兰 林，毛媛媛，张 颖

(江苏省水利工程规划办公室，江苏 南京 210029)

对河道保护的初步认识源自工程治理和行业管理实践。经过多年持续建设，以河湖为骨架的多功能流域工程体系基本形成，对河道的整治和利用水平达到了前所未有的高度，产生的社会经济效益日益显著。

与此同时，各类行为活动潜移默化地影响河道，其自然及社会属性正发生不可逆转的变化，使保护的前提和基础更为复杂。围绕岸线形成城市功能核心和空间轴线，河段的空间形态变化，增加河势不稳定性，难以全面、彻底处置的污染物使水生态环境改善困难，供水保证率提升缓慢。针对河道空间的管控布局尚未形成，缺少参与国土空间全域综合整治的准备；多种功能交汇、冲突、失衡，甚至不可再生，缺少协调平衡功能的对策；资源占用与功能保护的制约关系未彻底理顺，工程措施对生态的负面影响未有效消除；河长制制度的优势未充分施展，各级河长履职监督评估体系仍需完善。诸多新问题糅合，促使河道保护向着多层次、多功能、多系统、高度复合的综合体发展，而功能统筹协调与空间均衡发展变得更为重要。

1 保护思路撷英

河道保护的视野日益扩大，观念越来越丰富，关注焦点正在转向生态文明、节约集约、环境优美等重大问题，以求河道和经济社会的和谐发展、持续利用。

1.1 河道保护与落实新发展理念

遵循新发展理念，正视新老水问题，运用系统治理思维，借鉴世界上高水平的河道管护经验，因地制宜地构建保护格局，统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线等多方面的有机联系，着力解决保护所面临的不平衡、不协调问题。

1.2 河道保护与建设幸福河湖行动

幸福河湖以造福人民为最高目标，建设高标准的水灾害防御工程体系是基本保障，提供优质丰沛放心的水资源是基础功能，打造宜居水环境、复苏河道生态系统、实现人与自然和谐是最佳状态，传承水文化、尊重爱惜河道是最高境界。幸福河湖使行动方向和保护内容更加坚定和丰富。

1.3 河道保护与探索系统治理路径

聚集性涉河活动复杂度增加，工程边际效应递减，使传统的治理与管理效用降低。河道治理沿着整体保护、综合治理、统一管理的路径探索，统筹河道健康要素与其他社会经济要素，加强行业间、部门间、流域区域间协调配合，加强上下游、左右岸、干支流协同联动，形成空间集约、功能协调的健康生态体系，实现河道保护和经济社会共同发展。

1.4 河道保护与树立改革创新意识

在机制、法治和手段上创新，提升保护能效。发挥河长制的制度优势，建立跨界高层次议事协调平台，把局限于某个部门的难题协商解决。研究重要河湖和主要水域的立法需求，针对河道水域岸线、资源保护、功能维护、生态复苏等重要领域出台或修订法规和规范性文件。依托信息化平台管理涉河规划及项目建设登记制度，逐步实现河道信息智能感知和数字孪生功能，提高监测决策能力。

2 河道功能及保护目标

功能是制定保护格局的前提，其主次决定了河道的保护方向与重点以及水域岸线的利用方式，在明确功能定位基础上提出保护目标。

2.1 主要功能及利用分析

河道功能发生着时空演化，农业社会以行洪、除涝、灌溉、漕运为主，进入工业化进程后催生出以航运中心、临港工业园和水资源规模开发为主的经济产业带，带动先进生产要素向河道集聚，成为承载更多功能和活动的空间载体，并延伸了生态、渔业、文化与旅游等其它功能。

各种功能对河道的利用方式不尽相同，防洪排涝功能以水域作为主要行水通道；灌溉功能以水域和涵闸、泵站等水利工程配水；供水功能划分水源地保护区保障水源质量；航运功能在水域里划分航道管理范围或规划控制线加强运行管理；生态功能划分水源涵养、物种保护、湿地公园、生态修复区等提供生态服务或产品；渔业功能利用河道水域养殖经济鱼虾类，划分水域维护渔业生物多样性；文化功能利用河道沿线治河、漕运遗迹开发文旅用途。各项功能依托水域岸线载体，形成水域—滨岸带—陆域的联动，发展使用价值，因此巩固和提升河道功能与保护优化空间格局密切相关。

