王 丽

(河北大学管理学院，河北 保定，071002)

社会救助是国家和社会对因病因灾而陷入生活困境的社会脆弱群体提供款物接济和援助的一种社会保障政策，其目的是保障弱势群体的基本生活，使他们不因此产生与社会对抗的反叛心理和反叛行为，保证社会秩序的稳定[1]。当前我国制度化的社会救助体系的形成离不开中国共产党百年来的不断努力和探索实践。

在中国共产党建立100周年之际，回顾我国社会救助的发展变化可以发现，无论是在复杂的年代背景下还是在混乱的战争背景下中国共产党都能对社会救助进行实时调整。党的100年社会政策发展历程表明，一大批共产党人怀揣着为百姓谋幸福的信念，通过不断努力在社会救助中取得了非凡成就。

一、新民主主义革命时期的社会救助

(一)早期的社会救助思想

中国共产党是以马克思主义为指导的政党，其在继承资产阶级革命派分析近代中国国情的基础上，根据马克思主义的基本原理，利用唯物史观分析了近代中国社会的基本情况，指出帝国主义和封建主义的统治是那个时期大量社会弱势群体涌现的根本原因。中国共产党本着全心全意为人民服务的执政理念深入分析社会弱势群体出现的原因及对社会救助的认识，逐渐形成了其社会救助思想。

1921年中国共产党在上海正式诞生，此时的一些党内成员已经认识到了该时期工人群众的弱势地位，要改变这种现象，必须要进行一系列的政治运动。因此，1922年，中共二大通过了《关于“工会运动与共产党”的议决案》，指出工会应该发起一些工人改良运动，反对一切奴隶制的工人劳动，按照共产主义原则改造社会，维护工人群众的劳动权益。同时除了工人的权益需要保护以外，这个时期的妇女的弱势地位也亟需改变。中共二大提出了帮助妇女实现政治上的权利自由的观点。1925年，中共四大进一步明确地提出了男女在职业、工资、社会地位等方面是平等的口号，反对封建传统下的童养媳制度和买卖婚姻制度，从而实现了一般妇女劳动者追求的婚姻自由[2]。

这一时期的社会救助思想初步形成，但是尚未成熟。由于西方列强的入侵以及国内落后势力的剥削，百姓深受灾难之苦，中国共产党成立初期就以人民为中心确立了社会救助思想。该时期的社会救助是政府对工人阶级以及深受战争影响的灾民、难民提供款物接济的一项基础保障方式，尤其是对在战争中伤亡的革命工作者及其家属给予抚恤和优待。但是在社会救助的救助内容、救助对象以及救助标准等方面尚未做出较为具体细化的标准。

(二)革命根据地和解放区的社会救助措施

土地革命战争时期，中国共产党在最初实现局部执政的过程中，通过建立民政、劳动等机构负责这个时期的社会救助。1932年，中华苏维埃共和国规定专门机构对因战争和灾荒陷入生活困境的群众进行救济。这一时期虽然建立了比较官方的灾害救助机构，政府介入社会救助管理，但是并没有从根本上形成比较完备的灾害救助制度体系，救济带有鲜明的临时性特点。为了弥补政府的社会救助机构的缺陷，中国共产党还组织群众建立自发的民间救助机构，帮助受难的革命群众和灾民。

新民主主义革命时期，在革命根据地和解放区社会救助的对象主要是由于战争和灾难而出现的大量灾民、难民以及因战争伤残的军人及其家属。在这一时期除了苏维埃政府通过财政拨款进行紧急救济以外，中国共产党领导的群众慈善组织也发挥了重要的扶贫济困的作用，比如互济会、济难会等组织通过各方面的力量安置这部分弱势群体，为其提供基本生存救助，同时还给予其灾民慰问等精神救济等。这些措施都体现了这一时期党的社会救助观念。由于战争和自然灾害频发，根据地和解放区都会涌入大量的难民，还有一些季节性流动的灾民，对流入该地区的灾民政府采取了相应的安置优待政策，在经济和政治上对流入的灾民分配相应的权利，同时平等地享受该地区的实物和政策。这些安置措施不仅保证了灾民的生命安全还扩大了中国共产党的社会影响。

