汤语

（华南理工大学 广东广州 510640）

重大突发事件的发生往往影响社会经济民生等相关领域的发展，并通常伴随着各种自然风险与社会矛盾交织，导致社会影响与经济损失巨大。根据应急管理部数据，我国2020年各种自然灾害共造成1.38亿人次受灾，10万间房屋倒塌，直接经济损失3701.5亿元。由于新冠疫情影响，2020年绝大多数企业遭遇长时间停工停产，特别是中小微企业发展受重创，我国2020年GDP增幅也降至2.3%。由此可见，重大突发事件对我国经济社会发展影响巨大。

根据《中华人民共和国突发事件应对法》规定，本文所称重大突发事件包括四种类型，分别是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。应急管理是组织者和社会资源拥有者（在我国即政府）在面临突发事件时，为了减轻突发事件的有害影响，采取所有人道主义方面的应对措施，包括事前准备、事中响应、事后缓解和恢复等。世界卫生组织将紧急情况定义为正常程序中断的状态，需要立即采取措施（管理）以防止其发展到无法挽回的境地。

根据我国现行的政府治理分工，应急管理部负责自然灾害、生产安全事件的管理，国家卫健委负责公共卫生事件管理，公安部负责社会安全事件的管理，四类突发事件分别由三个部门管理，使得应急管理资源未能形成合力，救助效率低，因此无法有效应对我国突发事件的应急管理现状。应急管理部对公共卫生和社会安全事件仅仅是指导其应急工作，管理力度和统筹力度远远不够，而风险评估作为重大突发事件应急管理的基础，影响着应急决策与资源调配等环节，相关风险评估制度却未被科学的建立起来，使得重大突发事件的风险评估质量不足，且应急管理信息共享存在障碍。因此，基于信息化视角完善我国重大突发事件风险评估机制具备现实意义。

一、我国重大突发事件风险评估机制现状

（一）应急管理法律法规缺陷

根据我国现有的《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等规定，国务院总理是突发事件应急管理的最高指挥者，应急管理的相关部门和下级政府向总理负责，该规定没有体现党的领导决策地位。实际应对中，军队与政府协同应急没有法律规定，应急预案制定没有明确细致规定，政府如何调动境内外所有资源无明确规范，致使由该法制定的应急机制未能有效发挥作用，在汶川大地震和新冠疫情中均有所体现。这表明政府作为重大突发事件的应对主体却面临难以有效调度全国应急资源的困境。重大灾害、事故、疫情和社会安全事件的研判、决策、信息发布、预案、指挥、救援救治救助与防控等工作的法制化、制度化进程需要进一步加强，系统立法已刻不容缓。

（二）应急管理组织机构权责分配不清晰

国家应急管理部涉及八个指挥部或领导小组，包括国家安全生产委员会、国家减灾委员会、国家防汛防旱防风指挥部、国家森林防灭火指挥部、国家抗震救灾指挥部、国家应急救援总指挥部、中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组以及公安部指挥中心，前六个机构指挥部的办公室均设在应急管理部，却未包含公共卫生和社会安全事件管理。

应急管理部负责自然灾害、生产安全事件的管理，国家卫健委负责公共卫生事件管理，公安部负责社会安全事件的管理，应急管理部对公共卫生和社会安全事件仅仅是指导其应急工作，力度和统筹远远不够。我国各级政府应急管理部门还普遍存在级别不高，跨部门协调协商困难，权威性不够的突出问题，导致资源整合困难，应急物资调配无法得到有效协调。

（三）风险评估信息数据共享与传输存在问题

突发事件信息数据的收集、分析、研判、报送是风险评估的基础性工作，也是各级党委政府科学决策指挥的根本。在笔者调研过程中，发现由于国家法律缺乏相关条款，导致无法较好的协调各政府部门，无论是应急管理部门还是卫健委，都面临着收集其它部门信息数据存在困难的局面。信息化在重大突发事件风险评估中发挥着非常重要的作用，目前我国信息化建设和应用水平低，数据处理技术落后，缺乏统一的公共综合信息平台，多种来源数据无法关联贯通，不利于分析评估事件风险、预测预警事件发展趋势以及统一指挥预警处置突发事件。

相关部门未能高效协同统计灾害、事故、疫情和安全的信息数据，使信息数据共享出现困难，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件的有效信息数据条块分割。信息数据碎片化，使突发事件监测预警、风险评估以及决策无法科学有效地进行，突发事件的信息数据共享机制成为制约我国应急管理的最大瓶颈。

