骆玉婷 中国联合网络通信有限公司研究院

2016年10月10日，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上提出“两个一以贯之”原则，指出：“中国特色现代国有企业制度，‘特’就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。”建立并持续完善中国特色现代企业制度，需要国有企业坚持党对国有企业的全面领导不动摇，持续推动党的领导融入公司治理不松劲，努力实现加强党的领导与完善公司治理相统一，积极锻造国企的独特优势。在实际工作中国有企业必须坚决贯彻落实“两个一以贯之”，在推进党的领导融入公司治理的进程中，坚决保证、真正做到党委（党组）、董事会、经理层等各治理主体准确把握各自的定位、发挥各自的作用、实现各自的功能、达到各自的目标，真正做到权责分明，各司其职，不缺位、不越位，不各自为政。党的十八大以来，前置研究机制作为党的领导融入公司治理最关键的一环，虽然在大多数国有企业已经执行，但对于企业党组织应该如何有效运用决策机制，在决策范围、方式、程序以及如何与其他治理主体实现有效衔接等方面，仍然有待于进一步实践和探索。因此，面对新形势、新要求，探讨分析前置研究讨论决策机制在落实过程中的实践经验和现实困境，归纳总结国有企业落实前置研究决策机制的有效途径和方法，对国有企业规范高效地进行前置研究，坚持完善中国特色现代企业制度意义重大。

一、前置研究讨论决策机制的历史发展脉络和重大意义

（一）前置研究讨论决策机制的政策演进

《中国共产党党组工作条例（试行）》于2015年6月发布，是第一次提出在正式文件中提到前置研究机制这一概念，条例中划定了适用此机制的使用范围，即只是对设有党组的少数央企落实前置研究讨论机制作出了要求，此时的效力范围还相当有限[1]。随后，对该机制的落实，要求力度不断加码，到了2016年10月，随着《贯彻落实全国国有企业党的建设工作会议精神重点任务》的印发，前置研究讨论被正式确立，全国的国有企业都必须落实、必须运用这一决策机制，并提出了更高的要求，即在运用机制、落实党组织研究讨论前置程序的要求过程中，不断健全和完善机制，并将厘清各治理主体权责边界的工作同步进行。随后，党的十九大修改了《党章》通过党章的确认，作为国有企业治理结构中的前置研究决策机制被赋予了法定地位。2019年10月十九届四中全会召开，发布的决议中推动党的领导和公司治理有机融合被进一步强调。2020年印发的国企改革三年行动方案，明确提出完善中国特的现代企业制度是国企改革要坚决完成的八大任务之一，并被列为第一位。同样是2020年印发的《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》，要求在国有企业董事会或者经理层决策重大经营管理事项时，必须经党委（党组）研究讨论后才能作出决定。同时要求国有企业党委（党组）要根据企业生产经营发展的实际情况，实事求是制定研究讨论的事项清单，做到厘清各治理主体的权责。这是在政策层面上进一步强调了党委（党组）前置研究讨论重大事项是坚决贯彻落实“两个一以贯之”要求，推动党的领导融入公司治理的重要制度安排。2021年以来这一机制依旧备受重视，不断完善，于5月发布的《关于中央企业党的领导融入公司治理的若干意见（试行）》，文件指出党委（党组）需要在决策中明确自身的权力责任和工作方式，前置研究讨论决策机制作为工作方式的实现机制被在强调。