2.2 确定功能主次排序

确定功能主次排序，首先依据经政府批准的各类专项规划，如流域、区域水利治理规划明确了防洪除涝、调水供水的骨架河道，生态保护规划明确了饮用水水源地、清水通道维护、洪水调蓄的主要河道，航道网规划、渔业规划等明确干线航道、港口布设、渔业养殖的所在河段。其次尊重河道的生命特征、运动规律和自然生境，保障经济社会发展需要，注重功能协调、治理协同。水安全事关国民经济和国家战略安全，以河道为主体的河网是水安全的基石，保护防洪排涝功能是实现水安全的根本，把防洪、除涝、供水、灌溉、生态等保障河道安全的功能放在首要等同位置，把航运、渔业、文旅等经济价值开发功能放在次要位置。主次功能冲突的协调原则，即水安全、生态安全得到有效保护的前提下，兼顾开发利用功能；当水安全问题突出、威胁人民生命财产安全时，全力保障公益性功能。

2.3 设置保护目标与指标

广义目标设置为营造共建共治共享的河道保护格局，实现河道水陆空间集约高效、水土资源永续利用、综合功能持续发挥、碧水新涛安澜永固、河川风物十里画卷，成为惠及民生福祉的幸福河。狭义目标依据区域发展规划、河道属性特点、保护利用需求个性化设置。指标作为目标的量化考核手段，从体系上分为水安全、水生态、水空间、水管理等类别，借鉴有关规范设计指标项，包括堤防工程达标率、防汛道路贯通率、集中式饮用水水源地水质达标率、水功能区水质达标率、生态基流满足程度、生态岸线保有率、岸线功能区达标率、河道长效监管水平等，属性上分为约束性或预期性指标。

3 河道空间格局及管控

在流域内将河道分类，制定保护对象和侧重，划定保护事权；在河道内划分保护范围和功能区，实施精准管控，保护各项功能，合力形成河道空间格局。

3.1 河道分类管理

综合考虑河道自然、功能特征和所处地区经济发展状况，结合建设、管理和事权划分，分为流域性河道、区域性骨干河道、其他重要河道、县乡河道4种类型。流域性河道为有关法律规章和规划明确的流域内干流、重要一级支流，以及跨流域调水线路上的河道；区域性骨干河道为防洪分区或水资源分区内功能作用大的骨干河道，包括跨省或跨市以及重要跨县河道；其他重要河道是对区域防洪、排涝、供水体系有一定影响，或在城市、县域范围内影响和作用较大的河道，包括重要跨县河道或重要县域河道。此外还有在片区引排中起到微循环作用的县乡河道，包括县级河道、乡级河道、村级河道等。

分类保护的侧重点：大江大河重点保护岸线资源及其集约利用；平原河网区的河道保护水域面积不减少，完善外部河网布局及内外河网关系；山丘区的河道保护防洪和水源安全，维持干支流河道关系；经济发达地区的河道细化规划布局，保护饮用水源，整合优化城市排水口和排污口；生态敏感区的河道在保障行洪安全的前提下，保护和修复生境及生物多样性。

3.2 河道分区管控

(1)面-带-点多级尺度空间

面是临水边界线以内的面状水域，承载水量分配交换，发挥洪水行蓄、水源输送、物种生存、航运等功能，以整体保护为主。带是河道的临水边界线与管理范围线(或保护范围线)之间的带状岸线区域，承载水陆交换和要素聚集，发挥滞缓径流、吸附污染物质、调控水分循环、港口输运等多种功能，按功能分区保护；点是零散分布的团状水陆区域，承载河势控制、饮用水供给、濒危物种生存等特殊功能，划定专门保护区进行特殊保护。

(2)岸线分区管控

岸线是河道空间管控的重点，基于生态敏感性和开发适宜性的分析，结合资源利用现状，一般划分为禁止区、限制区、优化区等，明确主要保护对象及管控规则，不同类型的河道根据实际情况细化或整合分区，提高管控的可操作性。

岸线禁止区指开发利用活动可能对防洪安全、河势稳定、供水安全、生态环境和重要基础设施等有明显不利影响，需要重点保护的岸段，包括河势敏感区、饮用水水源地、生态敏感区、生态保护红线岸线部分等。禁止一切不符合岸线主体功能保护要求的开发利用活动，以正面清单管理，涉及民生、生态、公共安全的基础设施项目履行相关许可程序列入正面清单。

