家发展战略和全局的高度出发，深刻阐述了我国能源安全面临的形势，提出“能源安全是关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题，对国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要”①程志强.新知新觉：有力保障国家能源安全［N］.人民日报，2020-7-10（09）.。

由于能源问题的重要性，各国都建立了能源治理体系，能源审计是能源治理体系的重要组成，它以审计固有功能在能源问题的治理中发挥作用。美国等西方国家从20世纪70年代的能源危机之后，就开始了能源审计，我国于20世纪80年代开始了能源审计的探索（辛定国，1986；祁金祥，2018）。但是，不少国家的能源审计并未产生预期的效果，其中的重要原因是能源审计制度不科学。从理论上正确地认知能源审计的各个基础性问题，是科学地建构能源审计制度的基础。能源审计目标是重要的基础性问题之一，本文聚焦于此。

现有文献关于能源审计目标的观点可以归纳为节能降耗观、用能问题观、能源绩效观和可持续发展观，这些观点都没有贯通经典审计理论，总体来说，关于能源审计目标，还是缺乏一个系统化的理论框架。本文以经典审计理论为基础，从能源委托代理关系出发，提出一个能源审计目标的理论框架。

二、文献综述

能源审计目标的核心问题是人们希望通过能源审计得到什么。现有文献，没有文献专门研究能源审计目标，但是，一些研究能源审计的文献涉及到能源审计目标，不同文献对能源审计目标有不同的认知，本文将主要观点归纳为节能降耗观、用能问题观、能源绩效观和可持续发展观。

节能降耗观认为，人们希望通过能源审计来实现节能降耗的目标。不同文献的表述不同，但是，核心要旨都是希望通过能源审计来达到节能降耗的目标。例如，企业能源审计“推动企业节能降耗”（赵志军等，2008；刘海旭，2013）；“能源审计的最终目的是促进企业节能降耗”（李勇等，2009）；“能源审计促进提高用能单位的能源利用效率，降低能源消耗”（李真、程向朝，2010）；“企业能源审计实现‘节能、降耗、增效’的目的”（李静，2013；祁金祥，2018）；“实施能源审计，达到节能减排”（李安荣，2014）；“能源审计的目的是使企业在能源利用方面实现降低能耗、增加效益”（张宝琴，2016）；“能源审计促进节能、制止浪费”（高春旭，2019）；“企业能源审计以节能降耗为最终目的”（郭彦光、张咏梅，2019）。

用能问题观认为，人们希望通过能源审计找出能源使用的问题。例如，“企业能源审计直接目的是排查节能障碍和浪费原因”（马勇，2009）；“能源审计有利于企业排查节能障碍和费能原因”（彭华，2010）；“火力发电厂能源审计的目的是分析其能源损失的数量、原因、分布以及解决办法”（石奇光，2011）；“能源审计主要是发现企业在用能过程中的问题”（李智虎等，2016）；“能源审计寻求节能潜力与机会”（祁金祥，2018）；“能源审计的目的在于发现能源利用中存在的问题”（熊超、陈海红，2020）；“能源审计旨在查找用能问题和漏洞”（常院、陈雷，2020）。尽管上述文献的表述方式各有侧重，但是，寻找能源使用的问题是其共同的主线。

能源绩效观认为，能源审计通过检查和评价能源绩效，进而促进能源绩效水平的提高。例如，“能源审计的目的就是通过提高能源的利用程度来提高能源利用效率”（王晓震，2002；王晓震、陈思维，2007）；“能源审计对能源活动判断其合法性、有效性，找出差距与不足”（叶大军，1992）；“能源审计对用能单位能源消耗的真实性和有效性进行检查、分析和评价”（韩直、夏隽，2009）；“能源审计关注能源转换以及利用的合理性、合规性、经济性和潜力等”（石奇光，2010）；“能源审计对用能单位的能源获取、利用和处理的合规性、效率性和效果性进行认定与评判的活动”（沈剑飞、谢喜梅、李国政，2011）；“节能环境审计对被审计对象与环境有关的经济活动和经济结果的真实性、合规性和有效性进行监督、鉴证与评价”（袁睿，2013）；“建筑能源审计对能源利用的合理性做出评价”（张萍等，2013）。尽管上述文献强调的能源绩效维度不同，但是，都强调通过检查、评价能源绩效，以找出差距，进而实现提升能源绩效水平的目标。

