西华师范大学政治与行政学院 曾维其

一、问题提出与文献回顾

党中央多次强调要加强农村基层党建工作，要不断提升基层党组织的凝聚力和领导力，以便于更好地发挥基层党组织的战斗堡垒作用。当前，部分基层党组织在现实治理中仍然存在组织力弱化带来的难以有效动员群众乃至于无力解决棘手问题的治理困境。

如何提升基层党组织的组织力，提升党建引领乡村治理的治理效能，成为当今学术界亟需解决的现实问题。

当前，“党建引领基层治理的现实路径”这一主题的相关研究主要聚焦于以下几个方面：一是创新和完善党建引领下的体制机制，推动多方主体协同共治，形成基层治理的合力。赵立波基于青岛市下沉机制的实践探索提出了党建引领基层治理体制机制创新，通过创新组织机制、沟通机制和调节机制从而实现集权与放权的均衡，以优化基层治理的生态路径。[1]二是强调政党的整合作用，通过政党整合社会实现基层党组织的组织化。徐选国通过对上海梅村党建活动的实例一方面阐述了社区组织通过规则制定和组织观念的组织化行动激活社会活力；另一方面论述了通过社区的自组织化机制参与到社区事务治理之中，从而实现上下双向互动，形成社区治理的合力[2]。三是通过“党建+”的方式创新党建模式，释放基层治理新动能。宗成峰提出“互联网+党建”的模式有利于创新治理理念，扩大基层党组织的覆盖面，从而提升基层党组织的服务水平和工作效率[3]。

通过对既有文献的梳理不难发现，相关研究大多是从制度创新、模式创新等方面展开，通过一系列的体制机制创新，重新整合基层社会资源实现基层治理。但是，现有研究缺乏对以政治领导力为主的基层党组织的组织力的关注。具体而言，基层党组织的组织力强弱直接关系到能否在党的统一领导下实现多元主体的协同共治。基层党组织在基层场域中处于领导核心地位，是唯一能够整合、动员各类社会资本的治理主体。因此，本文基于组织力视角，立足于现实，从四个维度剖析了基层党组织组织力在建设中面临的困境，并构建提升党组织力的有效路径，以期增强党建引领基层治理的能力，提高基层党组织治理基层社会的效能。

二、基层党组织组织力建设存在的问题

（一）政治领导力不足

加强政治领导是确保政治目标得以实现、力量凝聚发挥的关键所在。在党中央的带领下，党的政治领导力有了很大的提升，但是其中的问题也不能忽视。基层党组织政治领导力不足主要表现在以下两个方面：一是党组织涣散，领导乡村治理的作用弱化。基层组织在基层治理中存在着机构散、职责偏和职能虚等问题，致使很多纠纷无法在乡村化解，村政府无法树立权威，得不到村民的信任，进一步解构了基层政权的权威性。基层治理越来越依靠行政化的命令发挥作用，基层政权在很多社会领域悄无声息。其原因在于基层干部没有树立民主意识。民主参与渠道不畅通，组织工作不公开不透明，事前协商和事后监督都缺乏相应的制度基础。二是党员干部没有起好带头作用。在涉及利益问题上，基层的微腐败问题屡禁不止，严重损害了公平正义。部分基层党组织工作陷入形式主义的困境。组织工作不深入群众生活实际，工作方式老套单一，流于形式，并不能真正解决老百姓实实在在的问题，从而导致基层党组织的影响力下降。

