扬州大学 陈琪瑶

一、引言

工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局等部门是典型的具有市场监督管理职能的行政单位。三局合并之后，职能范围进一步扩大，人员大幅增加，在消费维权、监管执法、行政审批等方面更好地实现了统一市场监管，提升了监管能力和服务效率，但与此同时，这几年基层在“三合一”改革的实践中，监管体系、内部运行机制、服务能力等方面的问题也日益凸显。

二、“三合一”下G市市场监管改革内容

（一）市场监管机构的优化

根据相关机构改革精神，G市整合原工商局、质监局、食药监局三部门职责。在保留原有的工商行政管理职能的基础上，考虑到质量技术和食品药品监管职能的并入，提升了专业监管力量，并突出食品安全监管工作。在内设机构方面，保留了原有的办公室、组织人事科、监察室、法规科、行政审批科等部门的基础上，新增加了标准计量科、特种设备安全监管科、医疗器械科、质量监管科等部门，将原来的工商执法大队、质量技术监督执法大队和食品药品监督执法大队这三支执法力量合并组建为G市市场监督综合执法大队。

（二）职能权限的相互整合

在简政放权的改革方向指引下，G市在此次“三合一”市场监管改革中，以提升政府治理能力为目标，积极推动监管职能的转变。一方面对行政审批权进行整合。机构合并后，首先对窗口职能进行了优化整合，在原有的工商行政营业执照的登记审核基础上，融合了原食药监局和质监局的餐饮许可证、食品生产许可证和特种设备许可证的审核注册登记，实现了从生产到流通再到餐饮服务的全方位覆盖的食品监管体系，为办事群众提供了“一窗通办”高效服务，也提升了市场监管部门的服务质量。另一方面对执法资源进行整合。“三合一”改革后，市局将监管事项及人员进行整合，制定了一套以综合执法大队为主体，分局、业务科室配合行动的执法模式，使得综合执法能力显著提升，盲点、空白点不断减少.

（三）市场监管流程的重塑

将原有工商、食药、质监系统的投诉热线中涉及市场监管的投诉内容进行合并同类项，投诉人只要拨打其中任意一个电话，后台都会将其自动转接到12315投诉处理平台，统一由市局扎口管理，建立由消费维权科统一接收、分派、反馈，业务科室、执法大队及各基层分局负责办理的消费维权机制，实现“公众诉求一体化处理”的效果。与此同时，进一步扩大投诉涉及覆盖面。在受理产品销售和服务业等流通领域的基础上，新増产品加工、餐饮、医疗器械、化妆保健品、特种设备等更多的行业，涉及面更广，专业要求更高。G市此次的市场监管改革对原有的零散化执法、碎片化的部门设置合并同类项，化零为整，通过对市场监管流程的重塑，旨在改变过去重审批的单一被动监管，强化事前事中事后全链条覆盖的统一监管。

三、“三合一”下G市市场监管部门职能转变中存在的问题

（一）监管任务重压力大

近年来，G市市场监督管理局辖区内所管的市场主体逐年增长，而一线执法人员的数量却数年减少，面对全市众多市场主体，基层一线人手紧缺，且专业素质不能满足现实需求。平均下来，执法人员每人监管数高达五百户。可见，执法人员数量缺口较大，监管任务过重。另外，机构整合后，执法人员年龄主要集中在45-55岁之间。年轻干部严重不足，老龄化的现象日益明显，学习新知识的能力较弱，高度细化的市场主体对专业人才的需求加大，这种矛盾在食品药品、特种设备监管等专业需求高的领域尤为明显。

（二）执法监管体系落后

机构改革后，食药监管和网络监管两方面工作对专业技术设备的高要求和落后的技术设备之间的矛盾尤为凸显。虽然近几年相关部门已经通过申请财政经费逐渐配备了一些相关设备，但是实际所需数量缺口仍然很大。市场监管主要针对常规性检查和新兴热点问题进行突击性检查。基层执法人员习惯于挨家挨户实地巡查，且主要是针对经营执照是否齐全、商品标志是否完整、有无持证等技术含量低的检查，而对于新兴领域的监管，以及运用“互联网+”等新兴信息手段主动挖掘探索案源仍力不从心，监管手段单一且滞后。

（三）服务效能有待提高

以G市市场监管局为例，对于新注册的重大项目，提供主动对接，预约服务，而对于普通的中小企业服务力度还需要提升，可见提供优质服务对象狭窄。另外，切实解决的难题数量也不多。从2020年G市开展的企业走访调查中发现，8家被走访企业提出的10个企业发展过程中需要市场部门给予帮扶的问题，真正解决的只有3个。虽然在审批方面已经简化流程，取消了一部分前置审批，但是对于一些特殊行业如药品经营、宾馆、培训等仍前置审批，本质上并没有放松对市场经营活动的“虚放实不放”管理。