可持续发展观认为，人们希望通过能源审计实现可持续发展的目标。例如，“通过能源审计达到合理使用资源、节约能源、保护环境，持续发展经济的目的”（杨相荣，2002；轶名，2006）；“能源审计保障国民经济的能源安全和可持续发展”（华金秋，2008）；“能源审计促进节能减排、实现经济和社会的可持续发展”（潘雷、宋文武，2009；孙小娟，2014）；“可持续能源审计的最终目的是促进经济、高效地使用可持续能源”（李图南、徐建梅，2011）；“可持续能源审计旨在推动可持续能源的健康发展”（陈希晖、张卓、邢祥娟，2012）；“通过能源审计，实现经济和社会的可持续发展”（邵珺、伍革卫，2013）；能源审计“促进经济、社会和环境的和谐发展”（冼灿标、方靖、洪如诗，2020）。尽管上述这些文献的表述不同，但是，都强调能源审计服务于可持续发展。

从上述文献来看，现有文献已经从不同角度探究了能源审计目标，但是，这些观点都是碎片化的，缺乏理论阐释，同时，都没有贯通经典审计理论，因此，整体来说，关于能源审计目标，还是缺乏一个系统化的理论框架，本文拟致力于此。

三、理论框架

本文的目的是以经典审计理论为基础，提出一个能源审计目标的理论框架。根据经典审计理论，审计目标是人们希望通过审计得到的结果，这里的“人们”是资源类委托代理关系的委托人、代理人和审计机构，委托人、代理人的审计目标称为审计终极目标，而审计机构的目标称为审计直接目标，直接目标要服务于终极目标（郑石桥，2021）。因此，为了提出能源审计目标的理论框架，本文需要顺序地阐释以下问题：能源委托代理关系的基本框架，委托人的能源审计终极目标，代理人的能源审计终极目标，审计机构的能源审计直接目标，能源审计直接目标和终极目标的关系。在此基础上，为深化对本文理论框架的认知，用这个框架来分析现有文献关于能源审计目标的各类观点。

（一）能源委托代理关系的基本框架

能源具有商品和公共性的双重属性，一方面，能源作为一种具体商品，需要按市场原则以财务资源来获得，另一方面，能源消费过程中会污染环境，从而具有外部性，因此，能源消费又成为公共控制的对象，从而具有公共性。基于上述双重属性，能源权成为一种特殊的权利和资源，消费能源成为基本人类权益的组成部分。以能源权为基础，形成一系列的能源关系，而这些关系中基本上都存在某种程度的信息不对称，因此，在信息经济学看来，这些关系都是委托代理关系。各国的能源制度安排不同，因此，能源委托代理关系也存在差异，基于我国《中华人民共和国节约能源法》《重点用能单位节约管理办法》等能源法律法规，目前，我国能源委托代理关系的基本框架如图1所示。

图1 能源委托代理关系

图1中的能源委托代理关系，由于权利、责任和矛盾解决机制的安排不同，因此，可以区分为合约类、监管类和资源类三种类型，基本情况如表1所示。

表1 能源委托代理关系的基本情况

合约类能源委托代理关系共有4种具体情形，这种关系中，双方签订了完备合约，都要按合约条款来履行责任和主张权利，出现矛盾时，首先是双方协商，协商不成，司法诉讼是解决矛盾的主要机制。这种关系通常是能源交易或服务关系，并不存在能源审计需求，当然也就没有能源审计目标。

监管类能源委托代理关系共有10种具体情形，这种关系中，依法监管是基本原则，监管所依据的能源法律法规发挥了类似完备合约的作用，因此，这种关系的实质仍然是合约类委托代理关系，出现矛盾时，行政制裁和行政诉讼是主要的解决机制。同样，这种关系中也不存在能源审计需求，因此，当然也就没有能源审计目标。