（二）自我革新力不足

随着市场化和城镇化的发展，基层的社会结构不断变化、利益格局不断分化、思想观念不断变化，基层社会一改原来僵化、集中的社会而呈现出流动化、碎片化、多元化的状态，给当前的基层治理提出了一些新挑战。新形势下把握时代脉搏，保持党的先进性才能不断面对新情况、解决新问题，才能始终发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。首先，基层领导班子缺乏顺势而为的勇气和决心，他们安于现状，不主动学习，沿用多年来老一套的工作方法妄图解决乡村所有的发展难题，从而导致某些基层干部专业能力发展不足、工作能力低。自身能力的不足导致工作效率低下，振兴乡村具体措施难以实施，严重影响了人民的幸福感和获得感。其次，基层党员队伍的专业能力和文化程度参差不齐，因而所具有的创新意识和创新能力也有所不同，创新能力差的党员队伍在具体执行政策的过程中就难以高效开展工作。基层党员后备力量薄弱也是影响基层党员队伍质量不高的原因之一。农村精英人才大量流失，乡村治理能人难寻，治理能力严重不足，基层治理后继乏人。“精英在乡村社会生活中扮演重要的角色”[4]，这批素质相对较高、能力相对较强的群体正是社会主义新农村建设的中坚力量。

（三）群众凝聚力不强

党组织领导的基层群众自治组织归根结底是基层群众自己管理自己，对于农村而言，村庄就是村民进行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的实践场域。群众路线是我们党的根本工作路线，是党的优良传统和宝贵经验。习近平强调，“人们对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”[5]。因此，基层党组织要紧紧与人民联系在一起，在基层治理中充分发挥群众的力量。基层党组织群众凝聚力不强主要表现在意识和工作方式上。首先是基层干部缺乏服务群众的意识。一些基层干部党员工作时态度傲慢、居高临下。态度敷衍，不耐烦，不重视群众的问题。更有甚者利用职务之便为自己牟取私利，向群众索取不合理的回报，损害党在群众心目中的形象。其次是某些党员干部懈怠、敷衍了事，基层干部不主动调查民情、了解民意，不主动与群众交流，为了应付上级指示，完成指标任务，被迫开展群众工作，在其位不谋其职。有的基层干部秉着少干少错的做事原则，不积极开展利民的民生工程，规定的服务项目成为空中楼阁，难以落地实施。这些问题的存在使得群众的问题得不到及时解决，正当利益得不到维护，进一步降低了基层政府的组织公信力，瓦解了党组织的群众凝聚力。

(四）社会动员能力不强

面对各种各样的基层治理难题，中央政府用科层化的方式放权，加之城镇化和市场化的影响，催生了以社会组织、企业、群众性团体为主要组成单元的社会治理主体，释放了基层治理的活力。在基层治理的实践中，往往会出现一些政府管不到的棘手问题，解决这些难题只能依靠党组织带领下的群众性团体，才能弥补公共领域的“政府失灵”。但是基层党组织在多元治理格局中的角色定位不清楚，没有扮演好一个领导者和服务者的角色。新时代，党培育、吸纳社会力量直接持久参与基层社会治理的新模式还处于一个探索和发展的阶段，以往那种代替包办的思维习惯还在发挥着作用，这种思维使基层政府在社区治理过程中把社会组织排斥在体系之外，不认可社会组织的地位。加上传统的基层治理方式，以科层压力、行政动员、运动式治理为主要方式，这种方式无法实现扁平化管理，无法与社会组织实现资源共享、信息互通，这些都必然导致社会组织参与度不足、责任感缺乏、社会自治力弱化、基层治理缺乏内生活力。

三、提升组织力，引领社会治理的逻辑

（一）政治领导：基层党组织社会治理的根本

“旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求。党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果”[6]。处于基层的党组织与人民群众保持着密切联系，直接影响着党的主张能否在贯彻执行中获得群众的认同和支持。在将党的理论主张向下传达的过程中，基层党员干部的模范带头作用至关重要。因此，首先要加强对党员的思想教育，坚定政治立场，始终坚持中国共产党的领导。通过教育实践活动解决党员作风问题，继续推进“三严三实”专题教育，以解决党性修养问题，开展“两学一做”学习常态化教育，以解决党员干部的知行合一问题。其次，重视党员队伍建设，选好带头人。一是要完善党员干部人才选拔机制，引入竞争机制，通过竞争上岗激发各竞选主体的积极性，为群众选出真正具有良好的政治素质、道德品质和专业素质的带头人。二是要加强政治建设，这里的政治建设不仅仅指党在政治方面得建设，而更多指的是党的执政水平和执政效能。“金杯银杯不如老百姓的口碑”，要提升基层党组织的社会公信力就是要得到人民的认可。因此，要始终把实现好、维护好和发展好人民的利益作为党的一切工作的出发点，要持续解决涉及群众切身利益的突出问题，着力解决有关教育、医疗、养老、就业、环境等各项民生问题。