二、发达国家应急管理经验借鉴

（一）应急管理法律法规体系完善

日本会在每次重大突发事件后对相关应急管理法律法规进行修改完善。例如，日本在1961年颁布实施《灾害对策基本法》，这是在吸取1959年发生的伊势湾台风伤亡教训中总结得出的，该次台风共造成日本国内5098人死亡。截至目前，该法结合近几十年日本陆续遭遇的各种自然灾害应对经验，已经陆续完善修订20余次，进而使其能够不断适应灾害管理各类活动的需要。特别是由于日本地理位置所导致的自然灾害频发的特性，针对灾害应急管理，日本已经在长时间的应对实践中形成了比较完备的灾害管理法律体系，涵盖从事前预防、事中应对、事后恢复的全流程法律体系，包括基本法、灾害管理组织法、灾害预防和防灾规划相关法律法规、灾害应对相关法律法规以及灾后重建和复兴类法律法规等五大类型，这些法规不仅成为日本国内各政府组织在灾害各个阶段进行管理活动的依据，也为一个良好的灾害应急管理体系的形成和运作提供了法律保障和依据。

在经历新冠肺炎全球大流行之后，欧盟委员会提出修正欧盟民事保护机制（UCPM）立法，建立一个调控范围更广、联动性更高的危机管理系统，以确保更好地应对欧盟内部的大规模紧急情况。欧盟成员国和欧洲议会于2021年2月达成协议，新通过的立法于2021年5月26日生效。这已经是该法案近年来第二次经历重大修改，之前的修订于2019年通过。该立法扩大了欧盟委员会在紧急情况下使用资金的范围和灵活性，用于公民保护的财政资源增加了五倍，并明确在UCPM国家灾害风险管理的几个重点领域将为包括国家红十字会在内的公益组织提供更多协助。

（二）应急管理体系完整、清晰、权责分明且能快速响应

日本突发事件应急管理实行三级政府管理制度：国民政府、县和市。每一级的负责人在一个类似于国家的结构中对该管辖权承担全部责任。根据每个阶段要执行的角色，制定综合灾害预防计划。日本国家政府设立有专门的应急管理中心，内阁会任命一名应急管理国务大臣，灾害管理局负责制定灾害管理的基本政策和计划，并对应对大规模灾害进行全面协调。传统的由防灾部门与卫生部门分别负责不同类型的紧急事件应急管理模式被破除，升级为以内阁府为中心、政府集权模式的一体化应急管理体系，内阁应急管理最高指挥官直接对首相负责。

美国联邦紧急事务管理局（FEMA）是负责紧急事务的主要联邦机构。应急部门会定义一套针对各大突发事件的通用流程，然后在具体事件发生时，会创建对该事件更具弹性的计划，并且鼓励参与该计划各个流程的利益相关者负责该计划的修改，例如：发生重大交通事故时，由公共工程总监编写交通管理应急计划；美国CDC负责制定特定的H1N1流感防治计划；美国CIA负责制定针对恐怖主义的计划。在美国，所有灾难最初都是由地方当局负责，通常由警察、消防队或EMS机构负责。许多地方市政当局也可能设有单独的应急管理（OEM）专门办公室，配备相应的人员和设备。如果紧急事件使地方政府不堪重负，州紧急事务管理（美国的主要政府机构）将成为控制紧急事务管理机构。

（三）信息共享机制完善

美国疾病预防控制中心（CDC）建立了完善的国家医疗安全网络（NHSN），是美国应用最广泛的医疗相关感染跟踪系统，能够为全美各机构、州和地区提供突发卫生事件涉及领域识别、疾病预防工作进展衡量以及医疗相关感染数据发布。此外，NHSN能够与医疗机构共享风险应对进展，如医疗人员流感疫苗状态和感染控制遵守率等。同时，CDC下设国家健康推广中心，主要负责突发公共卫生事件的风险评估沟通工作，包括在重大卫生事件爆发时与医疗人员、媒体、公众等各界人士的沟通，实现及时的风险信息共享，其中突发事件健康相关信息的传递与发布是风险沟通工作的重要内容。

针对灾害风险数据信息化建设方面，日本政府已结合先进技术建立起功能完善且能直达全国各地的防灾通讯网络。该网络实行24小时全天候监测制，可实现快速、精确地收集、处理、分析、传递有关自然灾害的数据信息，更有效地实施灾害事前、事中、事后的预防、应急以及重建工作。灾害信息的快速、有效收集能够使应急救援措施计划立即执行，无需等待援助请求，确保在灾难发生后，实现及时、准确的应急响应。

三、完善我国重大突发事件应急管理机制对策建议

（一）加快修订应急管理的法律法规

《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规已很难适应当前和未来的重大突发事件应急管理。由于现行法律法规无法整合全国各类应急资源，故修改的核心是需要加强党的领导，明确党政军的协调机制，因此应修改理顺应急预案，明确其与《突发事件应对法》的法律关系。建议明确官员问责制的权限与细则，并优化突发事件逐级报告的有关规定。