资源类能源委托代理关系共有11种具体情形，在这种关系中，委托人给代理人以充分的授权，代理人对委托人承担了最大善意地运用能源权来履行职责的责任——这就是能源经管责任，但是，由于合约不完备、信息不对称、环境不确定是这种关系的典型特征，同时，多数情形下，代理人和委托人之间还存在激励不相容，因此，代理人在履行其对委托人承担的能源经管责任时，可能出现能源代理问题和能源次优问题，为此，委托人会推动建立针对这些能源代理问题和能源次优问题的治理机制，能源审计是其中的重要组成。

那么，资源类能源委托代理关系中的“人们”希望通过能源审计得到什么呢？我们分别委托人、代理人和审计机构来讨论。

（二）能源审计终极目标之一：委托人的审计目标

资源类能源委托代理关系中的委托人和代理人希望通过能源审计得到的结果，是能源审计终极目标，我们先来看委托人的目标。在资源类能源委托代理关系中，代理人由于人性自利，在激励不相容、合约不完备、信息不对称和环境不确定的条件下，可能产生能源代理问题；代理人由于有限理性，则可能产生能源次优问题。能源代理问题和能源次优问题，都对代理人良好地履行其承担的能源经管责任会产生负面影响，进而会影响委托人的利益，因此，委托人会推动建立针对能源代理问题和能源次优问题的治理机制，能源审计是其中的治理机制之一。那么，委托人希望通过能源审计得到什么呢？总体来说，委托人希望通过能源审计来抑制代理人履行能源经管责任中的能源代理问题和能源次优问题，以促进代理人更好地履行其承担的能源经管责任。

但是，审计不是万能的，能源审计也是如此，因此，能源审计只能以审计固有功能，抑制某些类型的能源代理问题和能源次优问题，这些问题通常包括四种类型，一是能源信息虚假，此时的审计主题是能源信息；二是能源绩效低下，此时的审计主题是表征能源绩效的能源信息，以能源业务信息为主，也可能包括部分能源财务信息；三是能源行为违法违规，此时的审计主题是能源行为；四是能源制度缺陷，此时的审计主题是能源制度。

委托人希望通过能源审计来抑制能源信息虚假、能源绩效低下、能源行为违法违规和能源制度缺陷，通过对这些能源问题的抑制，提升代理人履行能源经管责任的相关方面的水平。一是通过抑制能源信息虚假，提升能源信息真实性水平，因此，这种能源审计目标可以称为真实性；二是通过抑制能源绩效低下，可以提升能源绩效水平，因此，这种能源审计目标可以称为效益性；三是通过抑制能源行为违法违规，可以提升能源行为合法性水平，因此，这种能源审计目标称为合法性；四是通过抑制能源制度缺陷，可以提升能源制度的健全性水平，因此，这种能源审计目标称为健全性。整体来说，委托人的能源审计目标可以归结为真实性、效益性、合法性和健全性，而通过上述四个目标的达成，代理人履行其能源经管责任的水平也得到了相应的提升。

（三）能源审计终极目标之二：代理人的审计目标

以上分析了资源类能源委托代理关系中的委托人之能源审计目标，下面，我们来分析代理人的审计目标。通常情形下，能源审计需求主要来源于委托人，但是，在特殊情形下，代理人也可能产生能源审计需求，从而也存在能源审计目标。

情形之一，代理人将能源审计作为信号传递机制，以影响利益相关者做出对代理人有利的决策。即使如此，能源审计也只能以审计固有功能来传递某些特定的信号，而不是可以传递任何信号。通常来说，基于审计固有功能，能源审计只能传递能源信息是否真实、能源行为是否合法、能源绩效水平高低、能源制度是否健全这四方面的信号，通过这些信号，让利益相关者相信代理人履行能源经管责任的水平，因此，代理人的这种能源审计目标也可以归结为真实性、合法性、效益性和健全性。

