文/邓金定（广西大学经济学院）

2021年5月31日，中共中央政治局召开会议，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，提出修改《中华人民共和国人口与计划生育法》，实施“三孩政策”。此次出台的“三孩”政策，是我国人口政策的一大变动，是继20世纪80年代计划生育政策、2013年“单独二孩”政策、2015年“全面二孩”政策之后我国人口政策的又一重大调整[1]，是党和国家在新时期、新形势、新常态背景下优化我国人口结构、完善生育政策的伟大举措。“三孩政策”不仅关系经济社会的长远发展，也直接影响女性生育保障制度的完善，本文通过分析“三孩政策”对女性的影响，结合我国生育保险发展现状，提出生育保险制度完善的政策建议，以期推动“三孩政策”和生育保险制度二者之间的良性互动、和谐发展。

一、“三孩政策”出台背景

（一）我国人口老龄化不断加深

有学者指出，当一个国家或地区60岁及以上人口占总人口的比例达到10%时，该国或地区进入轻度老龄化社会，达到20%时进入中度老龄化社会，达到30%时进入重度老龄化社会，超过35%则为深度老龄化社会。根据图1第七次人口普查的数据，截至2020年底我国60岁及以上人口占总人口的比例高达18.7%，我国正向中度和重度老龄化社会迈进；根据联合国最新人口预测，2050年中国60岁及以上人口将占比35.1%，我国将在21世纪中叶进入深度老龄化社会。由于我国进入老龄化的时间非常短，政府没有充足的准备时间和丰富的经验积累，导致养老金缺口等问题日趋严重，我国已进入了未富先老的境地，人口红利逐年减少，养老压力不断增大[2]。“三孩政策”在我国老龄化不断加深的现状下出台，一定程度上有利于激发民众的生育意愿、提高新生儿出生率、适当缓解人口老龄化给经济社会发展和民众生产生活造成的不利影响，对今后几十年内人口年龄结构的优化有所裨益。

图1 第七次人口普查年龄结构分布图（单位：%）

（二）我国少子化现象日趋严峻

“少子化”一次最早源自日本，常用来形容一国新生儿数量不断减少的现象，这一现象的发生通常与人口老龄化的加深密切相关。根据第七次全国人口普查的数据结果（图2），近十年我国人口自然增长率总体呈缓慢减少趋势，我国生育率低于国际警戒线：2020年我国育龄妇女生育率仅为1.3，远低于国际警戒线1.5，更低于国际公认的维持人口均衡和正常替代的2.1[3]。这意味着若不及时采取有效措施，人口数量将会不断减少，一旦生育率长期处于低迷状态，家庭规模缩小，不婚主义、丁克主义盛行等社会问题也会随之而来。

图2 2010～2019年我国人口出生率、死亡率、自然增长率（单位：‰）

“三孩政策”是应对我国少子化现象日趋严峻的有利举措，一方面给想生又能生的家庭以充分的政策保障，减轻他们以前想生却不敢生的顾虑；另一方面给予已婚未育的家庭更多的生育自由，因为他们是“三孩政策”的生力军。“三孩政策”的出台一定程度上可以激发民众的生育意愿，增加新生儿数量、提高人口增长率，缓解我国少子化困境。

（三）我国二孩政策效果不显著

自2015年全面推行二孩政策以来，我国新生儿数量确有一定程度增加，如图3所示：2016新生儿数量达到了高峰、为1786万，但此后效果不够显著，新生儿数量下降趋势明显，2019年我国新生儿数量仅为1465万，为近十年来的最低水平。随着学习和工作压力的加大，适婚人群年龄推迟、数量减少，经济放缓和疫情常态化进一步抑制了人们结婚生子的意愿。早有学者指出，即使中国长期推行二孩政策，也难以有效应对人口老龄化和少子化，因为仅是生育政策放开，并不能从根本上激发民众的生育意愿，只有相应配套措施同步完善，从根本上减轻民众沉重的生育、养育、教育负担，才能打破生育束缚、激发生育意愿。可以说“三孩政策”是多方争论下的妥协，其出台力排万难，其推行和完善更是任重而道远。

图3 2010～2019年我国新生儿数量（单位：万）

二、“三孩政策”对女性的影响

（一）女性的家庭角色进一步强化

生育是项系统性、长期性工程，女性生育后需要一段较长的恢复时间，期间还要处理小孩照养、家务劳动等琐事。现代社会竞争激烈，工作节奏加快，即使是高学历女性，生育三孩后就业竞争力也会相应下降，会被调离原有的工作岗位；部分学历低、年龄较大的女性生育三孩后，与职场可能已严重脱离，无奈之下只能选择退出就业市场，全职当家庭主妇。“三孩政策”背景下女性的家庭角色将进一步强化，女性为了家庭和谐稳定和孩子健康成长，将会倾注更多的时间和精力到家庭上来，无疑会错失不少个人追求和职业发展的机会。

