童志丹 温尤 黄欣 梅孟辉

（1.广州市白云区市场监督管理局 广东广州 510000；2.白云区金沙洲街来穗人员和出租屋服务管理中心 广东广州 510000）

广州作为华南地区的经济中心，自改革开放以来经济高速发展，大量的外来人口不断涌入，城市不断扩容。在城市发展的进程中，由于对城市建设预期规划不足，城乡发展规划滞后于经济发展，先发展后规划或边发展边规划的现象普遍存在，甚至部分区域处于无序发展，使得经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划相互不协调、不配套、不衔接，导致出租屋遍地开花，尤以城中村和城郊结合部为甚[1]。大量出租屋聚集在城中村和城乡结合部，其相对廉价的租金成为外来流动人员和各种家庭式私营业主的首选，而城中村和城乡结合部的出租屋多为农村宅基地上搭建而来，其楼距拥挤，环境和人口成员复杂，成为违法分子隐藏及活动之地，出租屋制售假违法行为屡禁不止。

一、广州市白云区出租屋现状及涉假形势

（一）广州市白云区出租屋现状

自20 世纪80 年代改革开放以来，在改革开放政策的推动和政府的支持引导下，广州市白云区商贸活动活跃，外来人口大量涌入，使得广州市白云区仓储物业和出租屋需求快速增长，而白云区作为广州市中心城区之一，地处城郊结合区域，因其便利的地理位置和相对低廉的生产生活成本，成为小微企业和外来务工人员的聚集地，造就了白云区发达的出租屋经济。据统计，白云区辖区内有城中村58 个[2]，出租屋达12.7 万余栋[3]，2019 年年末常住人口277.96 万人。出租屋经济成为白云区经济发展和劳动力聚集的重要特征，也成为了集体和个人重要的经济来源。由于城中村的出租屋多为自建房屋，受利益驱动，许多村民在原有出租屋基础上搭建、加建了大量严重超标超限、不符合安全消防要求的违章建筑，为城市管理带来不少隐患，加剧了白云区“散、小、乱”现象，成为制假售假等乱象产生的重要原因。

（二）广州市白云区出租屋涉假形势

广州市白云区丰富的人力资源、优越的区位优势和市场基础为制假售假提供了沃土，环境复杂的城中村出租屋成为制售假冒伪劣商品违法分子最隐蔽的藏身之所，而出租屋屋主为追求利润，对出租屋管理不到位、要求不执行，对出租屋屋主应尽职责不熟悉、不重视，导致辖区内利用出租屋制售假或储假现象严重。经统计，2019年广州市白云区打假工作专班查处涉假案件109宗，其中出租屋涉假案件56 宗，约占案件总数51.4%，出租屋涉假形势严峻。为此，广州市白云区人民政府印发了《广州市白云区打击制售假冒伪劣商品违法行为三年行动计划（2019—2021 年）及配套文件的通知》，将出租屋涉假管控作为制售假冒伪劣商品重点治理领域之一。

二、广州市白云区出租屋管理存在的困难

随着广州市流动人口和出租屋数量的增长，出租屋涉假已成为制假售假重灾区，出租屋涉假管控成为治理制售假冒伪劣商品违法行为的关键点，直接关系到经济高质量发展。目前，广州市为加强出租屋管理制定和实施了《广州市房屋租赁管理规定》，对出租屋管理工作进行具体规定，组建了广州市来穗人员服务管理局、来穗人员和出租屋服务管理中心[4]，加强出租屋的管理管控，但实际管理过程中仍存在以下困难。

（一）出租登记意识弱

根据广州市出租屋管理要求，房屋租赁需要到街镇来穗人员和出租屋服务管理中心进行登记备案。实际过程中，一方面由于外来流动人口对广州出租登记政策的不清楚、不熟悉或怕麻烦，部分租赁当事人认为出租房屋是房屋出租方和承租方双方的事，无需政府介入管理，对租赁登记备案意识不强烈；另一方面，由于房屋租赁登记备案后出租屋屋主需要缴纳相应的税费，而当前出租屋市场以出租方为主导，出租方缴纳的税费通常以房租形式转嫁给承租方，从而导致出租方和承租方对房屋租赁登记备案的意愿不强。据调查，仅50%左右租客表示其屋主有去街镇出租屋管理服务中心登记[5]。

（二）人员流动性大

流动人口最显著的特征就是流动性大，经统计，广州市目前登记在册流动人口有943.54 万人，高中学历（中专、中技）455.58 万人，占48.28%；小学学历21.88 万人，占2.32%，其人员成分复杂，文化素质水平整体相对偏低，其法律观念淡薄，工作不稳定，导致从事职业多变、从业地点多变、居住地多变，人员流动性强[6]，使得出租屋管理过程中，出租屋管理员对流动人口和出租屋信息采集滞后于流动人口的实际动向，信息登记工作滞后于外来人口流动[7]，为出租屋管理带来很大的挑战。

（三）管理人员不足

至2013 年2 月成立广州市来穗人员服务管理局以来，广州市白云区相继成立区来穗人员服务管理局，各街镇组建来穗人员和出租屋服务管理中心，成为当前白云区出租屋管理的主力军，但由于出租屋管理工作的经费投入不足，出租屋管理员人数有限，且出租屋管理人员的收入待遇相对偏低，导致出租屋管理力量不足和管控能力有限。据统计数据（2015 年底）表明，广州市专职出租屋管理员约1.04 万名，按照省、市相关规定，按照流动人口 500:1 比例的配备[7]，出租屋管理力量是明显不足。

