重庆大学人文社会科学高等研究院 李明月

伴随着全民共同建设、共同治理、共享格局的提出，我国社会治理步入了新阶段。近年来提出的以多元主体互动合作、协同治理为特点的社会协同治理模式，在我国部分城镇试点取得了瞩目成就。然而乡镇在推进社会协同治理的过程中，仍存在着诸多问题与挑战，其中最为突出的便是较城市而言，乡镇更倚重非制度化方式治理。对于这一现象，本文将结合苏力老师的《送法下乡——中国基层司法制度研究》（下文简称《送法下乡》），从社会文化逻辑进行分析讨论。

一、乡镇倚重非制度化方式

H镇在社会协同治理的实践探索，可以说是当前中国乡镇社会治理的一个缩影，体现着诸多乡镇社会协同治理的共同特点，例如党建统领促民生、政府统筹稳发展、多元主体共发力等。但在推进社会协同治理的过程中，乡镇与城市有一个明显的区别——乡镇倚重非制度化方式治理。

在社会治理的制度供给方面，乡镇政府主要依赖于上级政府的文件，本身没有立法权。“正式制度是人们有意识地对社会行为确定的规范，具有一定的强制性，一旦确立就会形成制度刚性对行为产生深刻的影响。”我国是中央集权国家，要实现社会协同治理的高质、高效，国家层面的顶层立法设计必不可缺，但到目前为止我国还没有制定统一的《社会协同治理法》以及社会治理的具体配套条例。虽然一些地方政府也进行了社会治理立法，但是存在立法质量不高、操作性不强、权威性不够、约束力不强的问题，因此乡镇在具体推进过程中常常因“无法可依”而转向非制度化方式治理。

同时，近年来社会发展不平衡情况日趋明显，H镇外来人口与当地人口之间的矛盾与冲突高发，在处理这些社会矛盾时，乡镇政府往往习惯于使用“专项治理”和“集中整治”方式，即政府领导自上而下进行垂直命令，然后进行大规模群众动员，集中配置治理资源以解决社会冲突。例如，在出租屋整治问题上，上级政府并未对此做出详细批示，H镇政府一般采取特定时期摸查，前期先宣传、安排好相关的人员以及所需调配的物资，然后各片区网格员对问题租户、户主进行协调，采取口头教育、判处罚金等方式，这就导致该时期内“没有人顶风作案”，成效显著，而由于耗费成本较大，这种效果往往只能持续一段时期，“风头”一过出租屋问题便又再次出现。这种非制度化方式对于快速解决某种社会问题具有一定效果，但因其与法治的不兼容而为官员的权力寻租和越轨提供了契机。

二、背后的社会文化逻辑

如果从制度体系层面进行分析，在社会协同治理中，乡镇倚重非制度化方式也许与制度建设不完善、乡镇政府治理能力不足、官僚体制运作中上下级政府关系等有关，但考虑到乡镇所处的场域与省、市有较大不同，镇政府其实是与农村接触最密切的基层政府，结合《送法下乡》，本文打算换个角度来分析这一现象，即从社会文化逻辑来分析乡镇倚重非制度化方式的原因。

（一）宗法传统观念

政府（包括镇政府以及上级政府，但在乡镇社会协同治理的实际运作中上级政府的张力较弱）、村社、群众、企业等构成了H镇社会协同治理的多元主体，在共同参与治理的过程中，宗法传统观念对治理方式有着重要影响。

H镇下辖16个村和1个社区，这使得村社在H镇的社会协同治理中占据重要地位。同时，每个村的村干部大都由本村的宗族成员组成，比如B村是Z姓宗族、G村是W姓宗族等，而社区则倾向于现代化社区，外来人口居多，但担当要职的大多是“当地人”，这为宗法传统观念在乡镇社会协同治理中的渗透打下了现实基础。

在传统中国，宗族依靠首领在宗族中的权威以及族人依照血缘远近和辈分高低所形成的等级排列次序来运作，这些宗族首领在族中同样权势至高无上，本族的大小事务几乎都是在其主持下进行的。管理宗族遵循的是族规祖训，宗法色彩浓厚。而进入现代社会后，广大村民由于长期受宗族文化的影响和熏陶，法制观念和法治意识往往比较差，更加重视礼俗、伦理的作用，血缘、宗亲、人情等关系比法律等制度体系更为优先，加之农村社会又是一个熟人社会，本着“有人好办事”的原则，村民习惯于用伦理与道德来建立人与人之间的社会关系，对于通过法律来处理和协调人际关系、社会关系的做法并不适应。且宗族具有政府所不具备的权威和凝聚力——在H镇，你问村民们镇长是谁、镇党委书记是谁，不一定能得到准确答案，但问村长是谁、村支书是谁，每位村民都能答上（不仅局限于村民，大部分H镇居民都如此），这就导致了村干部在乡镇社会协同治理中具有特殊地位。同时，乡镇社会治理覆盖了医疗、卫生、治安、社保等复杂的民生问题，加之镇政府各部门内也存在着各宗族的成员，这就使得在推进某项社会治理项目时脱离不了农村。长此以往，乡镇在推进社会协同治理的过程中，就算是有相关的法律规章制度，在具体的实施过程中，对于民众而言也是权威性不够、约束力不强，而非制度化方式在此时则显得更为“因地制宜”。