（二）女性的生育职责进一步加重

“三孩政策”是党和国家对人口政策进行的一系列调整，其目的是为更好适应社会发展和各阶段人口特点，但“三孩政策”不可避免给女性带来一定的生育压力。对众多已婚却未育的女性而言，父母长辈常有意无意向其施加生育压力，毋庸置疑，女性从前期怀孕生产到后期哺乳看护均要承受巨大的身心负担，特别是“三孩政策”社会舆论宣传的大环境下，生育不仅关系家庭结构，更影响国家和社会的长远发展，女性特殊的生理特点使其肩负着生儿育女、繁衍后代的重任，“三孩政策”提高了社会对女性生育的心理预期，“三孩政策”背景下女性生育的生理功能将会进一步强化、女性的生育职责也将进一步加重。

（三）女性的职业发展可能受阻

首先，“三孩政策”对中年女性职业发展的影响是直接的，通常30～40岁的女性已生育了一个或两个小孩，正处事业上升期，面临着家庭和工作二者相冲突的难题，如果这个时候选择生育三孩，意味着可能丧失许多职位晋升和工作培训的机会。“三孩政策”背景下，单位的用人成本将会大大上升，不少用人单位惧于招聘女职工，在后期员工招聘中会对性别进行限制。此外国家对女性休产假等相关制度规定，虽在一定程度上保护了女职工权益，但也打击了部分企业聘用女员工的积极性。其次，“三孩政策”对青年女性职业发展的影响是间接的，“三孩政策”会无形中提高女性的入职门槛，因为女性负有生育重任，单位要为女职工购买生育保险、安排产假，这都会增加其成本支出，因而在同等条件下用人单位更倾向招聘和录用男职工。不少单位表面上虽没有采取明显不公平对待女性的做法，但在简历筛选过程中对求职女性的年龄进行严格把控，有些企业在面试过程中甚至直接询问女性的婚姻状况和生育情况，这些行为无不是在变相提高女性的入职门槛。

三、我国生育保险发展现状与主要问题

（一）生育保险保障范围有限

生育保险是国家立法规定职业女性因生育而致工作中断可获得的适当生活保障和物质帮助。不难看出生育保险有前提，女性只有就业才能获得生育保险保障，广大未就业的女性无法享受生育保险福利。据国家统计局调查数据：截至2015年底，我国参加生育保险人数占总人数的12.9%，占在职人数的44%。可见，一半以上的在职人员和广大非在职女性并不在生育保险的保障范围内[4]，“三孩政策”背景下急需拓宽生育保险的覆盖范围。

2.生育保险待遇水平较低

我国的生育保险虽包括了生育假期、生育津贴和医疗服务，但生育保险的起付标准较高，生育保险待遇水平处于较低状态[5]。随着经济发展，职工工资、生活开支、医疗费用都在提高，“三孩政策”背景下，现有的生育保险保障范围已不能满足妇女生育权益保障的需求，国家需要完善生育保险制度，降低生育津贴的起付标准、提高生育保险的给付水平，才能有效激发广大女性的生育意愿。

（二）生育保险福利待遇不统一

生育保险虽由国家统一运作，但其保障范围差异较大，不同地区、职业、户籍的女职工，享受到的生育医疗费用报销、生育津贴以及产假更是千差万别，具体表现为以下三个方面。

1.生育保险福利待遇因地区不同而有较大差异

我国《女职工劳动保护特别规定》女职工生育享有98天产假，各省在修订计生条例时，将产假的计算方式调整为“国家规定假期98天+生育奖励假”，各地均不同程度增加了女性的产假时长，如表1所示，陕西等地的产假最低为98天，福建的产假最高可达190天，可见生育保险的产假时长在不同地区的差异较为明显。

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表1 2021年各地产假规定

2.生育保险福利待遇因职业不同而有较大差异

一是国有企业、企事业单位女性职工的生育保险待遇水平普遍高于私营企业和个体工商户，因为部分私营企业和个体工商户未缴纳职工生育保险费，因此职工在生育期间只能享受比较低的薪资保障，还有部分企业虽缴纳了生育保险费，但为降低社保缴费总额、提高企业盈利能力，在缴费时故意低报职工工资，致使职工得不到应有的生育保险保障；二是正式员工的生育保险保障水平普遍比非正式员工要高，因为非正式员工的流动性强、灵活性大，企业为了降低成本，往往不太重视保障非正式员工的生育权益，致使部分非正式员工缺少基本的生育保险保障。

3.生育保险福利待遇因户籍不同而有较大差异

由于我国生育保险制度尚未覆盖到农村，农村妇女只能从新农合中得到较少的分娩补贴，城镇女职工享有的生育津贴，农村妇女也享受不到。从生育保险医疗费用报销情况来看，城镇女性分娩费用报销比例远高于农村女性，城乡生育保险的待遇差距较大。