（四）管理手段单一

广州市白云区出租屋管理的主要措施包括三种方式，一是上门巡查登记出租屋、租赁当事人信息、办理房屋租赁登记备案；二是房屋租赁登记备案作为办理居住证的前置条件，倒逼来穗人员主动办理房屋租赁登记备案；三是门禁管控，通过对出租屋加装门禁系统，利用门禁管控的手段，加强对出租屋及来穗人员管控。但上述三种方式对于未登记的出租屋，其管理手段相对单一，尤其是在相对人不配合的情况下，由于法律法规赋予出租屋管理员的权限有限，导致信息采集难，出租屋动态信息滞后，甚至部分隐性出租屋未纳入管理之中。

三、广州市白云区出租屋涉假监管难点

（一）管控基础薄弱

由于当前出租屋管理存在租赁双方登记备案意识薄弱，人员流动性大、基层管理力量不足等问题，使得出租屋管理效率不高，登记信息相对滞后，出租屋动态管理不及时。另外，由于历史原因，大量的自建房、违章建筑等不良物业的存在，出租屋底数不清、信息不全、管理基础薄弱[8]。同时，基层出租屋管理员多为政府雇员或合同制人员，其辨假识假能力有限，且由于工资低、任务重，基层出租屋管理员普遍打假动力不足，也是出租屋涉假监管基础薄弱的一方面。

（二）管控部门分散

当前出租屋涉假管控涉及到多个部门，“条”“块”分割，缺乏系统的整合，其中出租屋管理涉及来穗人员和出租屋服务管理中心、门禁办等，管理模式为网格化分片分块管理，而制售假治理涉及公安部门、市场监管部门、烟草部门等，以各条线口监管为主，导致出租屋涉假管控出现“条条分割、条块分割、多头管理”等问题，各部门在职责上彼此独立，各自为政，部门间信息资源难以共享，对出租屋涉假行为缺乏系统性监督管理[9][10]，使得出租屋涉假管控存在留白。

（三）基层管控权限有限

当前广州市白云区出租屋涉假管控是以出租屋管理为切入点，通过加强出租屋管理，将出租屋控假工作纳入出租屋日常管理职责范围之内，要求出租屋管理员在日常巡查过程中对发现的涉假行为及时上报。但由于基层出租屋管理员管控权限有限，缺乏执法权，使得工作难度相应增加，遇到流动人口不配合时，处置措施相对不足，无强制管控手段，对巡查发现可能存在的出租屋涉假问题，无法进一步检查确认[9]，为避免不必要的麻烦，对无法确认的情况往往不上报，从而导致出租屋涉假治理效率降低。

（四）法律法规不健全

在出租屋涉假管控过程中，很多出租屋为村民或村社物业，因当前法律法规关于出租屋涉假行为的规定不健全，对出租物业业主应尽的管控义务、职责要求相对较少，对业主不履行相关义务和职责的处罚力度相对较轻，使得出租屋涉假管控的震慑力度不够，导致屋主对出租屋涉假管控、治理参与度不高，在房屋出租过程中只管收取租金，对出租屋使用情况放任不管，使得民宅办厂、出租屋制售假现象严重。

四、广州市白云区出租屋涉假治理措施

（一）管理人员方面

一是加强宣传教育，组织人员开展打假教育培训。加大对基层监管人员宣教力度，通过法律法规讲解，以案说法，教授辨别涉假产品方法，提升基层监管人员控假及现场处置能力；

二是强化控假手段，推动信息化管理。积极筹建打假数据库及控假工作平台，寻求纳入“智慧白云”体系，积极推动控假平台与出租屋管理平台及涉假重点区域公安门禁系统进行有效对接，打破“信息孤岛”和数据堡垒，实现各职能部门和镇街之间打假数据信息互联互通，实现对打假工作的智能化、数据化、网络化管理。

三是推动综合治理，加强部门内部及各部门之间的协调联动，将出租屋控假工作融入出租屋巡查、治安管理等工作中，推动建立区、街（镇）、村（居）、社四级联动，借助各部门横向力量和各级管理部门的竖向力量，夯实出租屋控假队伍，缓解出租屋管理人员不足的情况。

（二）出租屋屋主方面

由于广州市白云区涉假出租物业多以城郊结合部村、社及村民物业为主，为加强出租屋涉假治理，落实出租屋屋主的主体责任，白云区结合辖区内实际情况，创新体制机制，加强对出租屋屋主的惩戒力度。一方面，积极推动各村社将物业涉假问题与绩效、分红挂钩，压实出租屋屋主主体责任，让出租屋屋主主动对出租物业加强监管，拒绝租赁出租屋给涉假分子；另一方面，部分出租屋屋主为追求更多租金收益，存在加建、改建等违建行为，为加强出租屋涉假治理整治力度，白云区对涉假物业启动“两违”核查，将出租屋制售假治理与拆违重点工作相结合，“以打假推拆违，以拆违促打假”，形成制假售假治理良性循环，既推动拆违这项重点工作开展，也促进出租屋涉假管控工作。

（三）社会公众方面

出租屋涉假治理作为社会治理的一个方面，离不开社会公众的参与。为此，白云区积极开展打击制售假冒伪劣商品违法行为宣传教育活动，加大对制假售假综合治理政策宣讲，解读相关法律法规和政策，开展产品防假防伪知识等识假防骗技能科普活动，提高群众对涉假治理的认识，提升群众对涉假产品的辨识度，营造高压打假氛围。同时，白云区提高涉假举报奖励金额，印发《白云区举报制售假冒伪劣商品违法行为奖励办法》，实行快奖重奖政策，提高群众控假积极性，促进形成社会共治共享局面。