（二）前置研究是国有企业决策机制的重大变革

完善中国特色现代企业制度，推动党的领导和公司治理有机融合，是新时代新形势下国有企业改革面临的重要课题和时代命题。而国有企业党委（党组）发挥领导作用能够得以发挥，依赖前置研究讨论决策机制的确定和执行，这对进一步规范决策行为，推动制度优势更好转化为治理效能，完善中国特色现代企业制度具有重要意义。一是使国有企业党委（党组）发挥领导作用的有据可依。前置研究讨论决策机制提出前，党组织有权利集体讨论重大事项，并对事项的决策进行表决最终形成意见，但在意见的运用上只是作为经理层在决策过程中的参考，完整的决策权仍在经理层手中，并没有对经理层使用意见的方式方法、反馈机制进行细化规定。前置研究决策机制提出后，党委（党组）发挥领导作用作为党实现对国有企业领导的基础真正有了保障，党委（党组）的领导作用发挥更加有规定可依据，有机制可执行，在决策企业“三重一大”事项中拥有决定权、把关权、监督权，在确保企业朝着正确的改革发展道路前进上起到关键作用。二是提高了国有企业公司治理水平。推进不同治理主体各司其职，各负其责，就要确保在党委（党组）的领导和支持下，各治理主体形成权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理体系。前置研究讨论决策机制统一了决策流程，之前党组织参与企业决策存在前置讨论，但此时多数没有否决的权利、经理层先决策而后报党组织审核、通过经营管理会征求党组织意见等方式，国有企业往往根据自身发展实际采用不同方式，就算是同一企业也会根据需要灵活变换决策机制[2]。但提出的前置研究决策机制，为全国的国有企业作出了统一的规定，打造了决策机制和决策流程的规范和模板，可以说是为党的领导融入公司治理如何实现提供了抓手，对完善中国特色现代企业制度意义重大。

二、国有企业落实前置研究讨论决策机制的问题和成因

近年来，国有企业坚决贯彻落实党中央决策部署，严格党委（党组）履行前置研究讨论事项的具体标准和程序，确保公司党（党组）充分发挥自身的领导作用，但不能保证党委（党组）前置讨论越位、缺位等问题的存在。例如，一些国有企业对落实前置研究讨论决策机制的要求理解不够准确，执行存在偏差，对企业战略定位、改革发展研究不透，在如何运用前置研究讨论决策机制为企业战略决策和转型发展发挥把关定向作用方面尚有较大提升空间。

（一）落实前置研究讨论决策机制中存在的问题

一是在认识层面存在“怀疑误解”。按照当前国有企业领导层队伍组建规定，国有企业的党委（党组）会与董事会、经理层的人员重合度高的情况普遍存在，有的企业认为同一个事项需要上三次会（党委会、董事会、总经理办公会），内容重复、影响效率，且不换人的决策方式可能导致决策僵局。二是在制度层面存在“简单照搬”。有的企业意识到“三重一大”必须经过前置研究讨论，制定了制度办法，但是基本上是改改标题、换换名称，上下一般粗，没有对本企业的“三重一大”事项进行相对清晰的界定，对各主体权责边界划分不够清晰，操作性不强。三是在执行层面存在“盲目前置”。有的企业把本应属于总经理办公会研究的问题，不加区分地全部挪到党委会上研究，大事小事往里装，导致出现党委会研究讨论代替经营层决策，本质上是不担当、不作为的表现[3]。

（二）落实前置研究讨论决策机制出现偏差的原因

国有企业在落实前置研究讨论决策机制存在认识层面、制度层面和执行层面的问题，究其原因，一是对制度目标的不理解。在认识层面上，认为前置研究讨论是同一批人对同一事项重复决策，没有看到国有企业的独特性，没有认识到决策规则的不同侧重。国有企业在通常情况下被认为是经济组织，但国有企业作为国有经济的基石，需要承担政治、经济、社会和科技创新责任。前置研究决策机制的制度目标就是要在党委会、董事会、经理层人员高度重合的现实情况下，通过不同的决策制度和规则体现国有企业履行经济、政治和社会责任的不同侧重，做到党组织把好方向关、政治关、政策关，经管层把好经济关，确保企业作出最符合经营实际、最大化国家和人民利益的战略决策。二是对落地关键的不掌握。在制度层面和执行层面上，权责划分不明，决策程序混乱，没有充分运用民主集中制的决策规则[4]。

