环评文件编制过程中公众参与问题探究

2022-01-01苏州大学王健法学院王菲

区域治理 2021年20期

苏州大学王健法学院王菲

2019年1月1日正式实施的《环境影响评价公众参与办法》（以下简称《公参办法》）是对2006年印发的《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）中不足的方面进行的完善。我国的环境影响评价可分为两个阶段：环评文件编制阶段与审批阶段。针对环评文件编制过程中公众参与程序问题的探讨，既是让人们认识到公众参与在环评程序中的重要核心位置，也是我国民主政治建设的必然要求。

一、《公参办法》中环评文件编制中公众参与的立法变化

（一）公众意见作用的明确

对公众意见的调查，《公参办法》取消了“问卷调查”的方式，公众通过各种方式在规定时间内向建设单位提交填写好的公众意见表，鼓励实名制反映与建设项目有关的意见和建议。同时法律也规定了对公众的隐私应当加以保护，未经本人允许不得公开个人信息。可以看出，公众意见更有效且更有质量的表达与采用，防止了建设项目消极进行公众参与的做法，防止了建设单位雇佣一些不相干的“水军”填写问卷调查或者提交一些与建设项目环境影响无关的意见来滥竽充数，确保公众参与的有效性和真实性。

《公参办法》还健全了公众意见反馈方式，建设单位对于公众意见进行分析后，应当提出采纳或是不采纳的反馈，并将采纳的意见展现在编制的环评文件中，对于未采纳的意见则要向公众说明理由，必要时可以书面说明。《暂行办法》中的公众参与则是被当作环评文件的陪衬，如今，公众意见反馈方式健全了，就可以防止一些建设单位片面地截取并引用对项目有利的意见，同时避免将不利的公众意见肆意删去且不告知当事人的现象。

（二）公众参与程序的细化

在建设单位征求公众意见稿阶段，《公参办法》规定须对相关信息公开三次：一是在征求意见稿的编制过程中，二是环评报告书征求意见稿形成之后，三是环评报告书形成之后。这三次信息的充分公开，既是对公民环境知情权的保护，使公民充分掌握该建设项目的有效信息，又确保建设项目从公众的利益出发，提高保护环境的力度。

对于公众获取环境信息的方式，由之前的多选一改为如今的三选三，同时在报纸上刊登的次数由之前的一次改为两次，期限限制为征求意见的10个工作日内。有学者将新型的信息公开方式总结为“3+5”方式。“3”是指建设单位必须同时通过三种方式进行信息公开这三种方式既能够使建设单位在多领域、多方式充分公开项目信息，又能满足来自不同地区的公众参与到环评文件编制中。“5”是指鼓励建设单位通过报纸、广播、电视、微信、微博等五种形式公布。这五种方式是新型的公开方式，具有非强制性，由建设单位自行决定是否采用。

（三）深度公众参与的创设

对环境影响存在较多质疑性意见的，建设单位可以开展深度公众参与。通过“公众座谈会或者听证会”和“专家论证会”这两种方式，对不同方面的质疑性意见进行分类公众参与。通过公众座谈会、论证会、听证会这种方式有利于建设单位与公众之间建立起有效的双向信息交流，也是为公众充分、有效表达顾虑和利益诉求提供畅通渠道。

二、在环评文件编制中公众参与现行制度存在的问题

（一）公众参与及公众的范围过窄

目前，我国的环境影响评价公众参与程序只针对需要编写环评报告书的建设项目进行，对那些需要编写环评报告表和登记表的项目只字未提。像餐饮、娱乐等行业的建设项目，表面看对环境污染较小，但实际上都是与公众生活密切相关且有直接影响的。根据《环境影响评价法》第十六条，有些行政主管部门会根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定，把具有重大环境影响的建设项目进行规模拆分，在编制环评报告书的过程中，将报告书简化成几个环评报告表或者登记表来进行编制，公众参与也无需展开。由此，建设项目利用《公参办法》中对公众参与范围的规定过窄而逃避环评公众参与这项重要程序。