（二）组织革新：基层党组织增强组织力的保障

自我革新就是要自觉适应时代发展要求，正视自身的问题与不足，不断实现自身扬弃与创新进步的行为或者过程[7]。首先，进行党组织的体制机制创新。随着市场化和城镇化的发展，基层的社会结构不断转变、利益格局不断分化、思想观念不断变化，基层社会一改原来僵化、集中的社会而呈现出流动化、碎片化、多元化的状态，给当前的基层治理提出了一些新挑战。新形势下把握时代脉搏，保持党的先进性才能不断面对新情况，解决新问题，才能始终发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。

基层领导班子必须要强化自我革新意识，具备自我革新的能力。面对基层社会出现的新问题，要创新社会治理方式，提升社会治理效率。囿于传统、畏首畏尾的基层干部，迟早会被时代所淘汰。其次，完善监督和追责制度，约束治理主体的行为。某些领导干部在基层治理中不作为，就是因为监督和问责机制不健全，让他们乘间抵隙。

通过细化责任把工作任务落实到个人身上，建立运转高效和权责分明的责任体系，减少领导干部“搭便车”的行为。通过建立健全党内监督体系和社会协同监督的监督机制，减少领导干部对权力使用的随意性，防止他们滥用权力，确保权力能够规范化运行。

（三）凝聚群众：基层党组织增强组织力的关键

在基层社会的治理中，主要矛盾产生的原因是社会转型期间社会运转机制失灵造成的群众利益受损，同时由于群众与政府的沟通维权机制尚未建立完善，导致群众对执政党的地位和作用产生了消极认识。所以要想增强基层党组织凝聚群众的力量，首先要畅通群众参与渠道。目前，基层群众参与乡村治理的积极性不高，原因就在于群众参与渠道不畅通，只有开设规范化、制度化的参与渠道才能逐步提升人民群众的参与意愿。健全以村民代表大会为基本形式的基层群众民主管理制度，探索村民参与社区管理的有效方式，保障村民的知情权、参与权、表达权和监督权，维护村民的合法权益。其次是增强党组织的政治时效，拓展其合法性来源。政治权威的获得主要通过权力主体的实际性成就赢得群众的支持。因此基层政党组织着力解决好人民群众身边的热点、难点问题，让群众在产业发展和民生改善中感受到基层自治的优势与实惠。但是这种外在的权威是不稳定的，一旦党组织没有达到人民的某种要求，就有可能造成统治的失灵。所以，培养群众对政党组织的认同感和信任感可以使治理权威更加稳定，而且这种发自内心的遵从可以使基层治理更加有效。

（四）社会动员：基层党组织增强组织力的支撑

做好党建引领基层治理工作，需要整合各方资源，凝聚各方力量，调动各方积极性，始终坚持一盘棋理念。一是要树立协同治理思维。要想形成“共建共治共享的基层社会治理新格局”，基层党组织必须转变传统观念，树立协同治理理念，在符合时代要求的科学的思想观念的指导下开展具体的工作。在多元开放的时代，人们的价值是分散和分化的，人们的利益诉求是多元和多变的，以往那种包办代替的工作习惯难以满足个体化的需求。群众的需求得不到满足、期许得不到回应、权利得不到保障，那么就很难使群众实实在在感受到制度的优越性，因而也不利于把我国的制度优势转变为治理效能。二是构建人人参与的协同治理格局。社会治理共同体，不是抽象的存在物，必须立足于具体的、广泛分布的社会公共空间，这个空间就是可以是党组织、政府机构、社会组织、企业和群众性团体，基层党组织就是要在公共空间中协调各方主体，整合治理资源，发挥党在把方向、谋大局的领导核心力量，将团群组织、社会组织、行业协会商会紧紧团结在党的周围，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实社会治理基础。