三、对国有企业落实前置研究讨论决策机制的建议

国有企业需要结合自身企业改革实际，探索如何落实前置研究的制度要求，可以从划清权责范围、明确决策程序、强化责任担当等三个方面着手，进一步厘清国有企业各治理主体之间的关系，规范党委（党组）前置研究重大事项清单，推进党的领导融入公司治理，充分发挥党委（党组）的领导作用[5]。

一是着眼于研究主体，划清权责范围。落实前置研究讨论决策机制，首先要搞清楚谁来研究和研究内容。就是要明确各治理主体的角色定位，细化权限清单，明晰权责边界，确立决策清单，通过建章立制确立决策机制执行的制度依据才能集中体现出党委（党组）对各治理主体地位、职责、作用的认识和把握，结合企业实际，科学合理确定“三重一大”事项与一般事项、董事会授权事项与未授权事项的边界划分标准，同时动态对待权责清单里的事项，保持根据经营情况和发展需要更新完善的积极性、主动性。例如，一般情况下“三重一大”事项包括重大决策、重要人事、重大项目、大额资金四类，其中党组（党委）决策四类事项要时刻坚定履行把关定向的职责，监督保证党中央决策部署和国家战略部署在国有企业中的落实落地，并结合实际制定重大事项决策的权责清单同时根据需要动态调整完善。直接决定的事项是党的建设等方面事项；不能直接决策的事项，以党委（党组）前置研究讨论的形式进行把关，例如，在决策重大经营管理事项时，就先履行前置程序，再交由董事会或总经理办公会按照职权和规定程序作出决定等等。

二是着眼于怎么研究，明确决策程序。首先要明确不同治理主体决策侧重点，例如，党委（党组）要解决“该不该干”的问题，重点在决策中主要关注政治层面、宏观和战略层面，对标中央要求和国家需求，提出方向性、原则性意见。总经理办公会要解决“该怎么干”的问题，重点落实党组织意见，组织职能业务部门，研究提出具体工作方案。董事会要解决“这样干行不行”的问题，要在战略层面进行综合考量后作出决策。其次要分类规范党委会议题管理，实施会前、会中、会后的三阶段决策流程。会前的酝酿阶段，需要党委（党组）通过多渠道吸收和听取各方意见，并以实事求是的态度确保充分调查研究，积极履行合法合规审查程序，形成完整的建议方案和决策参考资料，这些资料应当按照公司章程和有关议事规则规定，提前送达所有参与决策人员，确保在会议决策前有充足的研究沟通时间[6]。会中的决策阶段，应坚持一事一议，与会人员要充分讨论，对决策建议明确表态。党委（党组）书记、董事长要发扬民主、善于集中、敢于负责。参与决策人员要充分讨论并分别发表意见。会议主持人最后发表结论性意见。会后的执行阶段，在前置研究讨论的“三重一大”事项形成最终决策后，应进一步明确落实部门和责任人，按照分工组织落地实施。

三是着眼于怎么落实，强化责任担当。要明确责任划分，坚持有权必有责，失责必追究的原则。一方面完善责任追究制度，细化“三重一大”事项范围及责任分工，载明决策程序要求，明确实施责任，对重大事项决策加强责任追究，引导党委（党组）成员以审慎的态度，科学的方法参与前置研究的讨论和决策。另一方面，健全决策后评估制度，包括决策回避、考核评价及后评估、决策失误纠错改正等配套制度机制，并汇总决策制度（含清单）、会议记录、具体事项清单、执行情况等信息，真正实现将“三重一大”事项信息化集中统一管理、全流程跟踪，构建可落地的闭环操作体系，确保重大事项决策有效落实。最后是要构建完善监督和检查机制，对决策制度的执行情况、决策事项的落实情况及时检查，公司纪委主要承担监督责任，强化对党委（党组）会议事规则、参与的决定决议在公司内贯彻落实情况的跟踪监督与检查，严肃查处违反制度规定行为，对相关责任人追究责任[7]。同时积极发挥民主监督作用，通过运用职工代表大会制度，将“三重一大”决策制度执行情况作为党务公开、厂务公开的重要内容，除按照有关规定应当保密的事项外，在适当范围内公开。