军人是抗日战争和解放战争时期的主力军，军人抚恤优待政策作为一项特殊的社会救助政策不断完善和发展。中国共产党在1929年的古田会议上就强调了优待伤病员的问题，同时为了军人在前线安心作战，还出台了优待军人家属的各种政策，新生的红色政权需要依靠军人的力量来保障，所以保障军人及其家属的基本生活是战争时期社会救助必不可少的内容。因此，中国共产党在新民主主义革命时期的一系列社会救助政策都是在充分考虑不同阶段的社会背景和各个群体的不同需要而采取的。

二、社会主义过渡时期的社会救助

新中国成立以后，人心振奋，百废待兴。旧中国落后的社会体制和帝国主义的长期统治导致我国经济遭受重大破坏，小农经济和民族工业都日益衰落，由此造成了大量城市失业人群，同时新中国成立后的几年自然灾害频发也产生了一大批灾民。因此，中国共产党在新中国成立之初为了巩固新生政权，高度重视这些弱势群体的救助问题。

新中国成立初期的社会救助在政府领导下,以人民自救自助为基础开展人民大众的救济福利事业，政府相继设立社会司和救济司，组织人民实行劳动互助，以自救、自助、助人的方式实现救助。这一时期的社会救助呈现出明显的突击性紧急救助特征，尤其是战后出现大量游散人员和失业人员，对于不同类型的救助群体有针对性地采取救助措施是这一时期社会救助理论突破的关键[1]。

(一)城乡居民的失业救助

首先，在政策的支持下政府建立了失业救助制度，成立失业救助机构，在人民政府下设失业工人救济委员会，明确划定失业救助范围，尤其是将解放前失业工人的救济问题放在重要救助日程的首要位置，明确救助资金的来源包括中央政府拨付的资金、国营和私营工厂缴纳的资金以及社会各界自愿捐助的资金；其次，解决失业人员的就业问题是一个长期的过程，中国共产党在对当时形势深入分析的基础上采取以工代赈、生产自救、转业训练和移民就业与返乡生产等多种方式快速实现失业人员的再就业。最后，通过社会捐助互济解决建国初期严重的失业问题，在全国总工会的号召下，各分会广泛动员大家募捐，集腋成裘以群众的力量帮助失业工人和国家渡过难关。

(二)灾民的救助

1949年，中央人民政府政务院发出《关于生产救灾的指示》，要求各级人民政府及人民团体高度重视减灾工作，指出这是“关系到几百万人的生死问题，是新民主主义政权在灾区巩固存在的问题，是开展大生产运动、建设新中国的关键问题之一”[3]。中国共产党在这一时期高度重视受灾群众的基本生活问题，因此采取的首要措施就是紧急赈济，国家在财政困难的情况下仍然拨出了巨额粮款救济灾民。同时为了尽快恢复生产，国家采取灾后补救政策，免除灾区的税收，加大对灾区农民的照顾，保证农业合作化的顺利开展。此外，民间自发组织了以社会互济为原则的救荒运动，中国共产党大力组织倡导，以最大程度发挥人民群众的力量，其主要形式包括节约捐献、自由借贷等[4]。

(三)其他社会弱势群体的救助

新中国成立初期，一部分群体是在战争时期惨遭迫害的妓女，政府采取“寓禁于限”的缓和取缔方式改善对妓院的封闭管理，一方面加强对妓女的教育，组织她们学习文化知识，尽快摘掉文盲的帽子；另一方面，安置收容妓女，对于其中无家可归的人政府给予其安置场所，帮助她们安排出路。另一部分群体是鸦片烟民等影响社会风气的不良人员，吸食鸦片不仅影响新中国建立初期的社会秩序，而且还提供了鸦片传播流行的不良渠道。中央政府利用“三反”“五反”运动开展了一场规模盛大的肃毒运动，通过组织各种形式的戒烟戒毒运动使新中国建立初期保持了良好的社会风气。

三、集体化时期的社会救助

1956年随着三大改造的完成，中国逐步进入社会主义探索的集体化时期，在这个时期，中国共产党领导的社会救助事业取得了很大成就，但是在此期间文化大革命的发生，给党、国家和人民带来严重的损失。在集体化时期，出现大量社会弱势群体的原因除了不可避免的自然灾害以外，还有一个很重要的原因就是这一时期的社会政策。