对于参与主体的范围，《公参办法》将其修改为既包括受建设项目影响范围内的公众还包括受影响范围外的公众，但是对于受影响范围外的公众非强制性规定，是否允许其进入建设项目环评文件编制过程中还是由建设单位视情况而定，建设单位有可能利用这个规定有意识地选择受影响范围外对建设没有反对意见的公众，这就与法律规定的目的相悖。

（二）深度公众参与在实施中不确定

首先，有些质疑声较多的项目环评进行深度公参是非常有必要的，但是，对于“多”的程度并未进行界定，“多”既可以指质疑的人数多，也可以指质疑的人数占环评公众参与总人数的比例大，并且，“多”并没有一个明确的数值要求因此，建设单位的主观操纵性较强。

其次，对于建设单位应当召开专家论坛会的情形，在实践中，由谁邀请什么样的专家，建设单位还是参与公众还是审批部门？若是建设单位为邀请主体，那么专家是否为某些利益的驱使将结论倾向于对建设单位有利的方向？那么，公众参与中深度公参是否就没了意义？这个方面值得进一步关注。

（三）建设单位环境公益保护的责任问题未涉及

我国《公参办法》的新修改中增加了对环评范围外的公众进行公众参与的规定，但也只是“鼓励”建设单位听取其意见，而非强制性的，在此之外没有更进一步对环境公益的保护。环评范围外的公众就是基于对环境公益性的保护而花费时间、精力去了解该建设项目的相关信息，但对于建设单位而言，在非强制性规定的情况下，能减少环评过程中的一些编制成本、时间成本或利益成本的，建设单位必然会减少该程序的实施，对于环境公益保护的新规定也是形同虚设。

（四）现行法律保障不健全

我们的法律法规规定了公众参与立法的原则性和抽象性，未明确环境影响评价中的公众地位，对公民环境权的具体权利内容也没有明确的规定。在环评公众参与中规定的调查方式也只是作了比较笼统的规定，并未制度化，尤其是在公众信息获取与反馈两个方面均没有法律制度的明确规定。

另外，《公参办法》只规定了建设单位对环评文件编制中的所有程序的真实性负责，并没有对公众参与所表达的意见进行合法性规定，缺乏与公众参与有关的较为严密的法律体系。

三、公众参与在环评文件编制中的优化路径

（一）明确公众参与的主体范围

有学者研究表明，在环评中应考虑的公众参与者不仅包括受建设项目直接影响的公众，还应当包括生态保护主义者、拟议行动实施后将获益的工商业开发者、享受高水平生活的部分公众、媒体和与项目有关的其他部门等。这些人不仅愿意为环境保护花费巨大的时间精力，还愿意提供相当大的财政开支。

以上阐述的公众在如今社会中确实存在，但十分少见，更多参与到实践中的仍是受直接影响的建设项目范围内的公众，因此，在实践中应当对公众参与的主体类型进行分类，如参与公众的最低数量、占环境影响范围内公众总数的百分比等。为了更好地发挥公众参与的作用，选择的公众利益代表人既要在当地受到认可，又要真实参与到公众参与中，如实反映公众的利益需求，以避免公众参与流于形式。

（二）增加公益性组织及活动的参与

我国目前的公众参与过于强调个人的环境利益，即私利的保护，忽略了环境公共利益的维护和相应的制度设计。应当对环境公共利益维护的制度设计予以重视，特别是将各种非政府组织引入到市民主体中来，以维持政府在环境公共利益中的作用。加强非政府组织在环评文件编制中的参与作用，增强公众参与的低组织化状态，提高公众参与的有效性，将分散的个人聚集成组织形式，成为公众主体当中的一小股力量，与建设单位展开斗争，提高公众参与的影响力和有序性，实现社会公平。

（三）加强法律对公众参与的保障

对公众参与的保障正是民主的体现，征求并听取公众的意见，将其意见合理纳入环评文件中，保障公众的环境权利，因此，为了使公众的参与真正受到环境行政机构的尊重，必须根据公众参与规则来监视和审查参与者是否具有公平、有效地参与机会。如若在实施过程中没有进行相应的法律保障，那公众参与的制度设计便不具有现实意义，因此，既要保障公众参与程序的进行，也应当设置可以追究相关人员法律责任的惩戒规定以及公众参与的救济机制。