岸线限制区一般指尚不具备开发利用条件，或开发利用程度较高，需要控制其开发利用强度的岸段，包括生态修复区、重要基础设施规划预留区、险工险段区、水土流失预防与治理区等。限制可能影响岸线功能和保护目标实现的开发利用活动，以负面清单管理，影响防洪安全、供水安全、水环境安全、水生态安全的活动列入负面清单，严格建设项目审批程序。

岸线优化区是指现状已开发利用，或开发适宜性较好的岸段，包括港口码头区、物流生产区等。结合城市总体规划、航道港口发展规划等对岸线开发利用方式优化，提高资源利用效率，充分发挥岸线资源的综合效益。

4 河道功能与资源保护

完善涉河基础设施工程治理体系，协调各项功能制约关系，提出资源保护方案，维护河道正常运行。

4.1 防洪除涝功能保护

(1)治理措施

巩固堤防防洪能力，加固险工险段稳定河势，完善薄弱工程环节。解决水域和滩面的无序占用，取缔围滩或阻水设施，整治洲滩和边滩，保持引排水和行蓄洪通畅，提高水安全保障程度。

(2)功能协调

河道整治遵循流域水系形态及演化过程，水环境改善工程不能影响流域水安全保障系统。优化码头、港口、桥梁、取排水口等新建基础设施布局，禁止擅自围垦或填堵水域滩面。航道建设应满足防洪要求，维持河势稳定，保障水工程、跨河建筑物和其它设施安全，行洪期间的航运服从行洪安排，防止造成河道堵塞而影响行洪。

4.2 供水功能保护

(1)治理措施

完善水资源配置工程，打通骨干输配水通道，加强供水网络末梢、丘陵高亢地区的河道输水工程建设，改善河网水动力条件，提升供水保证率。推进饮用水水源地达标建设，优化饮用水水源地布局。通过滨岸带修复、湿地净化处理，提高水体自净能力，强化河道调水保护区、清水通道维护区的保护。

(2)功能协调

加强水工程生态调度，建立生态流量监管平台，对重要控制断面和主要水工程生态流量实施实时在线监测和预警，保证河道生态流量及主要断面的生态水位。有效控制饮用水水源地附近的船舶污染，运输有毒有害的危险化学品的船舶不得进入、停靠水源地保护区范围。

4.3 生态功能保护

(1)治理措施

强化水功能区划管控和监督管理，加强入河排污口管理，控减沿河、入河支流污染负荷。结合国土空间规划，对水域岸线中自然保护区、重要渔业水域、水产种植资源、湿地公园等生态敏感区域，禁止并清理不符合功能区管控要求的占用行为，对功能受损的滨岸带进行生态修复。

(2)功能协调

工程措施体现出生态效应，降低对生态环境的负面影响。在满足防洪功能的前提下，河道整治尽可能保持自然形态，减少人为干预，确需采用人工河道断面或对自然河道断面进行调整的，应充分考虑生态保护和恢复需求，优化设计走向趋势、断面形态、河坡堤坡结构形式，谨慎采用固化坡岸、切滩、裁弯取直等强干扰方式，保留河床的多孔介质，减少对自然地质结构的扰动。

4.4 航运功能保护

(1)治理措施

按照航道养护技术规范进行航道养护、航槽稳定等，保证航道处于良好通航技术状态。根据航道规划技术等级和保护需要，划分航道规划控制范围或保护范围，依据航道管理条例、水路交通运输条例等法规杜绝各类危害航道通航安全的行为。

(2)功能协调

在航道规划控制范围内规划建设永久性设施需符合航道规划控制的要求。在航道保护范围内建设临河、临湖、临海建筑物或者构筑物，应当符合该航道通航条件的要求。建设跨越、穿越航道的拦河闸坝、桥梁、隧道、管道、缆线等构筑物，符合防洪标准、航道规划、通航标准和航道技术规范。

4.5 水文化功能保护

(1)治理措施

系统谋划河道沿线的水文化布局，开展沿线水文化文献、遗产挖掘整理和档案建设，在历史遗存丰富的河段创建国情水情教育基地，形成以水利风景区为主体，时代特征鲜明、历史文化底蕴丰厚的保护体系。举办高水平文化展示及宣传活动，彰显幸福河魅力。