从我国进入社会主义初级阶段到文化大革命结束后，社会救助制度没有发生实质性变化，但由于三年自然灾害和文化大革命的影响，社会救济对象的种类、数量有所增加，主要包括20世纪60年代精简退职的老职工、“文革”后病退回城的知青和其他特殊人员，如右派摘帽人员、文化大革命中受迫害人员等生活苦难者。这一时期的社会救助内容逐渐丰富，国家对这些由于历史原因造成的特殊弱势群体给予了社会救济，并采取补发工资、发放生活困难补助费、返还查抄没收的财产、安排工作等方式对其损失进行了相应的赔偿和补偿。

(一)城市和农村的社会救助

三大改造完成后，国家的经济建设取得显著成就，进一步解决了城市中的就业和生活问题，但是在救助对象上除了无依无靠的孤老弱残以外，还增加了无法进入社会主义改造的企业人员。城市社会救助呈现出明显的“单位救助”特点，企事业单位不仅要为职工提供工资，而且要在养老、医疗、工伤、失业等方面为职工提供保障，对于困难职工给予救助。农村社会救助则具备“集体救助”的特点，社会救助主要依靠集体施行，救助对象主要集中在农村五保户和少数困难群众[4]。1956年，中国共产党中央委员会提出并经国务院通过的《一九五六到一九六七年全国农业发展纲要(草案)》和一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》是最早提到农村五保政策的两个文件。农村五保制度是中国共产党在农村的一项长期政策，是中国共产党和中共政府的一项经常性工作，主要是对农村无依无靠的老弱孤残给予保吃、保穿、保烧、给予年幼的保教和年老死后的保葬[5]。

(二)灾民的救助

随着社会主义改造的完成，中国进入到社会主义集体化的探索时期，但是由于这一时期的生产力还比较落后，人们应对自然风险的能力是相对有限的。这一时期我国的经济主要是以生产资料公有制为基础的社会主义国营经济和集体经济，在发生灾害的时候主要以集体救助为主，只有当集体救助不能起作用的时候党和国家才会出面动员全国力量抗灾救灾，而且抗灾救灾的重点是抢收、补种农作物，努力减少农业损失。因此，中国共产党和人民政府始终把生产救灾当作集体化时期灾害救助的重要举措。

(三)归侨的救助

新中国成立之后一大批爱国华侨回归祖国参与新中国的经济建设，致力于为新中国的发展贡献一份力量，但是其中有一部分人生活困难，无安家能力。政府对这部分群体给予了及时的社会救助，对于华侨在经济、教育等方面的不同需要合理安排救济项目，尽可能满足他们的需求。但是，在文化大革命期间侨务政策遭到破坏，大量华侨遭到迫害，归侨的社会救济工作也受到严重干扰。

四、改革开放初期的社会救助

十一届三中全会以后，改革开放为这一时期社会救助的发展提供了强大的思想、组织和政治基础，人民的收入水平显著提高，但是经济发展重心和社会结构的变动导致各个地区经济发展不平衡。

随着改革开放的不断深化和市场经济的发展，社会救助的覆盖群体逐渐扩大，能够享受社会救济的对象主要有三类人：城镇中无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人，重度残疾人和孤儿；符合救济条件的精减退职老职工；符合党中央、国务院有关文件规定的、需要特别给予救济的人员。对于特殊困难户，除了由政府给予定期救济之外，他们所在的社区，包括城市的街道、居委会等，也会通过各种形式来帮助他们，使其生活接近当地一般水平。同时在基本的社会救助制度之上政府还探索了多样化的社会救助形式，以形式的创新解决不同群体所面临的生活困境[6]。

(一)开发式农村扶贫

改革开放以后大部分人民群众的温饱问题得到解决，但是收入水平仍然比较低，如果不加以巩固，极有可能出现返贫的现象。1978年10月，在北京召开的第七次全国民政工作会议充分肯定了扶贫工作。十一届三中全会以后，民政部认真贯彻传达会议精神。在整个开发式扶贫过程中，中国共产党的先进性得到充分体现。通过扶贫到村到户、坚持科技教育扶贫、东西部协作扶贫等方式，到20世纪90年代初中国农村绝大多数地区凭借自身优势走出贫困，经济得到快速增长，但是与东部沿海地区的经济发展水平相比仍然存在较大差距。为了进一步加大扶贫力度，我国政府自1986年起采取了一系列重大措施，如安排专项资金、制定优惠政策支持农村开发式扶贫的落实。这一阶段的农村扶贫开发政策取得显著成就的重要原因在于中国共产党对改革开放初期我国国情的深入剖析。改革开放是我国经济体制转轨的重要转折点，在这个转折时期我党能够充分考虑国情以及未来经济发展方向从而提出相关的救助思想，充分体现了中国共产党一心一意为人民、为国家的先进理念[7]。

