张 满 薛萧萧 杜淅泉

（河南工业职业技术学院 河南南阳 473000）

社区养老发展的背景

2020年中国65周岁及以上人口占比12.6%，而南阳全市此占比已达到14.22% 。南阳市的人口自然增长率略低于全国平均值且老龄化程度略高于全国平均值，人口老龄化比率以平均每年0.45个百分点上升，是河南省人口老龄化发展迅速、老龄化程度较高的省辖市，存在巨大的养老压力。

国务院总理李克强5月29日主持召开国务院常务会议时也强调了依托社区为基本构架，加快发展养老等服务业，是改善民生、应对人口老龄化、优化人口结构的重要举措，能够起到增加就业、扩大服务消费、促进内需、促进合理分工、促进经济转型升级。

社区养老是一种兼顾家庭和社会的养老模式，社区居家养老服务，是以家庭为核心、以社区为依托，依靠专业化的服务，为经济和生活自理困难的居家老年人，提供以生活照料等为主要内容的社会化服务。目前，主要有两种形式：一是由经过专业培训的服务人员上门为老年人提供照料服务；二是在社区创办老年人日间服务中心，为老年人提供日托服务。

社区养老作为一项治理养老难题的社会福利政策，随着实践的深入，一些深层次问题也开始显露出来，并制约着《规划》政策的推行，《规划》显然已经不能涵盖和继续指导，社区养老规范化势在必行。

南阳地区社区养老现状

目前南阳地区养老总体以居家养老为主，政府养老、机构养老为补充、社区养老较少且不受群众重视 。在政策制度方面，南阳地区社区养老目前依靠《南阳市民办养老机构财政补贴办法（试行）》《河南省人力资源和社会保障厅关于加强和改进人力资源社会保障领域公共服务的实施方案》《南阳市人力资源和社会保障法治建设实施方案（2016—2020年）》《河南省全面推进依法行政工作领导小组办公室关于做好2016年度全省推进服务型行政执法建设工作的通知》等政策规定执行，缺少针对社区养老管理规范细化具体的相关制度。

对比北京已经发布《养老服务专项规划（2021年—2035年）》《郑州市人民政府关于加快郑州市养老服务业发展的意见》(郑政〔2010〕7号)、《郑州市人民政府关于全面推进养老服务业发展的实施意见》(郑政〔2014〕36号)的郑州和《上海市养老服务条例》，南阳市虽然地区发展程度和城镇化水平不能与之比肩，但制度的规范能够对行业的发展产生正向的促进、引导作用，因此南阳地区需要加快从制度上规范社区养老主体、客体和监督者的相关权利义务，使社区养老的规范化能够依法进行。

南阳地区社区养老规范化发展路径探究

服务者角度

从业者。进一步健全治理机制，发挥好基层党组织的领导核心作用，基层政府的主导作用、基层群众性自治组织的基础作用、社会力量的统筹作用、社区居民的主体作用;进一步提升素质能力，通过公开设岗选人、强化业务培训，建设一支高素质专业化的工作队伍 。在依法治国视角下，应当对从业者的行业准入、专业素养、身体素质、考核方式、晋升淘汰、退出和惩戒等环节均进行制度化、规范化管理，包括但不限于资质审核制度、资质授权与撤销制度、奖惩制度、考核办法与社会相关各项行业指导意见、行政规章、法律法规及案例指导。

企业。企业是推进社区养老规范化的重要社会主体，在《商法》《公司法》和民法典相关规定和养老业行业指导意见之外，还需要税务部门、环保部门、民政部门等部门出具行政法规进行约束和引导。另外征信系统和行业内部也需要对企业的从业表现作出评级，以供企业、群众参考。企业需考虑到事前合同法律问题、事中运行法律问题、事后诉讼法律问题。

行业。对于养老行业而言，除了遵守宪法及法律制度和政府政策之外，还需要行业具备正确的政治站位，行业在认识到自身重要性的同时，更要意识到主体责任的重大和背负任务的艰巨。

因此养老行业可以组织行业协会并主动接受各界监督，同时在行业协会的框架内，主动做好业内意见和养老服务受众意见建议的收集和落实；通过自查自纠等手段，在问题发生前予以扼杀，帮助从业人员和企业等，更快速地走上合规提供养老服务的道路。

养老行业对于从业者、企业、行业自身都应当有合法的规范办法及途径，同时行业更要与监管部门保持步调一致并能做到及时汇总行业发展新动态，从而向监管部门、立法机构提出意见。

管理部门。管理部门需要切实提升居家社区养老品质，增强养老服务的多样性、可及性、精准性、智能性 。以南阳为例，需要确保到2022年城市社区老年人日间照料中心覆盖率达90%以上，农村养老设施覆盖率达60%以上 。

管理部门应当加快推进城乡社区养老服务设施建设。进一步加大政策支持和资金投入，提高城市社区居家养老服务覆盖率，落实养老机构建设补贴和运营补贴，如用地、融资、税费、水电气价格等各项优惠政策，完善养老机构设立许可制度，引导社会资本和社会力量投入养老服务领域 。逐步建立以养老机构“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以标准规范为支撑、以信用监管为基础的新型监管机制和跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制，探索实行跨领域跨部门综合执法。

养老人员角度

养老人员。对于养老人员来说，既要正确认识自身养老需要，还要学会正确参与养老。养老人员应当主动了解养老的相关知识和法规、制度，从而了解自身权利。

同时，养老人员也需要学会正确行使自身合法权利，不仅在受到侵犯时能够快速、依法处置，还要约束自身依法、依规行事，例如不瞒报自身健康状况、家庭成员关系等，如此才能真正保护自身权益，安享晚年。对于存在恶意瞒报、蓄意寻衅等行为的养老人员，也需要及时出台“黑名单”等约束措施。