（四）基层干部工作态度消极

G市通过“三合一”改革后，基层人员数量有了一定的提升，但是，在精简人员的大趋势下，编办却只能按照一个局的配备标准核定领导数量和人员编制数，导致基层领导数量、内设职能机构、总编制数较合并之前的数量有了缩减，一定程度上使得干部的晋升空间缩小。人员晋升流动慢，自然就会造成基层年龄越大，职务越低的现象，基层干部或多或少对改革后的个人的发展空间和福利待遇感到担忧。与此同时，整合后的机构随之而来的是大量新业务新知识的学习掌握，加上新划入的食品药品、特种设备等高风险监管任务压力的增大，一些基层干部害怕出现事故被问责，自然就会产生消极怠工情绪。

四、“三合一”下G市深化市场监管部门职能转变的对策

（一）强化一线执法力量，优化基层业务培训

执法人员队伍建设在基层市场监管过程中扮演着重要角色，也是此次“三合一”的综合市场监管体制改革的核心。面对基层事多人少的现状，一是积极开拓渠道广纳贤才。各级市场监管部门可以根据部门编制空缺情况，通过公务员考试有针对性地招录诸如食品检验、药品检验等专业性较强的优秀人才。二是鼓励更多的年轻工作者深入基层一线，提倡“从办公室走向基层一线”，出台政策在年底考核和干部的提拔上都向基层倾斜，为市场监管工作的持续开展提供人员干部支持。另外需加强对一线执法人员的业务培训。一是增强培训的专业性和针对性。定期开展业务规范操作和实务技能培训，确保理论与实践有效结合。二是丰富培训形式。举办专家讲座；利用网络技术，借助手机APP，涵盖内容更新、应用、解疑等功能，让执法人员打开手机即可学习；增派业务骨干进行专题指导，对日常监管中出现的问题进行现场答疑。

（二）拓宽执法渠道，创新执法监管模式

一方面构建“双随机一公开”监管模式，建立健全“一单两库一细则”，实现随机抽查全覆盖，将抽查结果作为市场主体征信体系的指标之一。根据“一般检查”和“重点检查”的要求，结合民生热点，合理设定抽查比例和检查频次，改变以往突击查、全面查、重点查的模式，加强与公安、检察院、法院等司法机关的互联互动抽查，形成协同监管合力。针对不合法不合规事项，推进跨部门联合惩戒，强化各项监管力度，有效提高监管的专业性、精准性。另一方面综合施策、多方共治，探索长效机制。改变过去政府主管市场治理方式，对内实施业务科室、综合执法大队、基层分局三方联动，对外充分调动社会各方力量进行监管，发挥多视角监督在市场监管上的作用，充分发挥保险试点、信用监督等作用，充分发挥各类平台媒体作用，开展科普知识宣传，形成政府主导、行业自律、社会监督、企业自治的协同监管格局。

（三）树立服务意识，有效提供优质服务

市场监管执法人员是维护市场秩序，优化营商环境的中坚力量，其工作效能直接关系着市场的稳定，因此必须增强监管人员的服务意识。大力推行“不见面审批”等利民制度改革，以群众深恶痛绝的“门难进、脸难看、事难办”问题为突破口，边查边改，排查整治违法违规行政、办事效率低下、服务意识单薄等现象。并以窗口单位服务态度、工作效率、履行首问责任制等服务效能情况为重点，开展专项整治。同时引入媒体舆论监督、群众监督，畅通网络、电话等举报途径，完善效能投诉渠道，征求服务对象意见，增强公众的知情权和监督权，提高了执法效率，促进了执法公正，使监督成为改善经营环境、提升监管效能的“金钥匙”。

（四）建立健全激励机制，调动基层干部工作积极性

如何建设廉洁高效的现代执法队伍？需要制度上的激励、工作上的支持、待遇上的保证。一是在人才选拔上倡导选贤任能。选人用人是风向标，也是激励干部作为的指挥棒。把握好这一用人的“蝴蝶效应”，重用脚踏实地的基层干部，通过正向激励机制，把干部的工作实绩和职务升迁紧密联系起来，用好基层公务人员职务职级并行机制，树立重基层，重实绩的导向。二是在人才激励上，对一线执法人员给予待遇上倾斜。改变目前不同岗位同等待遇的“大锅饭”平均主义工资机制，实行差别化的绩效工资制度，以此来调动广大基层干部职工，尤其是年轻干部投身执法事业的积极性。三是重塑人才评价标准。以实际能力、实际贡献作为评价标准，要重视成功，也要宽容失败，从而为人才提供施展才能的天地。