（二）“自己人”逻辑

正如《送法下乡》中所说，人文空间同样影响权力的运作方式。在乡土中国的熟人社会中，国家只是一种概念的存在，国家的权力没有太多的根基，被视为是外来力量，“胳膊肘向里拐”是一个普遍现象。而本文更倾向于把这种“胳膊肘向里拐”称为乡镇的“自己人”逻辑。“自己人”相较于“法律面前人人平等”而言，其实透露更多的是一种“妥协与让步”，而在乡镇推进社会协同治理的过程中，“自己人”逻辑贯穿始终。

“自己人”逻辑遵循人情取向，讲究吃亏让步，法律则要求铁面无私、追求公平公正。相较于“自己人”而言，法律意义上的权利观念也许更现代、更能与世界接轨，却可能破坏村社原本的社会互助网络。在村落社会，“自己人”共同体是舆论和道义上的社会支持网络，在此共同体中，人们荣辱与共、困难相扶，在一些利益冲突发生时，会较“外人”而言多一些内部协商的余地。由于乡镇社会协同治理涉及的主体较为多元，包括政府、村社、群众、企业等，其中政府虽然是国家公权力的代表，但是由于权力存在着流动，难免会出现“强龙不压地头蛇”的现象，这与上文提到的宗法传统观念有着联系。在这种情况下，是否是“自己人”往往影响着治理的实施进程。

在社会协同治理过程中，多元主体间难免会存在利益冲突，彼此之间往往未能很好地尊重其他主体的利益和意愿，不能很好地听取、接受其他主体的诉求。而镇政府由于自身也处在这一利益关系中，在特定情况下无法完全公正、公平、有效地化解利益冲突，这就导致了治理主体间“各谋其利”。如果仅凭制度化方式把利益界限“一刀切”划分明确，虽然能够暂时解决前期的冲突问题，但这些治理主体私下将很难达成共识，多方不愿自己吃亏，会就一个问题斡旋很长时期，最后导致治理无法顺利推进。例如H镇2018年以社区营造试点村为契机，构建的“朱子文化村落”建设项目，其中涉及改造B村旧农场、升级B公园、整合以“朱氏宗祠”为中心的古建筑群等，前期镇政府依据上级政府的相关条例顺利进行定点规划，但由于改造期间镇政府、B村村干部、村民间始终无法达成共识，如资金问题，按照相关条例，村和镇政府在社区营造项目中的出资配比是明确的，村子会出一部分资金用于村建，而镇政府则支付另一部分，但在这个过程中村干部会认为我们借了场地给“外人”（镇政府），因此我们应少出资，然后以各种理由推诿，再如村民的房屋改造问题等，这导致该项目只能被暂时搁置。后来2019年镇政府通过委派“当地人”官员联系村干部，经过多次商讨会、下村走访，让B村村干部和村民逐渐意识到政府是“自己人”，消除了“外人占自己便宜”的顾虑后，预留出来更多“妥协与让步”的协商空间，该社区营造项目才有所推进。因此，乡镇在推进社会协同治理时，仅依靠法律规章等制度化方式未必能达到效果，而是需要治理主体间相互认同对方为“自己人”，在这一共同体逻辑下，多方才能有更多的协商余地。

总之，乡镇在推进社会协同治理的过程中往往需借助“自己人”逻辑下的共同体力量达成共识，在此基础上，法律规章制度才能真正贯彻。在此过程中，制度成为了行事底线，而非制度化方式则更具操作性，也更可实现。

三、总结

总体而言，乡镇在社会协同治理过程中采取非制度化方式并没有错，但是随着国家法治化程度的不断深入，正式的制度才是社会协同治理真正的保障，倚重非制度化方式则显得不合时宜了。然而，当前的中国乡镇社会，如果一味地摒弃非制度化方式、强硬地执行制度化治理也不合适，甚至是无法实现的。因此，本文认为目前在推进乡镇社会协同治理的过程中，较适应中国国情的是尊重、遵循、善用中国乡土的社会文化逻辑，正确发挥治理主体的积极作用，不断完善制度化体系的建设，使制度化与非制度化方式双管齐下。