家庭成员。家庭成员作为社区养老的间接参与和补充力量，应当知法、懂法，积极配合法律法规，不能因为养老人员接受了专业养老服务，就忽略乃至逃避自身养老义务和参与程度。家庭成员要尊重专业机构及人员养老服务方式、尊重养老人员自身意愿、积极参与养老全程，主动成为社区养老的补充。

监督者角度

养老人员依法维权与意见反馈。立法和行政机关应当为养老人员提供公开、简便的维权途径和意见上报办法，同时保障合法上报信息的保密性和重视程度，使其维权需要和反馈意见能得到及时、妥善的处理。在一定条件下，政府、行业和社会都可以为养老人员提供互助组织、交流协会等组织依靠。

政府监督。对政府及行政机构而言，应该直接通过开展等级评定等方式实施服务监管，开展养老机构等级评定、委托专业评估机构，分级对养老机构开展等级评定，并将评定结果向社会公开，作为养老服务市场公平竞争、老年人知情、政府监督管理的重要参考。

建立健全养老服务综合监管制度。明确各部门监管职责，将各部门综合监管制度落实到位，建立健全养老院服务质量监管齐抓共管的机制。

社会监督。社会，包括从业者、家庭成员、社会组织等等，都应当有意识地对养老服务，尤其是社区养老服务进行监督。养老人员作为一般意义上的社会弱势群体，需要社会各界帮助他们更好地取得赢得的优质养老服务。

合法的上报方式的组建、公开公正的反馈平台和与之相对应的社会组织等，必须依法形式、规范自身。在法律体系、法律监督、配套制度和法律援助方面，形成全方位的对养老的帮助和监督。

物联网角度

随着中国全面产业升级的逐步完成和未来物联网的部署实现，老年人作为极容易成为“数字难民”的人群，需要政府、社会和家庭全方位为他们的养老提供便利支撑，这也必然要求社会管理者做好信息时代养老的制度化、规范化，并提供法治依据。

2020年河南老龄化率将达17.8% 健康养老智慧化成趋势 。南阳地区医养相结合的养老服务体系需要更加速建设，需要能够提供结构更加合理，多层次、多样化的养老服务。使社区养老服务供给能力大幅提高、质量明显改善、更加方便可及。南阳地区应当结合时代背景、区域背景和实际情况，集思广益征求群众及专家意见，依照《行政法》制定社区养老相关规定和指导性意见等，引导社区养老健康蓬勃发展，最终成为南阳养老事业的主体。

管理制度的规范化是依法治国的内涵、是社会主义核心价值观的要求。随着中国逐步步入老龄化社会，养老工作的全面稳健推行才能为“两个一百年”的实现提供必要保障。基于南阳地区的人口结构和医疗资源分布，必须尽快用制度规范社区养老，以使其真正成为南阳地区养老的依托与支柱，最终能够使南阳地区在新时期推进社区养老规范化。在这一实践中，必须把依法治国与推动社区养老规范化相结合，充分运用依法治国的指导思想、养老信息化服务体系、政府强化组织营造的良好氛围、加强人力资源建设举措等，形成资源的整合和再利用，来推动社区养老的规范发展。

本文结合依法治国的视角，从服务者、养老人员和监督者三个维度立体分析了社区养老规范化所需要的种种制度，即让社区养老有法可依、有法必依；同时总结其他先行地区的经验教训，将社区养老乃至整个养老工作，以战略眼光通盘考量，布局在前、大局为重，划定好政策、资金、人力、资源、社会化配套等方方面面的红线，也即让社区养老执法必严、违法必究。

注释

[1]王佩.2020年河南老龄化率将达17.8% 健康养老智慧化成趋势.人民网.2019年4月30日.http：//henan.sina.com.cn/news/m/2019-04-30/detail-ihvhiewr9043740.shtml

[2]《中国发展报告2020：中国人口老龄化的发展趋势和政策》和南阳市第七次全国人口普查公报

[3]南阳市民政局.南阳市加快推进社区居家养老服务体系建设[N].2021年8月20日 http：//mzt.henan.gov.cn/2021/08-20/2297119.html

[4]新华网.李克强主持召开国务院常务会议,部署促进社区养老加快发展的措施[N]..2019年5月29日.http：//news.youth.cn/sz/201905/t20190529_11968162.htm

[5]前瞻经济学人.中国社区养老模式分析2016-2021年.[J].2016年6月24日.https：//www.sohu.com/a/85639473_115559

[6]2020年政府工作报告[EB].2020年5月22日.http：//www.gov.cn/guowuyuan/2020zfgzbg.htm

[7]大河报网.划重点啦！全省规范化社区建设暨养老服务高质量发展工作推进会召开[N].2019年12月19日.https：//www.dahebao.cn/news/1475651?cid=1475651

[8]河南省民政厅.河南省规范化社区建设暨养老服务高质量发展工作推进会在洛阳召开[N].

[9]河南省人民政府门户网站.2019年12月23日.http：//www.henan.gov.cn/2019/12-23/1101081.html

[10]卢松,李宗宽.武国定：开展规范化社区建设 推进养老服务高质量发展.河南省人民政府门户网站.2019年12月18日.https：//www.henan.gov.cn/2019/12-18/1093652.html

[11]南阳日报.南阳市社会养老服务体系基本框架初步形成[N].河南省人民政府门户网站.2017年11月20日.http：//www.henan.gov.cn/2017/11-20/643822.html

[12]冯长顺.南阳启动2020年养老院服务质量建设专项行动[N].南阳日报直播南阳官方帐号.2020年8月26日.https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1676058111125881647&wfr=spider&for=pc