(二)五保供养制度

十一届三中全会以后，中国共产党在农村推行了一系列新的农村社会救助政策，为五保工作的恢复和发展指明了方向，与此同时，随着计划生育工作的推行，农村五保供养工作的重要性更加突出。1981年国家农业委员会、民政部指出：“对于老弱、孤寡、残疾社员实行供给，是党和政府的一项政策，也是农村社队的好传统，农民中的好风尚。保证这部分社员的生活，有利于计划生育，有利于巩固安定团结，促进四化建设。”为了深入贯彻人口普查中边查边改的原则，推动五保政策的全面落实，适应经济体制的改革，各地纷纷采取统筹分管的方式改革五保工作。1994年1月，国务院颁布的《农村五保供养工作条例》明确规定了五保供养的对象、内容、形式、资金来源等。五保供养制度的不断改革和完善不仅真正保障了农村困难群体的基本生活权益，更重要的是加强了中国共产党和人民群众的血肉联系，为党今后的工作奠定了坚实的群众基础。

五、现代中国的社会救助

随着经济体制改革的进一步深化，一系列社会问题开始凸显，大批失业、下岗人员失去生活来源，沦为弱势群体。以城市居民最低生活保障制度的建立为标志，我国进入了现代社会救助阶段[8]。现代的社会救助更注重人性化，国家和社会成为提供社会救助的法定责任主体，而享受社会救助是每一位遭遇不幸的社会成员的基本权利，而且在地位上救助方和受助者是完全平等的，社会救助由早期的恩赐、施舍转变为一种真正的人权保障措施，其目的不再是维护阶级统治而是保障人权，使社会脆弱群体真正摆脱生存危机。

(一)最低生活保障制度

新中国成立后，中国共产党和人民政府对特殊困难群众如灾民、难民实行了临时性的社会救助，对符合救助条件的孤老弱残提供救济。改革开放后，中国共产党和中国政府又实行了扶贫开发战略。但是对于一些生活困难、在短期内又难以缓解的群体来说，长期稳定的救助才是他们最需要的，因此为了更好地对困难群众济贫，中国共产党进一步探索建立了最低生活保障制度。最低生活保障制度是对生活水平低于国家规定的最低生活标准的群体给予帮助的一种社会保障制度，它是我国在不断探索实践中发现的一种最具创新性的社会救助形式，能够为困难群体提供长期稳定的保障[9]。

2007年，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村最低生活保障制度的建设得到全面推进。根据2007年民政事业发展统计公报，截至2007年底，农村最低生活保障家庭已达到1 572.5万户，农村的低保正向着应保尽保的目标迈进[10]。城乡居民最低生活保障制度的建立,从根本上修正了传统社会救济制度的缺陷,为实现城乡社会救助统筹奠定了基础。同时,随着救助人数不断扩大,救助标准逐步提高,救助资金也逐年增加,救助程序日益规范,困难群众的基本生活得到了保障[11]。从资金投入上看，我国在最低生活保障制度上投入大量专项资金，能够保障全国低于最低生活标准的群体从国家获得物质援助和现金帮助。国家投入的资金逐年增加充分保证了困难群众从国家获得救济保障。

(二)新型社会救助体系

传统的社会救助体系解决了困难群体在吃饭、穿衣等日常生活方面的困难，但是无法满足他们在住房、教育、医疗等方面的需求，因此，民政部在分析其原因的基础上提出了以低保为核心的新型社会救助体系，致力于在最低生活保障的基础上，为困难群体提供住房救助、教育救助以及在就医方面的援助，为弱势群体打造一张能够保障其基本生活的社会安全网[12]。

廉租住房是一种低租金或免租金的保障性住房,是住房救助的主要形式，通过免费或者低价租金为困难群体提供住房，以保障他们在住房上的便利。教育救助是指国家对享受义务教育的学生免除学费，对具有家庭特殊困难的学生给予相应的教育补贴，还通过发放助学金、发放特殊困难补助、组织勤工助学等形式给予救助。城乡医疗救助主要采取两种方法:一是帮助城乡低保或困难群众参加城乡居民医疗保险;二是对医疗保险报销后仍然存在付费困难的群体提供二次帮助。