(2)功能协调

生态修复、湿地公园建设结合水文化风景区建设，在河道治理中反映水利文化，特别从古至今人民治水奋斗史，尤其是经过历史检验的规划方法，是水文化中非物质部分的核心体现，是水文化的灵魂，调查反映规划治理理念的水遗存，纳入水文化遗产保护名录。

4.6 砂石资源保护

(1)治理措施

推行采砂规划与许可制度以及采砂管理地方人民政府行政首长负责制。对规划允许采砂的河道划定可采区、禁采区和保留区，科学有序采砂，推行规范化作业，减少底泥二次污染。对采砂船舶集中停靠管理，处置非法改装采砂船、非法运输砂石船只。开展多部门联防、区域联动，联合执法，打击非法采砂和涉砂犯罪行为。

(2)功能协调

河道疏浚整治与疏浚砂利用结合，疏浚减少河床淤积、稳定河势，减少底泥污染，同步产生的疏浚砂统一处置，优先保障重点基础设施建设和民生工程，有条件的情况下可兼顾市场需求，实现资源科学利用。

4.7 洲滩资源保护

洲滩的人口分布数量、经济社会发展水平、所处河段的河势条件、防洪要求及现状防洪能力等差异较大，应制定分类保护措施，经科学论证并严格按照法律法规要求履行相关许可程序后，实施差异化管控。对河势稳定、人口较多、有重要基础设施，国土空间规划明确有城镇空间的洲滩，可参照防洪保护区管理，完善防洪工程设施，适当控制开发规模及类型。对河势稳定、人口较少、以农业种植为主的洲滩，可参照行蓄洪区管理，加强进退洪工程、撤退转移设施、通讯预警设施等安全设施建设，控制人口迁入增长，限制工业开发类型及城镇建设规模。对无常住人口、生产生活设施较少的洲滩，限制开发利用，逐步退出生产生活设施。对无人类活动的洲滩，除必要的河势整治工程外，维持现状，维护生态湿地功能。

5 河道管理

5.1 夯实管理体制

河道管理体制形成以河长制为组织框架，流域统一管理与地方分段管理相结合的模式。根据事权划分和河道分类，各级河长负责河道保护工作，相关水利主管部门承担监督管理职责；根据属地管理和河道分区，沿线各地方人民政府，落实相关管理部门的工作职责和经费。

5.2 创新管理机制

推行河道段格化管理机制，河道沿线各级地方人民政府负责辖区内段格化的运行管理，明确水流自然资源的主体保护责任，全面落实市级县级河长制、段格长和段格员责任，制定河道段格化管理考核办法，把河道保护情况纳入经济社会发展评价体系，开展定期检查和逐级年度考核，落实管理责任。

5.3 完善保护制度

制定河道岸线保护方面的法规、条例及技术规范，开展岸线利用效率评估，指导约束岸线管控，建立岸线使用与退出制度，优化岸线利用格局，提高岸线利用效率。推进水流产权自然资源统一确权登记工作，在划定岸线和水域空间范围基础上，明确水生态空间权属。研究建立生态补偿机制，明确生态补偿的范围、条件、标准等具体内容，鼓励地方人民政府之间开展横向生态保护补偿，鼓励社会资金建立市场化运作的生态保护补偿基金参与生态补偿自愿协商。

5.4 提高管理能力

加强有关防洪预案、洪水调度方案、突发水污染事件应急预案、边际水事纠纷预防调处预案等编制和完善，建立统一衔接、快速反应的应急联动工作机制，提升应急处置能力。探索数字孪生河道建设方案，开发水量和水质等同步实时监测预报功能，逐步实现河道水文水资源过程、水质变化和工程运行的在线实时仿真运行。建立健全水域岸线监测体系，评估河道保护状况并向社会公布。

河道保护格局如图1所示。

图1 河道保护格局图

6 结语

河道处于经济社会发展、生态文明建设、水网工程建设的叠加区，保护事务涉及各行政区、各政府、各行业，是一项统筹涉河全要素、实施系统管控的合力工程，关键在于保护与利用产生的冲突之间寻求功能和空间平衡。以水安全切实保障、河道资源永续利用、水环境不断改善、水生态持续向好、水文化传承弘扬为出发点，着力协调各类矛盾、划清管控界线、明确管理要求，建立与经济社会发展相适应的保护体系。为提升河道保护水平，需推动水域岸线功能区划定，开展河道保护规划编制，开发集约节约利用资源和空间等关键技术，助推幸福河湖建设。