同时，国内对于重大突发事件风险评估的法律依据尚不充分，所以需要建立健全重大突发事件风险评估的相关法律政策，为开展重大突发事件风险评估提供政策依据，保障风险评估工作有序进行。特别是针对风险评估的信息化平台建设，利用大数据构建互联互通的信息共享平台，需要首先从法律层面上确定其合法性，确保在法律框架内，平台建设能够逐步实施、稳妥推进。

（二）明晰各部门职责，构建常态化的应急管理与风险评估主体

应在法律中明确应急管理部在我国应急管理与风险评估中的主体地位，并成立常态化的中央重大突发事件应急工作领导小组和省市重大突发事件应急管理委员会，统一应对我国特大重大突发事件，使突发事件的管理处置做到法制化、科学化、制度化、规范化、标准化、模块化。

应急管理部应负责：全国突发事件信息数据收集协调管理，建设突发事件风险评估数据共享平台；应急资源配置，包括救援人力资源、物资资源、财政金融资源的协调会商，以及发改委、粮食储备局、民政部、卫健委、工信部和企业的物资储备与协调管理；协调管理专业救援救治救助队伍。

应急管理部是全国应急事件的综合管理部门，根据调研历年突发事件的案例和此次疫情的实践，建议提升应急部门的权威性，实行大部委制；建议应急管理部部长由国务委员兼任，应急管理厅局由省市的副省长、副市长兼任。同时，为了提高省市应急管理厅应急和治理的效率，建议各省市应急厅厅长兼任省（市）政府办公厅党组书记，以加强省市应急管理厅的应急权威。同时，应考虑在应急管理部常设重大突发事件风险评估领导机构，在必要时协调不同政府机构进行风险评估。

（三）建设以大数据为核心的突发事件风险评估数据共享平台

大数据分析具备多样性、持续输出等特点，能够处系统地提取、处理传统数据处理应用软件无法应对的数据集领域，具备更强大的统计能力与更高复杂性。伴随着互联网普及所带来的信息化建设进程加速，构建以大数据为核心的突发事件风险评估信息化平台成为现代政府治理的必然趋势。同时，大数据也为数据搜集、处理方法与技术革新提供了新契机，使得突发事件风险评估不再局限于定性分析的传统路径。

1.以应急管理部为主导，相关风险评估主体积极参与。考虑到重大突发事件风险评估本身是国家决策，不属于市场化行为，因此不适用商业化模式，只能由国家层面组织实施。应考虑以应急管理部牵头，汇集多方力量、整合资源，鼓励相关专业人士、利益相关者广泛参与，献计献策，但前提仍然是以政府为主导。

2.规范信息发布制度，加强新闻媒体监督。大数据风险信息共享平台具备可视化、及时共享、持续更新与开发查询等功能，能够高效地实现信息的采集和发布。如新冠肺炎疫情爆发时，武汉市疫情数据能够客观、准确、及时地上报与汇总，或许我国能够更早地从疫情中恢复。因此，建立应急风险评估大数据共享平台，能够有效规范信息获取与发布，避免瞒报、漏报等。同时，新闻媒体在风险评估过程中，亦能发挥关键作用，借助大数据的信息整合与分析能力，新闻媒体可以更及时、准确地从该平台获取潜在风险要素与正确应对方式，实现准确的舆情引导，从而实现高效的风险监督与信息传播。

3.打通四大类重大突发事件的数据共享通道。建立突发事件风险评估大数据共享平台，能过打破跨部门、跨区域信息数据共享壁垒，避免陷入信息孤岛，加强数据和信息情报共享，不仅仅为我国重大突发事件风险评估提供决策支持，还能进一步促进应急管理其他流程如监测预警、快速响应、资源配置、救援救治救助和突发事件的防控等方面的应对效率。

4.借助大数据建立信息化平台，实现信息获取多元化。大数据信息来源包含文本、图像、音频、视频等渠道，能够通过数据融合修复数据缺失部分，可用于处理半结构化和非结构化数据，实现风险评估信息多元化，一定程度上为风险评估的精细化、全面化提供了数据基础。同时，以海量数据为决策基础的大数据技术，能够克服传统风险评估流程的主观性、随意性和狭隘性，有利于规范评估过程，实现评估程序的科学化与规范化，确保评估结果的准确、可靠。另一方面，大数据平台能够汇集非风险评估主体（如公众、媒体等）在互联网、社交媒体等渠道上涉及突发事件风险评估的信息反馈，并利用自身优势对反馈信息进行挖掘处理，风险评估主体通过这些信息既能从多维角度对当前突发事件风险态势进行评估，也能够在第一时间增强对风险来源关联事件的研究，并尽早作出应急措施，以有效减少对重大突发事件风险危害预判的不确定性。