情形之二，当代理人不存在激励不相容时，会具有良好地履行其能源经管责任的动机，因此，没有能源代理问题。但是，由于代理人仍然是有限理性的，因此，代理人在履行其能源经管责任时，仍然可能存在能源次优问题，因此，代理人可能希望能源审计来揭示能源次优问题。同样，能源审计只能以审计固有功能来揭示某些特定类型的能源次优问题，主要包括四类问题：能源信息虚假、能源绩效低下、能源行为违法违规和能源制度缺陷，通过能源审计来揭示上述四方面的问题，进而提升上述四方面的水平，因此，代理人的这种能源审计目标也可以归结为真实性、合法性、效益性和健全性。

综合上述两种情形，代理人的能源审计目标可归结为真实性、合法性、效益性和健全性。

（四）能源审计直接目标：审计机构的审计目标

资源类能源委托代理关系中的委托人和代理人的能源审计目标都可以归结为真实性、合法性、效益性和健全性，那么，这些审计目标如何实现呢？很显然，这要以能源审计机构的审计结果为基础，因此，能源审计机构要以委托人和代理人的能源审计目标为基础来开展能源审计工作。

从服务于委托人目标来说，委托人希望通过能源审计来抑制能源信息虚假、能源绩效低下、能源行为违法违规和能源制度缺陷这些问题，以提升上述各方面的水平，围绕委托人的这个目标，能源审计必须寻找代理人在履行能源经管责任时是否存在上述四方面的问题，因此，审计机构的审计目标就是寻找能源信息虚假、能源绩效低下、能源行为违法违规和能源制度缺陷，或者说，就是鉴证能源信息虚假是否真实、能源行为是否合法，以及评价能源绩效是否低下、能源制度是否健全，从这种意义出发，上述目标也可以归结为真实性、合法性、效益性和健全性。

从服务于代理人目标来说，如果代理人将能源审计作为传递能源信息真实、能源行为合法、能源绩效水平不低、能源制度健全这四方面的信号，能源审计人员首先需要围绕上述四方面履行审计职能，然后才能形成相应的审计结果，因此，从这种意义上来说，审计机构的能源审计目标也可以归结为真实性、合法性、效益性和健全性。如果代理人将能源审计作为能源次优问题的揭示机制，揭示能源信息虚假、能源绩效低下、能源行为违法违规和能源制度缺陷这四类能源问题，为了实现代理人的这种审计目标，能源审计机构也必须寻找上述四方面的问题，发现并报告上述四方面的能源问题，从这种意义出发，上述目标也可以归结为真实性、合法性、效益性和健全性。

综合上述分析，能源审计机构的审计目标可以归结为真实性、合法性、效益性和健全性。

（五）能源审计直接目标和终极目标的关系

能源审计直接目标和终极目标的关系主要有两个方面，首先，直接目标要服务于终极目标。人们不是为审计而审计，而是回应审计需求者的审计需求而产生，因此，审计必须服务于审计需求，能源审计也是如此。能源审计需求者包括资源类能源委托代理关系中的委托人和代理人，委托人和代理人的能源审计需求是能源审计的逻辑起点，也必须成为能源审计的最终归宿，没有委托人和代理人的能源审计需求，也就没有能源审计机构的能源审计，从这种意义上来说，委托人和代理人希望通过能源审计得到的结果称为终极审计目标。能源审计机构服务于能源审计需求的主要路径是围绕委托人和代理人的能源审计需求来生产和提供能源审计结果。当然，仅仅依赖能源审计结果的提供还无法实现能源审计终极目标，这其中的重要环节是能源审计结果运用，有效运用这些审计结果，是实现能源审计终极目标的重要环节。其次，直接目标是终极目标的基础，没有直接目标的实现，终极目标也就失去基础。基于本文前面的分析，能源审计终极目标可以归结为真实性、合法性、效益性和健全性，而实现这些目标的前提是能源审计机构通过系统方法来寻找能源审计客体在上述四方面所存在的问题，如果不能找出上述四方面所存在的问题，则上述四方面的终极目标当然也就难以实现，从经济体检论的术语来表述，就是“查已病”是“治已病”的基础。