（三）生育保险运作管理亟待完善

1.企业分摊生育成本的压力大

我国生育保险发展较晚，2011年才通过了《中华人民共和国社会保险法》，生育保险相关的法律法规不够完善、相关规定过于笼统含糊，诸多法律条款已不适应社会发展需要，如我国生育保险的缴费主体主要是用人单位、国家缺少相应补贴。“三孩政策”背景下，女性的生育数量会明显上升，生育基金的负担也会相应加重，要想保证生育基金的稳定充足只能增加生育保险的缴费，这必定加大用人单位的成本，若企业出于节省成本的考虑而减少女职工就业岗位，将影响生育保险的缴费数额和支付水平，影响我国生育保险的平稳运作，国家应及时完善生育保险相关法律法规，加强生育保险的财政补贴。

2.生育保险基金的管理制度不完善

很多企业为了降低成本，不为老职工和刚入职的新员工缴纳生育保险费，在职工怀孕生产时强迫女性休长假，甚至随意解雇女职员以少缴或不缴生育保险金。部分私营企业在招聘时对女性的年龄有严格要求，或以女职工在合同年限内不得生育作为录用条件，在生产规模较小、经营效益较差的企业当中，女性职工的生育权得不到有效保障的现象屡见不鲜。

3.生育保险报销手续烦琐

一是生育保险报销所需材料多，生育保险报销需持《出生医学证明》《生育报销审批表》、所在医院单据等原件和复印件等材料，报销项目种类众多、数量繁杂；二是生育保险报销时间有限制，有地方社保中心规定可在18个月内完成报销，有的则限制在6个月内，生育保险的报销时间有严格限制，一旦错过，很难申请补办。

四、“三孩政策”背景下我国生育保险制度完善的建议

（一）加强顶层设计、完善生育保险制度改革

一是更加重视女性生育权益保障，提高生育保险立法层级，将生育保险置于经济社会长远发展的战略高度，政府相关部门要及时修订不合时宜的生育保险条例，出台生育保险具体实施细则，使生育保险的发展有法可依、有章可循。

二是扩大生育保险的覆盖面，提高农村、私营企业、零活就业妇女的生育保险水平，构建普惠生育津贴制度，给予每位生育妇女相等的生育津贴，消除生育保险在地区、行业、城乡之间的差异，提高全体女性生育保险的保障水平。

三是强化生育保险的监督，加强用人单位生育保险缴费情况的监督考核，将生育保险缴费情况纳入企业综合评价指标体系，促使企业由强制缴纳生育保险费转向自愿缴纳生育保险费，提高生育保险的总体缴费率。

（二）加大财政补贴、提高生育保险保障水平

一是改变生育保险缴费方式，改革生育保险以往完全由企业缴费的模式，国家要主动承担“三孩政策”落实的社会责任、加大生育保险的补贴力度，同时个人也要适度负担缴费，政府应积极推动“国家、企业、个人”三方共同缴费模式的建立，推动生育保险缴费模式改革。

二是降低生育津贴发放门槛，国家应调整生育保险支出的范围和待遇标准，增加产检医疗费用补助额度，提高生育保险医疗费用的报销比例，明确生育保险医疗费用项目中生育并发症治疗费用也包含在内，减轻家庭生育的经济负担。

三是提供优质生育医疗服务，一方面合理增加妇产科医护人员数量，加强专业医护人员的急诊训练，缓解女性生育医疗资源紧张的局面；另一方面适当引进先进设备，以应对产妇生育过程中的难产、意外和并发症风险，提高生育安全保障水平。

（三）简化报销流程、提升生育保险服务效率

一是合并医疗保险和生育保险基金支出，简化报销流程。我国在2017年就提出生育保险和职工基本医疗保险合并试点、生育保险和医疗保险的账户统一，因为二者在医疗待遇支付方面的共性明显，合并后便于医疗资源整合，今后应在全国大范围内推行医疗保险和生育保险合并试点，完善生育保险管理。

二是利用先进技术，提高生育保险费结算效率。前文提到生育保险报销所需材料多，要在规定时间、指定地点进行，手续烦琐、等待周期长，因此要利用好互联网、区块链等技术加强信息平台建设，完善网上报销流程，加强医疗机构和社保机构间的数据共享，减少报销过程中的时间损耗，提升生育保险结算效率和服务水平。

五、结语

“三孩政策”的出台功在当代、利在千秋，虽然目前我国生育保险制度还存在诸多问题，但国家已意识到并进行改革和采取相关配套措施。“三孩政策”背景下我国的生育保险制度将不断完善、女性权益保护将更受关注、我国人口年龄结构将不断优化，经济社会将呈现持续健康发展的态势。