新型社会救助体系体现了救灾和救助的分离，从传统的社会救助到新型社会救助体系的建立实现了由救助随意性到救助规范性的转变，新型的社会救助体系通过“家计调查”的方式确定救助对象，在救助标准以及救助待遇发放中都出台了明确的法律规定，具备一套严格、规范的救助程序[13]。新型社会救助体系建立后将传统的救助项目按照一定的标准整合为基本生活救助、专项救助和临时救助三大类，基本生活救助包括城市低保、农村低保和农村五保制度等，专项救助包括医疗救助、住房救助、教育救助等，临时救助主要针对遇到突发性意外情况的群体。新型社会救助体系的建立改变了过去家庭保障和单位保障的弊端，更加强调政府在社会救助中的责任，符合这一时期社会保障的发展特点，与社会保险、社会福利共同构成我国的社会保障体系。

六、我国社会救助可持续发展的实现路径

(一)理念层面

新型社会救助体系的建立是社会救助发展历程中的重要转折点，但是深受传统社会贫困观念的影响，现代社会救助给予的物质援助仍然带有明显的施舍和恩赐色彩，而且大部分侧重于紧急救助，只能在短期内解决社会弱势群体的困难，属于一种短期应急措施。社会救助在未来的发展中首先应该实现理念上的转变，当前的社会救助属于一种事后补救型的社会保障制度，一方面应该向积极的一方转变，在贫困或者灾难发生之前积极主动地采取事前预防的措施；另一方面不能完全依赖被动的输血式救助，应将输血式救助和造血式救助相结合，同时为了弥补政府在社会救助领域的失灵，应该形成由政府主导的社会多方力量参与的社会救助格局。

(二)制度层面

建党以来我国的社会救助虽然在救助力度、救助范围以及行政管理上有了很大的进步，为保障弱势群体的基本生活做出巨大贡献。但是社会救助制度仍然存在待解决的问题，比如城乡二元化、社会救助与精准扶贫对接模糊等，因此未来社会救助制度有待进一步完善[14]。

首先，加强城乡社会救助统筹。适当扩大社会救助的保障范围，把农村地区和城市之间的救助标准实行联动，缩小城乡间的差距；同时对于社会救助资金，除了需要公共财政的投入外，还应拓展多种资金筹集渠道[15]。其次，实现普遍性社会救助与个性化精准扶贫有效对接[16]。社会救助的群体是多样化的，应该针对不同类型的群体因人而异采取不同的救助方式，避免盲目救助。尤其是贫困群体，社会救助和精准扶贫在政策上的差异对贫困群体的帮助会产生障碍，因此，处理好社会救助和精准扶贫的有效对接至关重要。最后，社会救助体系还应该增加服务救助这部分内容，当前的社会救助大多侧重于实物和现金，应逐步探索多元化的救助渠道，譬如在心理疏导、生活看顾以及能力提升等方面的需求，都需要被考虑在社会救助的类型之内。

(三)管理层面

社会救助的管理尤其是贫困救助的管理方式一直处于不断探索的状态。我国需要救助的贫困人口不可能完全处于同一贫困线上，因此对贫困群体的社会救助不能一刀切，应该采取分层分类救助，将社会救助真正给予有需要的困难群体。同时我国目前在救助范围或是救助标准上较为保守，这就要求相应的社会救助机构根据社会经济的发展提高救助标准，同时实现“应保尽保”[17]。

七、结语

自中国共产党建党以来，始终将实现中华民族伟大复兴的中国梦和不断满足人民美好生活的需要作为奋斗目标，这也是中国特色社会保障制度发展的最终目标[18]。社会救助是社会保障制度的基础部分，是保障社会弱势群体基本生活的第一道防线，在中国共产党的领导下，我国的社会救助取得了巨大成就。中国共产党建立100年以来，始终站在时代前列，始终代表最广大人民群众的根本利益，团结、带领全国各族人民不断取得革命、建设和改革的伟大胜利。在改造社会的伟大实践中，中国共产党带领全体人民成功开展了常态的困难救助，在社会救助工作中发挥了核心领导作用，充分彰显了中国共产党的执政能力和先进性。

纵观100年来我国社会救助发展历程,可以发现其制度变迁有着自己的显著特征。这些特征既受制于历史情境,又体现了其内在规律性;既是经济社会发展的产物,又促使党和政府更客观地认知社会、认知弱势群体、认知社会救助。