（六）基于本文的理论框架对现有文献之观点的分析

本文基于经典审计理论，提出了一个能源审计目标的理论框架，下面，用这个理论框架来分析现有文献关于能源审计目标的主要观点，以进一步深化对能源审计目标的认知。

现有文献关于能源审计目标的主要观点归纳为节能降耗观、用能问题观、能源绩效观和可持续发展观。

节能降耗观认为，人们希望通过能源审计来实现节能降耗的目标。根据本文的理论框架，从委托人来说，能源审计的终极目标是抑制能源代理问题和能源次优问题；从代理人来说，能源审计的终极目标之一是抑制能源次优问题，通过能源代理问题和能源次优问题的抑制，代理人可以更好地履行其能源经管责任，而节能降耗是能源绩效的主要内容，所以，本文理论框架中的效益性目标涵盖了节能降耗观。

用能问题观认为，人们希望通过能源审计找出能源使用的问题。本文的理论框架指出，委托人希望通过能源审计来抑制能源代理问题和次优问题，代理人的审计目标之一是抑制能源代理和次优问题，而能源代理问题和能源次优问题主要包括四类：能源信息虚假、能源绩效低下、能源行为违法违规和能源制度缺陷，所以，本文将用能问题观中的“问题”系统化了。

能源绩效观认为，能源审计通过检查和评价能源绩效，进而促进能源绩效水平的提高。本文的理论框架指出，能源审计通过抑制能源代理问题和能源次优问题，进而促进代理人更好地履行其承担的能源经管责任，这其中就包括取得更好的能源绩效，因此，本文的理论框架涵盖了能源绩效观。

可持续发展观认为，人们希望通过能源审计实现可持续发展的目标。这种观点事实是阐释能源审计终极目标实现之后的效果，而不是能源审计目标本身。根据本文的理论框架，能源审计通过抑制能源代理问题和次优问题，促进代理人更好地履其承担的能源经管责任，如果所有能源责任主体的能源经管责任得到良好的履行，则整个社会的可持续发展也就有了基础，因此，本文的理论框架与可持续发展观具有实质上的一致性。

四、结论

能源审计是能源治理体系的重要成员，它以审计固有功能在能源问题的治理中发挥作用。本文以经典审计理论为基础，从能源委托代理关系出发，提出一个能源审计目标的理论框架。

以能源权为基础，形成三种类型的能源委托代理关系：合约类、监管类和资源类，合约类和监管类能源委托代理关系中，不存在能源审计需求，当然也就没有能源审计目标。资源类能源委托代理关系中存在能源审计需求，当然也就存在能源审计目标。

资源类能源委托代理关系中的委托人和代理人的审计目标是能源审计终极目标。委托人希望通过能源审计来抑制代理人履行能源经管责任中的能源代理问题和能源次优问题，以促进代理人更好地履行其承担的能源经管责任，可以归结为真实性、效益性、合法性和健全性。代理人希望通过能源审计来传递真实性、效益性、合法性和健全性方面的信号，或者揭示真实性、效益性、合法性和健全性方面的问题，因此，代理人的能源审计目标也可以归结为真实性、效益性、合法性和健全性。

能源审计机构的审计目标是能源审计直接目标，这个目标要服务于委托人和代理人的能源审计需求和能源审计目标，因此，需要寻找代理人履行其能源经管责任时所存在的真实性、效益性、合法性和健全性方面的问题，这种能源审计目标也可以归结为真实性、效益性、合法性和健全性。

能源审计直接目标和终极目标存在密切关系，首先，直接目标要服务于终极目标；其次，直接目标是终极目标的基础，没有直接目标的实现，终极目标也就失去基础。

本文的研究启示我们，能源审计目标是一个体系，并且具有自身的逻辑，特别是，能源审计机构要围绕能源审计需求者的审计目标来开展能源审计工作，不能脱离能源审计需求来追究能源审计机构的自身目标，否则，能源审计即使发现了一些所谓的能源问题，但是，这些审计结果并不是能源审计需求者主要关注的问题，因此，能源审计结果缺乏运用者，能源审计价值难以实现。